Методология проведения публичного технологического и ценового аудита проектов в дорожном хозяйстве и жилищно-коммунальной сфере

коммунальной сфере

Проведение публичного технологического и ценового аудита осуществляется при независимой экспертизе инфраструктурных проектов из различных сфер:

  • — транспорт;
  • — социальные объекты;
  • — жилищно-коммунальная сфера;
  • — объекты образования;
  • — объекты здравоохранения;
  • — спортивные объекты;
  • — объекты культуры и искусства и других.

Очевидно, что особенности каждого из данных направлений требуют разработки специализированных подходов к проведению аудита. Рассмотрим основные методические подходы к проведению аудита проектов применительно к дорожному хозяйству и жилищно-коммунальной сфере.

После того как публичный технологический и ценовой аудит крупных инвестиционных проектов с государственным участием стал обязательным, соответствующие изменения были внесены в программу деятельности государственной компании «Российские автомобильные дороги». Начиная с 2014 г. инвестиционные проекты данной компании подлежат обязательному публичному технологическому и ценовому аудиту в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Уже на первых этапах внедрения аудита крупных концессионных проектов в дорожном хозяйстве он выявил ряд проблем, в том числе важного социально-экономического значения.

О росте значимости аудита инвестиционных проектов в дорожном хозяйстве можно судить по выступлениям представителей власти. Так, после того как Правительство РФ выделило в 2016 г. более 139 млрд руб. на строительство автодороги «Таврида» из Керчи в Симферополь, первым поручением премьер-министра Д. А. Медведева стала разработка необходимой документации для прохождения аудита. Такое положение дел позволяет сделать вывод о том, что происходит существенный рост значимости института аудита и это осознается на самом высоком уровне управления в России.

В ходе проведения аудита проектов в дорожном хозяйстве поднимаются концептуальные вопросы. Так проведенный аудит проекта строительства трассы МП «Москва — Санкт Петербург» в 2014 г. выявил следующее противоречие. С одной стороны, проект позиционируется не только как общественно полезный, но и коммерческий, преследующий цели получения дохода его участниками. С другой стороны, как показывают наши расчеты, в своей текущей конфигурации проект ущемляет интересы и потенциальных пользователей, и концедента». Данный аспект концессионных проектов является одним из основополагающих, поиск баланса интересов между основными участниками процесса: государством, концессионером, оператором и пользователями является сложнейшей задачей.

Перекос в сторону коммерческой эффективности и снижения рисков для частного инвестора объясняется тем, что в условиях высокой неопределенности в экономике страны для привлечения в проект бизнеса необходимы более выгодные условия. В результате по данному проекту в начале 2016 г. началась проверка Генеральной прокуратуры РФ в отношении справедливости установления уровня платы. Таким образом, еще в 2014 г. в ходе проведения публичного аудита данная проблема констатировалась экспертами, но не была учтена в ходе реализации проекта, что привело к проблемам на эксплуатационной фазе проекта.

В качестве эффектов от применения рекомендаций, полученных в ходе проведения аудита проектов дорожного хозяйства, может выступать экономия затрат на этапе строительства за счет:

  • — повышения эксплуатационных характеристик объекта;
  • — сокращения сроков строительства;
  • — снижения затрат на строительство.

Эффекты могут быть и на стадии содержания, и на протяжении всего жизненного цикла объекта. Так, в ходе проведения аудита инвестиционного проекта автодороги М-1 «Беларусь» была достигнута более эффективная структура расходов на реализацию проекта, об эффекте можно судить на основе данных табл. 9.1.

Таблица 9.1

Эффект от проведения аудита проекта строительства автодороги М-1 «Беларусь», млрд руб.

Расходы

Первоначальный проект

После проведения аудита

Эффект

Капитальный

ремонт

19,99

13,17

6,82

Ремонт

12,80

11,97

0,83

Содержание

40,85

39,32

1,53

Первоначальные инвестиции

81,47

80,10

1,37

Сумма

155,11

144,56

10,55

Эффект от проведения ТЦА (Этца) определяется по формуле

где Р0стр — расходы на строительной фазе проекта до проведения ТЦА, руб.; Ркспл — расходы на эксплуатационной фазе проекта до проведения ТЦА, руб.; Р1стр — расходы на строительной фазе проекта после проведения ТЦА, руб.; Р]экспл — расходы на эксплуатационной фазе проекта после проведения ТЦА, руб.

