Бюрократические аспекты принятия публичных решений

Понятие «бюрократия» впервые было употреблено французским экономистом Винсентом де Турне и в момент своего образования имело негативный смысл: термин подразумевал, что бюрократычиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии). Исходя из буквального значения, бюрократия часто понимается как синоним административного управления, а также данным термином обозначается рационально организованная система управления, в которой работают компетентные служащие на должном профессиональном уровне. В более широкой и частой трактовке и в политической лексике бюрократия рассматривается в негативном смысле в качестве своеобразного «контруправления». Поэтому следует различать категории бюрократии и бюрократизма.

Данные явления имеют две точки зрения: традиционную и по М. Веберу. Традиционный подход определяет бюрократию и бюрократизм как рутину в деятельности государственных чиновников, их медлительность, усложнение и торможение организационных процедур, игнорирование реальных потребностей, нужд и интересов общества, не делая принципиальных различий между ними. Взгляд М. Вебера отражен в его произведении «Политика как призвание и профессия», где он подвергает анализу легитимные типы государства: патриархальный, харизматический и легитимный. Легитимный тип управления был назван «рациональной бюрократией», он представляет собой идеальный тип формально-рационального государственного управления. Рациональную работу обслуживающих политических руководителей чиновников и работу учреждений, в которых каждый элемент работает максимально эффективно, М. Вебер назвал бюрократией. В противоположность М. Веберу К. Маркс говорил о государстве как частной собственности бюрократии: бюрократия — это «государственный формализм гражданского общества; замкнутое общество в государстве; мнимое государство; спиритуализм государства» [37: 32].

Возникновение бюрократии связано с возникновением государства, политической власти, когда появляются экономическая и административная соподчиненность, зависимость одной части государственных структур (аппарата) от другой (политических деятелей). После этого в ситуациях плохой работы чиновников стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме. Бюрократические принципы требовались административной системе, которая должна была соответствовать сложным задачам по управлению массовым индустриальным обществом, а не локальной экономикой, которая была приспособленной к природным циклам и политическим нуждам немногочисленных элит.

При описании идеальной бюрократической организации М. Вебер выделил некоторые типичные ее особенности:

— специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и виды деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации;

• — вертикальная иерархия. Каждый человек, который входит в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и, в свою очередь, подчиняется вышестоящим. Благодаря этому осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации;
• — четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых — рационализация всего процесса управления;
• — обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные отношения, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации и в ее отношениях с внешними партнерами. Набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям также вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Бюрократия, представляющая рациональную деятельность государственных органов власти и управления, естественно отличается от бюрократизма, который являет собой искаженную деятельность данных органов по удовлетворению собственных, корпоративных интересов. Таким образом, бюрократия нацелена на добросовестное (в ее понимании) обслуживание общества, бюрократизм ориентирован на обслуживание себя. Разница между ними зыбкая, и при определенных условиях эти явления могут перейти из одного в другое. При наращивании «автономности» государственных органов от общества и отстраненности от его глобальных и текущих проблем происходит переход в бюрократизм. Под воздействием эффективного общественного и государственного контроля бюрократизм может стать рациональной бюрократией.

Сама по себе бюрократия ни хороша, ни плоха. Это особая технология, метод со своими достоинствами и недостатками, который может быть применен в различных сферах человеческой деятельности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на ряд поддающихся решению задач, относящихся к сфере деятельности различных должностных лиц и координируемых в рамках централизованной иерархии.

В государственной деятельности (работа государственного аппарата) как раз необходимо использовать бюрократические методы. Рациональная бюрократия — это имманентное свойство любой системы государственного управления. Для бюрократии характерна вера в авторитет вышестоящего руководства, в механизм установленных формальных действий, готовых принципов и традиций, что определяет ее как особую систему отношений, постоянно совершенствующуюся в направлении утверждения своего господства. Организация работы государственного аппарата на данном этапе своего развития должна быть формализованной, т. е. бюрократической. Бюрократическая модель представлена жесткой организационной структурой, где все обязанности носят технологический характер, управление осуществляется путем приказов и распоряжений, идущих сверху вниз, а информация о выполнении принятых решений (обратная связь) идет снизу вверх. Бюрократия занимает центральное место в историческом процессе модернизации.

В советское время бюрократический механизм определялся функциональностью административно-командной системы управления государством. Главной особенностью являлся ее партократи- ческий характер, означающий, что помимо государственной власти в государстве сформировалась еще одна власть — партийных органов, которая подчинила себе все остальные формы власти [52: 451]. Еще одной чертой являлся тоталитаризм, огосударствление всех сфер и отраслей социальной действительности. Это обусловило произвол и злоупотребление властью, почти полную социальную незащищенность граждан, трудовых и территориальных коллективов.

