Безопасность как объект публичного администрирования

Понятие «безопасность» встречается в литературе XVIII в. — первой половины XIX в. Отмечается, что безопасность в смысле охраны своих подданных (граждан) «составляет как бы жизнь и душу государства»^[1].

В. Гумбольдт также использовал в конце XVIII в. понятие «безопасность». Он отмечал, что основное призвание государства сводится исключительно к обеспечению безопасности своих подданных (граждан).

Ж. Ведель определяет безопасность как деятельность, направленную на предупреждение опасности, угрожающей коллективу или частным лицам, начиная от предотвращения заговоров против безопасности государства и кончая предотвращением несчастных случаев. Аналогичное мнение имеет место в работах ряда других авторов, включая российских.

«Безопасный» чаще всего толкуется как «неопасный, не угрожающий, не могущий причинить зла или вреда, безвредный, сохранный, верный, надежный». «Безопасность» — как «отсутствие опасности, сохранность, надежность»^[2]. Либо безопасность трактуется как положение, при котором не угрожает опасность кому-нибудь. Поэтому безопасность является одним из важнейших условий для нормального развития государства и общества, спокойной жизни людей, функционирования хозяйственной инфраструктуры, крепкого международного сотрудничества, благосостояния трудящихся и т. п.

В Федеральном законе «О безопасности» безопасность определялась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Из данного определения следовало, что социальная безопасность состоит из трех основных видов: личной, общественной и государственной. В философском и филологическом смысле понятия личной безопасности, общественной безопасности и государственной безопасности включают в себя такие исходные начала, как безопасность и личность, безопасность и общество, безопасность и государство.

Отсюда следует, что соотношение личной, общественной и государственной безопасности обусловлено наличием тесной взаимосвязи между понятиями «личность», «общество» и «государство».

В основном общественная безопасность в литературе определяется как вид национальной безопасности. Так И. Б. Кардашова отмечает, что «национальная безопасность является общим родовым понятием, объединяющим в себе совокупность видов национальной безопасности, не зависящих от отраслевых признаков». Вопросы административно-правового обеспечения национальной безопасности в государствах-участниках СНГ освещены в работах многих ученых.

При всем разнообразии интерпретаций понятия «национальная безопасность» и ее структуры в целом под понятием «национальная безопасность» понимают систему условий и факторов, в которой государство как определенная социально-политическая общность органично функционирует и развивается по своим внутренним законам, делегируя управлению право стимулировать положительные сдвиги и тенденции, а также корректировать негативные отклонения, ограждая при этом страну от угроз внешней среды.

Если традиционно под национальной безопасностью понималась защищенность государства от внешних военных угроз, то в современном понимании национальная безопасность означает «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие РФ, оборону и безопасность государства»^[3].

В последние годы начали появляться работы, которые рассматривают различные аспекты феномена безопасности. Например, политическую безопасность, экономическую безопасность, финансовую безопасность, продовольственную безопасность (продовольственные войны), информационную безопасность и т. д. Эти формы безопасности подчинены доминирующей форме — национальной безопасности.

Безопасность как объект административно-правового обеспечения — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, государства и общества от общественно опасных деяний, стихийных бедствий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций, условий и факторов, создающих потенциальную или реальную опасность для них, их устойчивого развития, а также гарантированной реализации и защиты интересов личности, государства и общества, урегулированное нормами административного права.

Административно-правовое обеспечение безопасности — регламентированная нормами административного права деятельность наделенных властными полномочиями органов и должностных лиц по прогнозированию, предотвращению, локализации и ликвидации условий и факторов, создающих потенциальную или реальную опасность жизненно важным интересам граждан (личности), государству и обществу в целом, а также гарантированной реализации и защиты этих интересов, обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности.

Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством РФ, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета безопасности РФ.

Деятельность по обеспечению безопасности:

• • прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;
• • определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;
• • правовое регулирование в области обеспечения безопасности;
• • разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;
• • применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;
• • разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;
• • координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;
• • финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль над целевым расходованием выделенных средств;
• • международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;
• • осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством РФ.

Государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления на основе Стратегии национальной безопасности РФ, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом безопасности РФ и утверждаемых Президентом РФ. Граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности.

Правовую основу обеспечения безопасности составляют:

• • Конституция РФ;
• • общепризнанные принципы и нормы международного права;
• • международные договоры РФ;
• • федеральные конституционные законы;
• • федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ;

• законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в области безопасности.

Общее руководство органами обеспечения безопасности осуществляет глава государства, который возглавляет Совет безопасности РФ.

Совет Безопасности РФ является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам:

• • обеспечения безопасности;
• • организации обороны;
• • военного строительства;
• • оборонного производства;
• • военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами;
• • иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности России;
• • международного сотрудничества в области обеспечения безопасности.

Основные задачи Совета безопасности РФ:

• • создание условий для осуществления Президентом РФ полномочий в области обеспечения безопасности;
• • формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль над ее реализацией;
• • прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности;
• • оценка военной опасности и военной угрозы;
• • выработка мер по их нейтрализации;
• • координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения безопасности;
• • оценка эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Совет безопасности РФ осуществляет подготовку предложений президенту:

• • о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий;
• • применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

• введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения^[4].

К числу специальных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ и которые обеспечивают безопасность, в настоящее время относятся:

• • Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России);
• • Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России);
• • Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России);
• • Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардия);
• • Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России);
• • Служба внешней разведки Российской Федерации (СВР России).

Все они одновременно являются правоохранительными органами. Президент РФ утверждает положения об этих органах и структуру их органов.

Таблица 12.1

Специальные федеральные органы исполнительной власти, обеспечивающие безопасность

Окончание табл. 12.1

• • Указ Президента РФ от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации».
• ** Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране» ; Указ Президента РФ от 07.08.2004 № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации».

Федеральную службу безопасности Российской Федерации (ФСБ России) возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ.

Правительство РФ координирует деятельность ФСБ России в части, касающейся взаимодействия ФСБ России с федеральными органами исполнительной власти.

ФСБ России для выполнения задач, возложенных на органы безопасности, и обеспечения их деятельности создает в установленном порядке:

• • структурные подразделения ФСБ России;
• • территориальные органы безопасности;
• • органы безопасности в войсках;
• • пограничные органы;

• • другие органы безопасности, подразделения и организации, необходимые для реализации задач, возложенных федеральным законодательством на органы безопасности;
• • центры специальной подготовки;
• • авиационные подразделения;
• • подразделения специального назначения.

Основные задачи ФСБ России:

• • управление органами безопасности, а также организация их деятельности;
• • организация выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности России;
• • координация осуществляемых федеральными органами исполнительной власти контрразведывательных мероприятий;
• • организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, организация в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, легализацией преступных доходов;
• • организация осуществления мер, отнесенных федеральным законодательством к полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области защиты и охраны государственной границы;
• • обеспечение производства по делам об административных правонарушениях и др.^[5]

ФСБ России организует деятельность:

• • пограничных органов и войск по защите и охране государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов;
• • пограничных органов и войск по осуществлению контроля над соблюдением физическими и юридическими лицами пограничного режима;
• • в пределах своих полномочий по обеспечению безопасности — объектов оборонного комплекса, атомной промышленности и энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов, а также в сфере космических исследований, приоритетных научных разработок.

Одной из основных функций любого независимого государства является обеспечение национальной безопасности, т. е. принятие мер для защиты личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных сил РФ и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций.

Руководство деятельностью Министерства обороны Российской Федерации осуществляет Президент РФ.

В структуру Министерства обороны Российской Федерации входят центральные органы военного управления и иные подразделения.

Минобороны России является органом управления Вооруженными силами РФ.

Минобороны России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по военнотехническому сотрудничеству и Федеральной службы по техническому и экспортному контролю.