Эффективность проведения ТЦА (Эфтца) определяется по формуле

Необходимо отметить, что полученный в результате проведения аудита эффект составляет значительную величину— 10,55 млрд руб., а эффективность — 6,8 %, однако его следует признать «теоретическим», так как не все предложения обязательно будут учтены в ходе реализации проекта. Помимо приведенных выше эффектов, возможно повышение общественной, социальной, экологической эффективности проектов.

Одним из важнейших направлений аудита проектов в дорожном хозяйстве является оптимизация проектных решений с учетом всего жизненного цикла объекта. Дело в том, что сложившаяся в России система разработки и государственной экспертизы проектно-сметной документации направлена на минимизацию расходов в рамках заданных проектных параметров на стадии строительства, зачастую не принимая во внимание весь период функционирования объекта. В случае реализации долгосрочных проектов в дорожном хозяйстве, особенно по концессионной схеме с прямой платой, такие расходы могут составлять существенную величину. В результате часто выгоднее применять более дорогостоящие на стадии осуществления капитальных вложений решения, но более экономичные в процессе эксплуатации. В ходе аудита проекта центральной кольцевой автодороги (ЦКАД) выявлена следующая структура расходов операционной стадии (рис. 9.10).

Распределение затрат в ходе содержания объекта концессионного соглашения, млрд руб

Рис. 9.10. Распределение затрат в ходе содержания объекта концессионного соглашения, млрд руб.:

  • 7,236 — содержание автомобильной дороги; 6,500 — ремонт;
  • 12,953 — капитальный ремонт; 20,995 — содержание СВП и АСУДД;
  • 2,228 — затраты специальной проектной компании

Приведенный график показывает, что существенную часть затрат составляет содержание системы взимания платы (СВП) и автоматизированной системы управления дорожным движением (АСУДД). Вкупе с затратами на содержание специальной проектной компании они составляют практически половину (46 %) от суммарных затрат. Таким образом, в ходе реализации концессионных проектов в дорожном хозяйстве образуются дополнительные статьи расходов, для которых в отечественной теории и практике разработки проектов нет достаточно обоснованного методического обеспечения, позволяющего оптимизировать проектные и стоимостные решения на протяжении жизненного цикла объекта. Более того, например, для принятия обоснованного решения по проектированию системы сбора платы должно быть учтено множество факторов социально-экономического характера.

В настоящее время чрезвычайно актуальной является задача формирования научно-методической базы для проведения аудита концессионных проектов дорожного хозяйства. Особенностью предложенной структуры является более глубокая оценка финансово-экономической части.

Состав разделов публичного технологического и ценового аудита концессионных проектов в дорожном хозяйстве.

Оценка спроса (интенсивности движения). Должна быть проведена оценка выбранной методики измерения и прогнозирования интенсивности движения. Тщательной экспертизе должна быть подвергнута транспортная модель, ее обоснованность, полнота, соответствие особенностям проекта. Важной частью раздела является прогнозирование интенсивности по годам реализации проекта и соответствие ей принятых проектных решений (в том числе в отношении СВП в случае реализации проекта с прямым взиманием платы с пользователей и АСУДД.

Аудит эффективности принятых проектных решений. Раздел должен содержать оценку эффективности всех основных принятых проектных решений в отношении: полосы отвода; земляного полотна; дорожной одежды; пересечений; обустройства автомобильной дороги; организации, искусственных сооружений и т. д.

Оценка земельной составляющей и анализ стоимости выкупа земельных участков. Стоимость земли может составлять существенную часть в проектах государственно-частного партнерства (ГЧП) дорожного хозяйства; поэтому аудит достоверности, полноты и актуальности проектных оценок земельной составляющей проекта является чрезвычайно важным разделом.

Аудит соответствия проекта требованиям безопасности дорожного движения. В данном разделе проводится аудит соответствия принятых проектных решений требованиям безопасности дорожного движения. Следует отдельно оценить целесообразность применения современных материалов, технологий и проектных решений даже в случае увеличения сметной стоимости проекта.