В настоящее время бюрократия является противником широкого участия народных масс в управлении общественными делами в государстве, абсолютизирует роль централизации, не поддерживает самоорганизацию и самоуправление и мешает развитию различных форм демократии. На современном этапе социокультурный аспект бюрократии представляет свод правил формального отношения к долгу, взяточничества, своекорыстия, некомпетентности и игнорирования интересов отдельных граждан и общества в целом. Вследствие этого социальные последствия соблюдения таких правил способствуют:

• — повышению уязвимости государственных целей, направленных на реализацию ценностей духовной свободы, предпринимательства, рынка, демократии;
• — постоянному воспроизводству коррупции и других социально-политических болезней государственного аппарата;
• — смешению административной и политической сфер управления государством;
• — снижению качества процедур и результатов при принятии публичных решений.

Социальными предпосылками современной бюрократии являются следующие [52: 451].

• 1. Отставание деятельности управляющей подсистемы (субъекта управления) от уровня деятельности управляемой подсистемы (объекта управления). Относительно простая управляющая система, которая была создана на постсоветском пространстве, столкнувшись с процессом усложнения общества, пытается решать возникшую проблему двумя путями. Во-первых, за счет самоусложнения, что приводит к безудержному росту аппарата управления, увеличению уровней иерархии, быстрым темпам различного документооборота и пр. Во-вторых, за счет упрощения управляемой подсистемы, что повлекло за собой стремление унифицировать ее элементы и структуры, а также привести к единообразию и стандартизации их функции.
• 2. Отсутствие или несовершенство механизмов контроля со стороны объекта управления (управляемой подсистемы) за деятельностью субъектов управления. Речь идет о неразвитости форм общественного контроля за работой политического руководства государства и его административного аппарата. Несовершенны основные элементы данного механизма, такие как правовые регламенты, гласность, демократия и пр., что на практике приводит к злоупотреблениям, беззаконию и искажениям, характерным для российской системы государственного управления.

Причинами, которые способствуют бюрократическим проявлениям в процессе принятия публичных решений, являются [97]:

• — постоянно воспроизводимый примат управленческих и правящих структур над функциями, а последних над практикой отношений с гражданами;
• — тенденция к постоянной централизации правления и сужению полномочий общественной самоорганизации;
• — расширение численности чиновничества, которое рассматривается в качестве главного инструмента ликвидации институциональных дыр.

Социальная природа бюрократии направлена на то, чтобы скрыть все, что может вызвать нежелательное вмешательство в дела аппарата государственных органов и политического руководства, подрыв их беспредельной власти. Считается, что бюрократия государственных структур возрастает прямо пропорционально росту закрытости и времени функционирования этих структур.

При характеристике базовых ценностей и приоритетов бюрократии в России следует выделять такие ее параметры, как [96]:

• — постоянное стремление к преувеличению своих служебных полномочий, усилению вертикальной стилистики построения организации власти и управления;
• — понимание управления как формы личного контроля над людьми;
• — позитивное отношение к различным проявлениям своеволия и самовластия при осуществлении служебных функций, наличие приоритетов власти по сравнению с влиянием;
• — рассмотрение отношений с гражданами в рамках схемы «начальник — подчиненный»;
• — склонность к манипулированию людьми и информацией ради собственной выгоды;
• — стремление к постоянной подмене служебных отношений неформальными, межличностными;

• — неясность выражения собственных позиций в сложных управленческих ситуациях и при оппонировании мнению начальства;
• — постоянное использование техник блефования, нечестных трюков по отношению к гражданам при исполнении служебных полномочий;
• — необязательность и низкая ответственность, ненадежность как партнера;
• — слабость репутационных параметров в мотивационной картине государственного служащего;
• — недооценка организационных аспектов государственной управленческой деятельности;
• — низкая моральная ответственность за принимаемые решения и манифестацию личных убеждений при оценке проблемы и поиске решений;
• — низкий статус политических ценностей и ориентация в основном на властные и статусные ресурсы оппозиции;
• — статусная лояльность, низкая роль понятий о долге, ответственности, личной репутации при исполнении полномочий.

Бюрократизм — это искаженная форма государственного управления, система политического и социального руководства, которая основана на отрыве органов власти от воли членов общества и направлена на удовлетворение своих корпоративных и узкокорыстных интересов [52: 455]. На практике он проявляется при отрыве органов власти от общества (электората) и связан с иерархической структурой власти и социального управления в обществе, жестким механизмом власти, стоящим над законом и волей членов общества. Это значит, что государственное управление превращается в бюрократизм тогда, когда начинает замыкаться на самом себе, перестает ориентироваться на задачи конкретных социальных организаций, общества в целом и сосредотачивается на удовлетворении собственных потребностей.

Существует принципиальное различие между бюрократизмом и государственностью, за которую первый стремится себя выдать. Бюрократизм — это все-таки извращенная в угоду отдельным лицам и социальным группам государственность, которая может распространяться не только в сфере государственной власти, но и в любой области социального управления.