Основные задачи Минобороны России:

• • выработка и проведение государственной политики в области обороны;
• • нормативно-правовое регулирование в области обороны;
• • нормативно-правовое регулирование деятельности Вооруженных сил и подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти;
• • координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам обороны;
• • координация деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны;
• • координация строительства войск и воинских формирований;
• • организация применения Вооруженных сил;
• • осуществление мероприятий по строительству Вооруженных сил;
• • обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;
• • выработка и реализация государственной политики в области международного военного сотрудничества РФ с иностранными государствами и международными организациями и военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами и международными организациями.

Полномочия Минобороны России:

1) разрабатывать предложения:

• а) по формированию государственной политики в области обороны;
• б) ее проведению;
• в) военной доктрине;
• г) иным документам, определяющим военную политику РФ;
• 2) осуществлять самостоятельно правовое регулирование в установленной сфере деятельности:
  • а) государственной авиации,
  • б) государственного контроля над деятельностью авиационного персонала государственной авиации;
  • в) работы по созданию космической техники военного назначения
  • г) создания космической техники двойного назначения в рамках космического раздела федеральной программы разработки, создания и производства вооружения и военной техники (совместно с Государственной корпорацией по космической деятельности «Роскосмос»);
• 3) обеспечивать защиту государственной границы РФ в воздушном пространстве и подводной среде;
• 4) осуществлять разведывательную деятельность в интересах обороны и в пределах своей компетенции — в интересах безопасности РФ;
• 5) организовать службу войск и обеспечивать безопасность военной службы в Вооруженных силах;
• 6) организовать деятельность по обеспечению информационной безопасности, защите государственной тайны в Вооруженных силах и др.

Для обеспечения защиты государственных интересов при организации и осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов военной и социальной инфраструктуры создана публично-правовая компания «Военно-строительная компания». От имени России функции и полномочия ее учредителя осуществляет Минобороны России.

В состав федеральных органов государственной охраны входят:

• 1) ФСО России, имеющая в своем составе:
  • а) службы, управления и другие подразделения, в том числе дислоцированные в субъектах РФ, которые непосредственно реализуют деятельность федеральных органов государственной охраны;
  • б) подразделения, исполняющие управленческие функции;
• 2) подведомственные организации.

Правительство РФ координирует деятельность ФСО России в части, касающейся взаимодействия ФСО России с федеральными органами исполнительной власти.

ФСО России входит в состав сил обеспечения безопасности России. В ФСО России предусмотрена военная служба и федеральная государственная гражданская служба.

ФСО России в установленном порядке образует:

• • структурные подразделения;
• • территориальные органы;
• • подразделения связи специального назначения;
• • подведомственные организации.

ФСО России осуществляет свою деятельность непосредственно и через территориальные органы.

ФСО России организует в пределах своих полномочий взаимодействие государственных органов обеспечения безопасности и осуществляет координацию их деятельности в сфере государственной охраны, специальной связи и информации.

ФСО России осуществляет свою деятельность во взаимодействии:

• • с федеральными органами государственной власти;
• • органами государственной власти субъектов РФ;
• • органами местного самоуправления;
• • общественными объединениями;
• • иными организациями;
• • специальными службами, правоохранительными органами и организациями иностранных государств.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона «О государственной охране», в РФ в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют:

• • органы федеральной службы безопасности;
• • органы внутренних дел МВД России;
• • войска национальной гвардии РФ;
• • органы внешней разведки;
• • Вооруженные силы РФ;
• • иные государственные органы обеспечения безопасности.

СВР России призвана обеспечивать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием специальных средств и методов. Правовая основа ее деятельности — Федеральный закон от 10.01.1996 № 5-ФЗ^[6]. Положение о СВР России в открытой печати не опубликовано.

Разведывательная деятельность осуществляется органами внешней разведки посредством:

• добывания и обработки информации о затрагивающих жизненно важные интересы РФ реальных и потенциальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц;

• оказания содействия в реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения безопасности России.