Оценка экологического воздействия проекта. Проекты дорожного хозяйства оказывают существенное воздействие на окружающую среду, «вторгаясь» в существующий природный ландшафт. В ходе аудита должны быть оценены предпринимаемые меры по минимизации этого воздействия как на стадии строительства, так и на стадии эксплуатации.

Оценка социального воздействия проекта. Проекты ГЧП в дорожном хозяйстве (особенно на концессионной основе) являются довольно сложными с точки зрения разнонаправленного социального воздействия. Оценка социальных последствий реализации проекта, сведение к минимуму возможного отторжения населения является важным условием реализуемости проекта.

Аудит стоимостной составляющей проекта. В данном разделе должна быть дана оценка обоснованности, достоверности расчетов по стоимости объекта, проведен укрупненный анализ стоимости строительства и оценка эффективности структуры стоимости строительства. Важной частью аудита стоимостной составляющей проекта является сопоставление затрат по изучаемому объекту с отечественными и зарубежными аналогами.

Аудит сроков реализации проекта. Проекты ГЧП в дорожном хозяйстве зачастую представляют собой крупномасштабные долгосрочные инвестиционные проекты, реализация которых производится очередями или этапами. В случае затягивания времени реализации проекта возникает множество проблем. Поэтому в данном разделе необходимы анализ предлагаемой этапности реализации проекта, выработка оптимальной очередности реализации. На сроки реализации проекта огромное воздействие оказывает время выкупа земельных участков, поэтому оценка этого времени является обязательным условием проведения аудита.

Аудит государственного финансирования проекта. Проводится определение обоснованности размера государственного финансирования проекта на инвестиционной и эксплуатационной стадиях реализации проекта. Проводится сравнение с аналогами. Даются рекомендации по величине и структуре госфинансирования.

Аудит эффективности выбранной системы взимания платы за проезд. В проектах с прямым взиманием платы с пользователей от эффективности функционирования системы сбора платы будет зависеть реализуемость проекта. В этом разделе должна быть дана оценка обоснованности выбранной системы: ручной, электронной, смешанной. Необходимо оценить эффективность создаваемой системы массового обслуживания.

Оценка эффективности операционных затрат. В концессионных проектах присутствует специально создаваемая проектная компания, управляющая дорожным объектом. От эффективности функционирования этой организации, обоснованности затрат на ее содержание во многом будет зависеть эффективность проекта.

Оценка финансовых условий инвестиционного проекта. Раздел должен включать оценку экономической эффективности инвестиционного проекта для всех его участников. Необходимо определить, соблюдается ли баланс интересов. В случае асимметрии условий следует предложить пути ее выравнивания.

Оценка обоснованности структуры и модели распределения экс- плуатационных расходов. Данный раздел должен содержать оценку обоснованности затрат на содержание, ремонт, капремонт создавало

емого дорожного объекта. При этом должны быть учтены особенности функционирования в условиях ГЧП. Также следует оценить эффективность дополнительных затрат, связанных с реализацией проекта АСУДД, объектов придорожного сервиса и др.).

Оценка рисков, связанных с реализацией проекта. Проекты ГЧП в дорожном хозяйстве подвержены значительным рискам. Проведение аудита должно определить объективность и обоснованность их оценки и механизмов управления рисками. Особое место в такой оценке должны занимать инвестиционные и социально-экономические риски.

Важным этапом для проведения аудита проекта является анализ актуальности и полноты исходных данных. В данном случае могут возникнуть две проблемы:

  • 1) недостаточный объем данных для разработки проекта;
  • 2) изменение требований к исходным данным с момента разработки проектной документации до момента проведения аудита.

В ходе аудита существенной частью является оценка спроса и как части такой оценки определение объективности выбранной транспортной модели. В настоящее время во всем мире в подобных проектах используются специальные программные продукты, которые моделируют дорожную сеть и поведение пользователей. Однако они обладают различной точностью и достоверностью и требуют приспособления к отечественным особенностям.