Низкий уровень заработной платы государственных служащих, отсутствие зависимости оплаты труда от эффективности работы способствуют желанию использовать свой административный ресурс для получения материальных и иных выгод, что способствует периодическому росту числа должностей (особенно заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти), которые влияют на финансовые и ресурсные потоки. О действии закона бюрократических реорганизаций говорит В. Д. Граждан: с каждой реорганизацией число рядовых сотрудников уменьшается, а число начальников увеличивается. Как отметил Г. А. Сатаров (Фонд ИНДЕМ), государственные должности стали товаром, они хорошо продаются.

Одну из серьезных форм бюрократизма представляют административные барьеры, которые, по сути, являются наиболее эффективной возможностью чиновников извлекать личную выгоду на основе узаконенных и входящих в их компетенцию правовых установлений. Выгода вытекает от разрешения пользоваться или обходить данные установления за определенное вознаграждение. В России административные барьеры возникли в конце 1980-х гг. в период перестройки, когда при министерствах и в ведомствах возникли различные фирмы, где следовало получать лицензии, регистрации, аккредитации и пр. Первоначально происходило перераспределение части средств (а не воровство бюджетных ресурсов) бизнеса в свою пользу.

К административным барьерам для бизнеса (в основном они встречаются на его пути) относят [92]:

• — регистрацию предприятия;
• — лицензирование деятельности;
• — согласование проектной документации;
• — сертификацию;
• — идентификацию и маркирование;
• — регистрацию товарных знаков и доменных имен;
• — деятельность различных инспекций и надзорных органов.

В многообразии проявлений бюрократизма все же выделяют некоторые его особенности [44].

• 1. Различные формы превращения деятельности отдельных административно-управленческих органов (либо некоторых сторон их деятельности) в самоцель. На практике это приводит к формализму, бумаготворчеству, местничеству, ведомственности, безразличию к судьбе человека, к конечным результатам общих усилий. Бюрократ везде и всегда стремится выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное.
• 2. Различные формы административного волюнтаризма и субъективизма. Диапазон данных проявлений — от принятия теоретических и практических необоснованных решений до пренебрежения установленными принципами, правилами, нормами, законностью. Это неумение и нежелание учитывать последствия принимаемых решений, «телефонное право», безропотная исполнительность, использование служебной информации в личных целях.
• 3. Консерватизм и догматизм, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе. Сюда относятся чинопочитание и сознательный отказ от сколько-нибудь серьезных самостоятельных решений и действий, сведение управленческой деятельности к ожиданию указаний «сверху» и применению инструкций, приложение административного стандарта к изменяющейся действительности, попытки подменить общественную инициативу администрированием, различные формы выхолащивания подобной инициативы. Здесь имеет место классическое проявление бюрократизма — административная пассивность.
• 4. Различные формы использования экономических, политических и идеологических средств, которые находятся в должностном распоряжении, в корыстных целях. Это карьеризм, протекционизм, приписки, взяточничество и другие формы использования административных функций в личных целях.

По данным социологических исследований, можно выделить ряд факторов (по мере их значимости), которые в наибольшей степени определяют негативные оценки россиянами явления бюрократизма (в различных институтах власти и управления) [96].

• 1. «Оторванность от народа», т. е. фактически отказ государственных структур от заботы о базовых социальных потребностях граждан, опора властей не на широкие социальные слои, а на собственную бюрократию, силовые структуры и политическую демагогию. Поэтому аппарат управления теряет контроль над ситуацией. Такое мнение скалывается из следующих убеждений:
  • — аппарат не знает подлинных нужд населения, его трудностей, сами живут хорошо, занимаются бумаготворчеством и заседаниями;
  • — чиновники пользуются льготами, привилегиями, хотя в свое время сами выступали против них;
  • — руководители заняты не государственными делами, а борьбой за сохранение власти и себя в этой власти;
  • — никто из «столоначальников» не советуется с народом.
• 2. «Расхождение между словом и делом», «размывание» в обществе вообще и в управленческих структурах в частности таких норм нравственности, как порядочность, честность, ответственность, исполнительность. Суждения:
  • — придя к власти, многие поступают прямо противоположно тому, о чем говорили, к чему призывали раньше;
  • — власти скрывают правду или просто лгут.
• 3. Взяточничество и коррупция постоянно поражают «конторы» и «управления», за громкими заявлениями и оценками нередко просматривается личная выгода.

Поэтому бюрократизм представляет не просто монополизацию осуществления власти аппаратом, а, по сути, вторую власть, разлагающую единую систему власти. Это антидемократическая форма управления, выросшая на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественного труда, профессионализации аппарата управления и наделения его необходимыми для управления властными полномочиями.