Необходимость осуществления разведывательной деятельности определяют в пределах своих полномочий Президент РФ и Федеральное собрание, исходя из невозможности или нецелесообразности обеспечения безопасности РФ иными способами.

Цели разведывательной деятельности:

• • обеспечение Президента РФ, Федерального собрания и Правительства РФ разведывательной информацией, необходимой им для принятия решений в политической, экономической, оборонной, научно-технической и экологической областях;
• • обеспечение условий, способствующих успешной реализации политики РФ в сфере безопасности;
• • содействие экономическому развитию, научно-техническому прогрессу страны и военно-техническому обеспечению безопасности РФ.

Для достижения этих целей органам внешней разведки РФ разрешено:

• • устанавливать на конфиденциальной основе отношения сотрудничества с лицами, добровольно давшими на это согласие;
• • осуществлять меры по зашифровке своего кадрового состава и по организации его деятельности с использованием в этих целях иной ведомственной принадлежности;
• • создавать подразделения и организации, необходимые для осуществления разведывательной деятельности.

Органы внешней разведки обязаны обеспечивать:

• • защиту государственной тайны в учреждениях РФ, находящихся за границей;
• • безопасность сотрудников учреждений, находящихся за пределами территории РФ;
• • безопасность командированных за границу граждан Российской Федерации, имеющих по роду своей деятельности допуск к сведениям, составляющим государственную тайну.

Разведывательная деятельность осуществляется как самостоятельными органами системы СВР России, так и органами, входящими в структуру других федеральных ведомств, в частности Минобороны России.

Органы СВР России осуществляют деятельность в политической, экономической, военно-стратегической, научно-технической сферах, а органы разведки Министерства обороны РФ — в военной, военно-политической, военно-технической, военно-экономической и экологической сферах.

Росгвардия осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через органы управления оперативно-территориальных объединений, иные органы управления войск национальной гвардии и территориальные органы Росгвардии, а также руководит деятельностью организаций, созданных в предусмотренном законодательством РФ порядке для выполнения задач в установленных сферах деятельности.

Основные задачи Росгвардии:

• 1) выработка и реализация государственной политики в установленных сферах деятельности;
• 2) нормативно-правовое регулирование в установленных сферах деятельности;
• 3) организация участия войск национальной гвардии в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности;
• 4) организация участия войск национальной гвардии в борьбе с терроризмом и экстремизмом, обеспечении правового режима контртеррористической операции;
• 5) организация участия войск национальной гвардии в территориальной обороне РФ;
• 6) поддержание в необходимой готовности войск национальной гвардии;
• 7) организация применения войск национальной гвардии в соответствии с законодательством РФ;
• 8) осуществление мероприятий по строительству и развитию войск национальной гвардии;
• 9) осуществление федерального государственного контроля (надзора):
  • а) за оборотом гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов к оружию;
  • б) сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося во временном пользовании у граждан и организаций;
  • в) частной охранной и частной детективной деятельностью в Российской Федерации;
  • г) обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса;
  • д) деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны.

• [1] Платонов И. В. Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном. Харьков, 1856. С. 9. 2 Гумбольдт В. Опыт установления пределов государственной деятельности. СПб., 1908. С. 41. 3 Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 466.
• [2] Даль В. И. Толковый словарь великорусского языка. Т. 1. М., 1955. С. 67 ; Словарь русского языка. Т. 1. М., 1957. С. 81. 2 Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1970. С. 39 ; Словарь русского языка. Т. 1. М., 1981. С. 74. 3 Кардашова И. Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации : дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006.
• [3] Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». 2 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности».
• [4] См.: Указ Президента РФ от 06.05.2011 № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» (вместе с «Положением о Совете Безопасности Российской Федерации», «Положением об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации»).
• [5] Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности».
• [6] Федеральный закон от 10.01.1996 № 5-ФЗ «О внешней разведке».