Определение интенсивности дорожного движения в перспективных периодах реализации проектов зависит от динамики социально-экономического развития территорий, по которым проходит автомобильная дорога. Поэтому необходим прогноз развития регионов и отраслей на длительный период (зачастую превосходящий горизонт планирования государственных программ развития). Подобные модели во много условны. Для них характерны неполнота и неточность доступной информации и, как следствие, возникновение неопределенности разного рода. Особенностью подобных долгосрочных исследований является наличие погрешности, величина которой существенно накапливается с течением времени.

Необходимо отметить одну характерную особенность таких моделей — они являются монотонно возрастающими. В модель закладываются показатели базового года, далее прогнозируется определенный рост, в результате получается «гладкая», возрастающая по годам реализации модель.

Анализ тенденций развития российской экономики в последние десятилетия дает четкое представление об ошибочности таких прогнозов. Однако в настоящее время модели, основывающиеся на циклическом развитии народного хозяйства России, в концессионных проектах дорожного хозяйства не применяются. К тому же последние тенденции по сценарному развитию экономики страны ставят новые вопросы в прогнозировании концессионных проектов.

Одним из самых недооцененных компонентов в ходе разработки концессионных проектов дорожного хозяйства является проведение опросов общественного мнения в отношении будущего поведения автомобилистов и их восприятия платных автодорог. Данные опросы дорогостоящи и занимают длительное время, однако позволяют отследить изменение общественного мнения, предотвратить возможные ошибки в ходе разработки и реализации проектов. Особое место в данном случае занимают опросы владельцев грузового транспорта, которые, как показал опыт реализации проекта «Платон», за счет кооперации и согласованных действий могут поставить реализуемость проекта под вопрос.

Определенную сложность вызывает ценовое сопоставление отечественных проектов и зарубежных аналогов. В ходе изучения аудита ряда инвестиционных проектов выявлено, что во всех стоимость проекта находится в рамках допустимого отклонения в 20 %. При этом международные сопоставления нередко сложны и запутанны (например, за счет изменения валютных курсов). Во многом такое сравнение затрудняется сложностью и уникальностью объектов. Так сопоставление стоимости объектов дорожного хозяйства должно учитывать количество полос автомобильной дороги, ширину проезжей части, наличие искусственных сооружений, различия в нормах строительства аналогичных объектов в разных странах мира. В результате такие сравнения во многом условны.

Для России характерен длительный период разработки и утверждения проектной документации, в результате к моменту начала инвестиционной фазы отдельные положения устаревают и не соответствуют современной нормативной правовой базе. Это можно отчетливо проследить на основе проведенных экспертиз проектов в дорожном хозяйстве. Также значительным изменениям может быть подвергнута земельная составляющая проектов.

Важнейшей стадией проведения аудита является оценка земельной составляющей проекта, из-за того, что рынок земельных ресурсов является очень динамичным, а срок действий оценки составляет 6 месяцев. Стоимость земли может составлять значительную часть проекта (что характерно, например, для проектов дорожного хозяйства), поэтому объективная их оценка и актуализация являются существенными условиями обеспечения бюджета инвестиционного проекта. В ходе оценки земельной составляющей должен быть учтен риск возникновения протестов местного населения и природоохранных организаций.

Одним из главных направлений аудита является оптимизация проектных решений на протяжении всего жизненного цикла объекта. В данном случае часто выгоднее применять более дорогостоящие на стадии осуществления капитальных вложений решения, но более экономичные в процессе эксплуатации. Характерным является предложение по применению светодиодных ламп вместо натриевых в проекте ЦКАД. Такое решение позволяет значительно сократить расходы в процессе содержания системы освещения, хотя и требует повышенных первоначальных затрат.

Несоответствие реальных и плановых сроков разработки и утверждения проектной документации, проведения конкурсов на выполнение работ в проектах приводит к необходимости актуализировать график производства работ. К тому же перенос сроков строительства на более позднее время приводит к удорожанию стоимости.

Ценовой аудит концессионных проектов в дорожном хозяйстве должен включать оценку эффективности операционных затрат (затрат на содержание, ремонт, капремонт, содержание пунктов взимания платы, АСУДД и т. д.). В настоящее время требуется разработать и ввести в действие сметные нормы и расценки на строительно-монтажные работы, методические документы, сметные нормы и расценки по определению стоимости эксплуатации систем взимания платы и АСУДД с последующим утверждением в качестве корпоративного или федерального сметного норматива.

В настоящее время необходимо учитывать существенные изменения в связи с реализацией новой системы ценообразования и сметного нормирования Министерства строительства и жилищно- коммунального хозяйства Российской Федерации. Новеллы новой системы ценообразования могут оказать существенное воздействие на аудит инвестиционных проектов, в том числе на планируемое облегчение внедрения новых технологий и инноваций.

Следует отметить, что экспертиза крупных концессионных проектов ведется лишь по направлению технической и стоимостной составляющей. При этом финансово-экономическая часть проектов не является предметом проведения публичного аудита. Такое положение дел не согласуется с общепринятыми принципами оценки экономической эффективности принимаемых проектных решений.

Финансово-экономическая экспертиза, в том числе принимающая во внимание рекомендуемые в ходе аудита проектные решения, должна стать обязательной частью аудита крупных инвестиционных проектов наряду с технологическим и ценовым аудитом. Финансовые условия реализации проекта должны быть подвергнуты аудиту с акцентом на следующих основных «узловых» моментах:

  • — эксплуатационные затраты;
  • — укрупненный анализ стоимости строительства;
  • — оценка эффективности структуры стоимости строительства;
  • — рассмотрение обоснованности разделения проекта на этапы и очереди строительства;
  • — анализ предварительной оценки стоимости выкупа земельных участков;
  • — оценка обоснованности структуры и модели распределения эксплуатационных расходов;
  • — проверка обоснованности размера государственного финансирования на инвестиционной и эксплуатационной стадиях реализации проекта;
  • — оценка финансовых условий, заложенных в долгосрочном инвестиционном соглашении.

Таким образом, финансово-экономический анализ проекта должен дать ответ на вопрос об эффективности бюджетных и внебюджетных инвестиций; о размере операционных расходов, приемлемых показателях эффективности для концессионера, разумном уровне доходности и т. д. Необходимо учитывать многообразие возникающих эффектов на различных уровнях реализации проекта и для различных его участников. Важной частью финансово-экономической экспертизы должен стать анализ инвестиционных рисков.

При этом проведение аудита во многом способно заранее спрогнозировать появление определенных рисков, предотвратить или снизить их масштаб воздействия. В ходе аудита финансово-экономической части инвестиционных проектов на концессионной основе должна учитываться многовариантность развития ситуации, риск и неопределенность, неполнота и неточность исходных данных.

В настоящее время ведется разработка и утверждение методики оценки рисков реализации инвестиционных проектов в ходе проведения аудита. В ходе такой разработки должны быть учтены отраслевые особенности проектов, так как присущие им риски во многом отличаются. К тому же отдельно должна быть разработана система рисков для проектов государственно-частного партнерства с большим акцентом на финансово-экономические и социальные аспекты реализации таких проектов.

Для первого этапа внедрения системы аудита концессионных проектов дорожного хозяйства характерно, что он проводится для проектов, на которые уже получено положительное заключение на проектно-сметную документацию. Однако изучение результатов публичного аудита позволяет говорить о том, что резервы для повышения эффективности остаются достаточно большими. Это касается как ценовой составляющей проектов, так и принимаемых проектных решений.

Результаты проведенных аудитов представляют значительный научный и научно-практический интерес. Одним из важнейших примеров эффективности аудита инвестиционных проектов в дорожном хозяйстве является аудит проекта ЦКАД. На основе серьезных проблем, выявленных в результате экспертизы, для сопровождения данного проекта был создан общественный комитет.

На основе изучения отчетов по результатам проведения аудита приходим к еще одной существенной функции аудита инвестиционных проектов — выявлении существующих проблем и противоречий, которые мешают разработке и реализации проектов на высоком уровне. Следует отметить, что низкое качество разрабатываемых в России проектов государственно-частного партнерства в дорожной отрасли многими участниками рынка признается одним из главных ограничений на пути эффективной их реализации. С этой точки зрения публичный аудит концессионных проектов позволил выявить ряд имеющихся проблем.

При расчете нормативных сроков строительства в проектах дорожного хозяйства используются устаревшие машины и механизмы отечественного производства, заложенные в нормативную базу. При этом большинство строительных организаций, занимающихся возведением дорожных объектов, используют либо современную отечественную технику, либо зарубежную. В результате заложенные в нормах временные показатели не соответствуют текущему уровню развития техники. Более того, в федеральных единичных расценках работы корректировке не подлежат, в том числе когда используются зарубежные машины и механизмы. Предлагаемые в таких случаях возможности разработки индивидуальных расценок проблематичны, так как их создание и утверждение занимает значительное время и требует привлечения специалистов высочайшей квалификации. В ходе проведения отдельных аудитов концессионных проектов исполнители предлагают инициировать разработку и выпуск новой редакции основных нормативно-технических документов, которые регламентировали бы использование современных отечественных и иностранных машин при строительстве автомобильных дорог и искусственных сооружений, а также внесение изменений в сметно-нормативную базу. Рекомендации по применению современных зарубежных технологий в концессионных проектах дорожного хозяйства требуют устранения противоречий между действующей нормативной базой в Российской Федерации и иностранной практикой строительства автомобильных дорог.

Еще одной проблемой, выявленной в ходе аудита концессионных проектов в дорожном хозяйстве, является то, что действующие нормативы денежных затрат на содержание автомобильных дорог не предусматривают градацию в случае эксплуатации бесплатных и платных дорог. В последнем случае в связи с более высокими требованиями, предъявляемыми к дорожному объекту, появляется ряд дополнительных расходов, которые не учитываются официальными документами.

В настоящее время, так же как и для проектов дорожного хозяйства, актуальной является задача формирования научно-методической базы для проведения аудита проектов в сфере ЖКХ. Ниже предлагается общая структура такого аудита, особенностью которой является учет широкого разнообразия объектов и более глубокая оценка финансово- экономической части. Данный состав разделов сформирован с учетом множества изученных отчетов по итогам аудита объектов сферы ЖКХ, а также положений и рекомендации НО ТЦА.

Состав разделов аудита проектов в сфере ЖКХ.

Аудит финансово-экономической части проекта. Проводится моделирование финансовых потоков по проекту. Анализируются доли собственного и привлеченного капитала в объеме инвестиций, доли концессионера и концедента. В соответствии с действующими рекомендациями по оценке инвестиционных проектов определяется коммерческих показателей эффективности (NPV, IRR, дисконтированного и простого срока окупаемости), в том числе чувствительность показателей эффективности проекта. Следует провести расчет бюджетной эффективности проекта, анализ схемы финансирования проекта, в том числе инвестиционных кредитов, концессионных облигаций, государственного и частного финансирования. Нужно провести аудит государственного финансирования проекта, государственной поддержки на стадии реализации и механизмов разделения сверхдоходов.

Аудит величины спроса. Должна быть учтена величина перспективного спроса с учетом подключения новых потребителей, отказа действующих потребителей, платы за технологическое присоединение новых потребителей. Необходимо дать оценку и обоснование перспективного спроса.

Оценка рисков, связанных с реализацией проекта. Необходимо провести идентификацию и оценку основных рисков проекта:

  • — инвестиционных;
  • — операционных;
  • — финансовых (в том числе в первую очередь валютного, процентного, инфляционного и кредитного);
  • — кредитных;
  • — рыночных;
  • — технических;
  • — технологических;
  • — недофинансирования проекта;
  • — недостижения запланированной рентабельности;
  • — удорожания стоимости проекта (имеет существенное значение для объектов, в которых стоимость технологического оборудования составляет значительную величину);
  • — недостижения плановых технико-экономических параметров;
  • — налогового;
  • — бюджетного;
  • — управленческого;
  • — концедента;
  • — социальных;
  • — политических;
  • — подключения к внешним инженерным сетям;
  • — увеличения сроков строительства;
  • — недостижения плановых технико-экономических параметров проекта.

Выработка предложений по оптимизации проекта / предложение альтернативных решений. Рассматриваются возможности оптимизации технических, технологических и конструктивных решений, системы управления технологическим процессом. Формируются мероприятия, необходимые для снижения инвестиционных затрат.

Аудит выбранной тарифной системы и принципов ценообразования на услуги. Тарифная система является определяющей для прогнозирования доходов проекта. Следует рассмотреть обоснованность выбранной долгосрочной тарифной системы и соответствие ее действующему законодательству.

Аудит обоснования целесообразности реализации проекта. Важнейший этап в аудите проекта, заключающийся в анализе необходимости реализации проекта в принципе и обоснованности мощности объекта. Оцениваются существующие программы развития на федеральном, региональном, муниципальном и отраслевом уровнях с целью проверки на наличие дублирования функций объекта. Проверяется соответствие проекта отраслевым инвестиционным программам.

Аудит качества исходных данных и исходной разрешительной документации. Производится оценка полноты и соответствия исходных данных требованиям законодательства в сфере проектноизыскательских работ, оценка полноты разрешительной документации, в том числе проводится аудит документов на использование земельных участков. Осуществляется аудит документации в соответствии с положениями Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» в части требований к объекту инфраструктуры.

Аудит эффективности принятых проектных решений. Проводится анализ эффективности строительно-монтажных работ: обоснованность выбора площадки строительства, анализ площади застройки, общей и полезной площади, планировочных работ и т. д. Дается оценка производственной мощности оборудования по сравнению с лучшими аналогами. Анализируются решения по вспомогательному оборудованию и инженерным системам. Нужно оценить комплекс мероприятий, направленных на разработку и внедрение в проект новых технологий, инновационных продуктов и услуг, соответствующих мировому уровню.

Аудит стоимостной составляющей проекта. Осуществляется аудит обоснованности, достоверности расчетов по стоимости объекта, проводится укрупненный анализ стоимости строительства и оценка эффективности структуры стоимости строительства. Стоимостная составляющая должна проверяться не только в отношении стоимости создания объекта, а всего его жизненного цикла. Важной частью аудита стоимостной составляющей проекта является установление обоснованности цены выбранного технологического оборудования и поставщика этого оборудования. Сопоставляются затраты по изучаемому объекту с отечественными отраслевыми и зарубежными аналогами. Необходим также анализ стоимости строительства офисных зданий и других непроизводственных помещений, а также анализ структуры затрат на проведение концессионного конкурса.

Оценка эффективности операционных затрат. Производится анализ величины и состава операционных затрат в период эксплуатации объекта, сравнение со среднеотраслевыми показателями. Следует проанализировать штатное расписание, в том числе численность персонала специальной проектной компании концессионера. Нужно оценить величину и правильность планирования амортизационных отчислений.

Аудит сроков реализации проекта. Осуществляется аудит продолжительности строительства на основании сравнения плановых показателей в проекте организации строительства и сетевом графике выполнения инвестиционного проекта с действующими нормативами, оценка эффективности выделения пусковых комплексов. Нужно учесть время на согласование обоснования инвестиций, время прохождения экспертизы, время, необходимое для привлечения финансирования для реализации проекта с учетом необходимости получения согласований.

Аудит выбора технологического оборудования (если это предусматривается проектом). Нужно провести анализ документации для выбора поставщика оборудования и требований на разработку, изготовление и поставку оборудования. Важно проанализировать эффективность автоматизированной системы управления, провести аудит соответствия оборудования современным требованиям по показателям надежности, качества, общего КПД и экологической безопасности. Необходимо проверить эффективность пусконаладочных работ. Должна быть проведена оценка эффективности проведения закупочных процедур.

Приведенные подходы к аудиту должны учитывать, что одним из главных источников рисков в ходе реализации в сфере ЖКХ является низкое качество разработки проектно-сметной документации, особенно в части финансово-экономического обоснования.

В настоящее время анализ отчетов о проведении аудита объектов сферы ЖКХ выявляет существенные ошибки в обосновании финансово-экономических параметров проекта. В ряде случаев аудит проектов в сфере ЖКХ показывает, что разработчики ошибочно рассчитывают показатели экономической эффективности, неверно моделируют денежные потоки по проекту. Также необходимо учитывать, что эффективность проекта во многом будет зависеть от уровня управления и контроля над проектом как на стадии строительства, так и на стадии эксплуатации с учетом специально созданной проектной команды.

Нужно отметить, что сравнение с объектами-аналогами в сфере ЖКХ может быть существенно осложнено, так как велико их разнообразие, также применяется разное оборудование, большая зависимость от расположения и т. д. Вместе с тем оценка на основе удельных показателей может давать довольно объективные данные для новых объектов, а в случае реконструкции подобные оценки будут затруднены. Сложности в последнем случае заключаются в различных показателях износа, оборудовании и условиях эксплуатации.

Об эффективности публичного аудита в сфере ЖКХ можно судить на основе проведенных экспертиз проектов. В ряде случаев делаются выводы о значительных ошибках в технико-экономическом обосновании, существенном завышении затрат, несоответствии структуры затрат отечественной и международной практике как в части строительно-монтажных работ, так и в отношении основного и вспомогательного оборудования. Имеются неверные расчеты сметной стоимости. Некоторые проекты с уже пройденной государственной экспертизой в результате аудита признаются неэффективными, а их корректировка занимает множество итераций (например, «Отчет и сводное заключение по технологическому и ценовому аудиту проекта «Строительство ГТУ-ТЭЦ в г. Артём пос. Синяя Сопка» на стадии обоснования инвестиций (заключительный»). Отдельные проекты по итогам проведения аудита рекомендуется не реализовывать либо ввиду несоответствия инвестиционной программе развития, либо ввиду неправильного определения инвестиционных затрат (например, проект «Реконструкция ПС 500 кВ Не- винномысск и строительство объектов (ПС 110 кВ и ЛЭП 110 кВ) для электроснабжения индустриального парка г. Невинномысск»).

Уровень рисков в проектах сферы ЖКХ во многом определяется тем, участвует данный объект в конкурентном или неконкурентном рынке. В последнем случае риски существенно увеличиваются. В случае стабильного денежного потока нужно учитывать, что имеется риск недостижения запланированной рентабельности при проявлении операционного (эксплуатационного) риска объекта, когда фактические затраты на эксплуатацию будут превышать плановые. Снижение инвестиционных затрат, выявляемое в ходе проведения аудита, напрямую влияет на уровень взимаемой платы за поставляемые услуги. В концессионных проектах важными пунктами аудита должны стать тарифная политика в случае возмещения затрат за счет пользователей, а также размер и периодичность выплат со стороны государства в случае возмещения затрат за его счет. Таким образом, происходит смещение акцентов на коммерческие и финансово-экономические показатели проекта.

Проекты жилищно-коммунальной сферы дают возможность накапливать опыт и применять его для последующих проектов ввиду их однотипного характера. В настоящее время создание базы данных по планируемым к реализации и уже реализуемым проектам должно стать одной из первостепенных задач для снижения рисков в ходе реализации проектов.

С одной стороны, наличие жестких и формализованных установленных требований по реализации проектов может привести к тому, что невозможно будет учесть все многообразие объектов коммунальной инфраструктуры, региональные особенности. С другой стороны, если аналогичные объекты в разных регионах страны будут предоставляться в концессию, исходя из разных принципов, это создаст асимметрию. Таким образом, необходимо создание единого пространства с возможностью модификации с учетом особенностей различных объектов. Для этих целей следует создать реестр типовых проектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства на основе формирования банка данных наиболее эффективных проектов. Этот реестр должен иметь рекомендательный характер ввиду отмеченных выше причин.

Создание банка данных по успешным проектам по аналогии с реестром типовой документации Минстроя России даст необходимую базу знаний. Вместе с тем должно быть учтено развитие технологий и появление более совершенных проектов, однако реализация проектов не из перечня должна быть обоснована. К тому же должны быть учтены региональные и природно-климатические условия. Также существенное значение имеет первоначальное состояние объекта инвестирования. В качестве инструмента, позволяющего дать оценку наиболее эффективным проектам, может быть использован публичный технологический и ценовой аудит, который следует распространить не только на крупномасштабные проекты, но и на менее крупные проекты сферы ЖКХ, которые имеют большое социально-экономическое значение.

В заключение хотелось бы отметить, что на современном этапе институт публичного технологического и ценового аудита проектов в России функционирует в условиях недостаточного научного обеспечения. Это идет вразрез с теми важными функциями, которые на него возложены. Представленные в данном параграфе исследования, методические разработки должны создать определенный базис для проведения публичного аудита проектов в дорожном хозяйстве и сфере ЖКХ.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >