Основы организации государственной и муниципальной службы в зарубежных странах

В результате изучения данной главы студент должен: знать

  • • основные концепции организации государственной службы в США и Западной Европе;
  • • основы организации государственной и муниципальной службы в государственных органах и организациях в США и Западной Европе;

уметь

  • • использовать полученные знания в управленческой практике; владеть
  • • навыками анализа и эффективного применения передового зарубежного опыта в сфере государственной и муниципальной службы.

Основы организации государственной службы в США и Западной Европе

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях, являясь одним из видов социальной деятельности людей, развивается самостоятельно в каждом государстве, опираясь на исторически сложившиеся обычаи и традиции конкретного общества. Однако заимствования неизбежны, и, пожалуй, невозможно спорить с тем, что опыт, как положительный, так и отрицательный, зарубежных стран в части организации государственной службы, безусловно, ценен и для нашего государства. При этом наибольший интерес для Российской Федерации представляет опыт государств с федеративным устройством, поскольку особенностью правового регулирования общественных отношений, связанных с отправлением государственной службы, там является наличие двух блоков законодательства — федерального уровня и уровня субъектов федерации.

Все системы государственной службы, существующие в мире, можно разделить на два вида: кадровую и контрактную.

Кадровая государственная служба предполагает длительное (вплоть до пожизненного) нахождение на ней, при этом правовой статус государственных служащих значительно отличается от статуса прочих наемных работников. Государственные служащие отличаются меньшей мобильностью, в их число достаточно сложно попасть. Такие системы действуют в ряде стран, где существует так называемое традиционное понятие чиновничества, например в Германии и Франции. Статус чиновника при этом несет в себе как преимущества (например, в Германии чиновники не могут быть уволены, а лишь переведены с одного места работы на другое), так и недостатки (как пример — отсутствие права на забастовку все в той же Германии).

Вторая разновидность системы государственной службы, контрактная, по своему характеру приближена к обычному пониманию трудоустройства и работы. При такой системе государственные служащие фактически являются менеджерами, чьим начальником выступает государство, но не само по себе, а в лице конкретного государственного органа, обладающего широкими полномочиями по решению всех вопросов взаимоотношений со служащими. Правовой статус государственного служащего во многом схож со статусом работников частных компаний (разумеется, существуют и исключения — скажем, совершенно иным правовым статусом обладают военнослужащие и ряд других специфических категорий). Контрактная система характерна для США.

В России же в настоящее время государственная служба носит эклектичный характер, заимствуя черты различных систем. Рассмотрим правовые основы государственной службы Соединенных Штатов Америки и двух европейских государств — Федеративной Республики Германии и Французской Федеративной Республики, опыт которых в России тщательно изучается и откуда наиболее часто производятся полезные заимствования.

Государственная служба Германии

Обладание чиновничеством, которое служит составной частью государственного механизма, является, согласно законодательству ФРГ, одним из признаков органа управления. Чиновничество наделяется широкими административными полномочиями, государственными, или публично-правовыми функциями.

В современной правовой литературе ФРГ чиновником именуется тот, «кто находится в государственно-служебных отношениях на основании присяги верности с юридическим лицом публичного управления и выполняет по поручению последнего публично-правовые функции». Таким образом, чиновник — это лицо, выполняющее действия по поручению государства, в том числе хозяйственные и научно-технические. Однако право государственной службы, или чиновничье право, считается отраслью административного, а не трудового права, а чиновники по своему правовому положению отличаются от служащих, работающих по найму. Поэтому понятия «чиновник» и «служащий» в ФРГ неидентичны. Например, прекращение служебных отношений между чиновником и государством может иметь место лишь на основаниях, указанных в законе, после чего чиновник выходит в отставку (если он не уволен по дискредитирующим его обстоятельствам).

Кроме того, связи чиновников с государством рассматриваются как «публично-правовые», а служащих и рабочих — как «частноправовые». Это нашло выражение в том, что:

  • — чиновники назначаются, а с рабочими и служащими заключается трудовое соглашение. При этом трудовой договор может быть расторгнут, а чиновники назначаются пожизненно;
  • — оплата труда чиновников — это установленное денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением;
  • — чиновники получают государственную пенсию, а служащие и рабочие получают пенсию на основе договора о социальном страховании.

По численности персонала чиновников в различных отраслях управления ФРГ ведущие места занимают административно-политический аппарат и учреждения внешних сношений, финансовый аппарат, полиция и общественная безопасность. На последнем месте по численности занятых в них чиновников стоят органы управления в области энергетики, водного хозяйства и ремесел, общественного транспорта и информации.

Для чиновничества ФРГ, как и других западноевропейских стран, свойственны архаичные организационные принципы. Корпус чиновничества организуется на началах иерархической соподчиненное™. Чиновничество Германии представляет собой замкнутую касту, находящуюся под постоянным политическим, профессиональным и юридическим контролем вышестоящей администрации.

Наличие чиновничества в ФРГ как особой группы людей, связанных с государственной службой, основывается на положениях п. 4 и 5 ст. 33 Основного закона ФРГ, в которой говорится о существовании на государственной службе лиц, связанных «узами публичноправовых отношений службы и верности». Им, в отличие от обычных служащих, поручается «осуществление властных полномочий». «Право государственной службы должно регулироваться с учетом традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников». Эти конституционные положения более развернуто сформулированы в законах о чиновниках, важнейший из которых — это Федеральный закон о чиновниках, принятый в 1953 г. и действующий сейчас в редакции 1985 г. Этот закон дает общее определение статуса чиновников, в нем сформулированы принципы их назначения, продвижения по службе, определены права и обязанности, условия, которым должен соответствовать чиновник.

Конституция ФРГ (ч. 2 ст. 33) устанавливает равный доступ граждан во все государственные органы. Она предусматривает, что «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией». Таким образом, претендент, хотя и не имеет субъективного права на назначение на должность в системе государственной службы, однако имеет право на компетентную оценку его способностей для занятия соответствующей вакантной должности. Вместе с тем, в тех областях, где в управленческих структурах недостаточно представлены женщины, допускается на основании ч. 2 и 3 ст. 33 Конституции ФРГ при равной профессиональной подготовке отдавать предпочтение женщинам при замещении должностей государственных служащих.

Исторический экскурс

Первоначально нынешняя Конституция ФРГ, выработанная в 1948— 1949 гг. только для Западной Германии, носила временный характер, что обосновывалось тем, что существовала надежда на создание единого немецкого государства, поэтому вместо названия «Конституция» документ получил название «Основной закон». Основным законом для всей Германии Конституция ФРГ стала в 1990 г. В мае 2016 г. состоялось празднование ее 66-летия.

При общем равном доступе к государственной службе законодатель закрепляет условия, которым они должны соответствовать (§ 7 Закона о федеральных служащих): чиновник должен быть психически и физически здоровым, должен иметь необходимые для административного работника черты характера, устойчивое материальное положение; должен быть немцем по национальности; должен присягнуть, что всегда будет защищать свободный демократический строй, опираясь на Основной закон.

В ч. 3 ст. 33 Основного закона ФРГ установлен принцип равенства на государственной службе. Никто не может быть ущемлен в своих правах из-за религиозного вероисповедания или мировоззрения.

Принято различать следующие три основания возникновения государственно-служебных (или «чиновничьих») отношений:

  • — назначение на должность на основании административного акта по усмотрению руководителя учреждения;
  • — зачисление на должность вследствие успешной сдачи конкурсных экзаменов;
  • — кооптация и избрание на должность.

Персонал публичных учреждений ФРГ комплектуется на конкурсной основе. Ответственность за проведение конкурса на замещение вакантной должности возложена на высшую инстанцию. Например, министр образования отвечает за проведение конкурса на замещение должности в сфере образования. В его обязанности входит изменение, в случае необходимости, требований к кандидатам на занимаемую должность с учетом специфических для каждой земли особенностей. Изменения и уточнения могут быть внесены министром внутренних дел, министром финансов и другими высшими должностными лицами.

На территории земель действуют свои законы о чиновниках. Для унификации правового положения земельных чиновников в 1957 г. был принят Федеральный закон об унификации права, регулирующего статус земельного чиновника. В настоящее время он действует в редакции 1985 г. Большинство норм этого закона носят рекомендательный характер.

Основными действующими федеральными законодательными актами, регулирующими вопросы государственной службы Германии, являются:

  • — Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г. (с изменениями и дополнениями);
  • — Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г. (с последующими изменениями и дополнениями);
  • — Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г. (в новой редакции от 8 марта 1990 г.);
  • — Закон об обеспечении государственных служащих от 24 августа 1976 г. (в новой редакции от 24 октября 1990 г.);
  • — Устав федерального дисциплинарного права от 20 июля 1967 г.;
  • — Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г. (в новой редакции от 6 февраля 1991 г.).

Кроме этих законов в ФРГ действуют правительственные распоряжения по поводу защиты интересов персонала государственных учреждений, о рабочем времени федеральных чиновников, об отпусках федеральных чиновников и по некоторым другим вопросам. Перечень этих вопросов свидетельствует о значении, которое государство придает публичной службе.

Все чиновники делятся на четыре ранга: низший (простая служба), средний (средняя служба), повышенный (ответственная служба) и высокий (высшая служба). Критерии такого подразделения определены в § 15—25 Федерального закона о чиновниках:

— в зависимости от отнесения чиновника к одному из рангов к нему предъявляются определенные требования в связи с первоначальным образованием;

  • — систематическая, многосторонняя подготовка, завершающаяся успешной сдачей государственного экзамена;
  • — прохождение испытательного срока перед окончательным назначением;
  • — сдача нового экзамена для тех, кто переходит в категорию чиновников более высокого ранга;
  • — создание в исключительных случаях возможностей зачисления на службу тех, кто, не соответствуя всем необходимым формальным условиям, доказал свою пригодность для административной работы.

Чиновники разных рангов обладают различным правовым статусом. Так, например, до окончательного зачисления на должность каждый чиновник обязан пройти испытательный срок. Продолжительность испытательного срока зависит именно от ранга чиновников: для чиновников низшего ранга она составляет один год, среднего ранга — два года, повышенного ранга — три года, высшего ранга — четыре года. Указанные сроки являются минимальными, их сокращение не допускается.

Кроме того, зачисление в первые две группы не требует специального образования — достаточно окончить общеобразовательную или профессиональную школу.

Особую категорию чиновников составляют те из них, кто отнесен к должностным лицам. Основным источником права по этому вопросу является Уголовный кодекс ФРГ, первоначально принятый в 1871 г. и действующий в настоящее время в редакции 1987 г. Должностным лицом УК ФРГ признает того, «кто, согласно германскому праву:

  • а) является чиновником или судьей;
  • б) состоит в иных публично-правовых отношениях или
  • в) иным образом призван к тому, чтобы осуществлять задачи публичного управления при каком-либо органе власти или другом учреждении или по его поручению».

Интересный факт

На практике существуют также категории чиновников, наделенные особыми полномочиями, обладающие специфическим правовым и политическим статусом, так называемые политические чиновники. Существует группа служащих — почетных чиновников, которые имеют преимущественно гражданскую профессию и назначаются на специальные должности при особом социальном обеспечении. К почетным чиновникам относятся присяжные, выборные консулы и др.

Раздел 28 УК ФРГ допускает также возможность привлечения к уголовной ответственности в качестве должностного лица того, кто «непосредственно призван к несению публичной службы», но, не будучи собственно должностным лицом, «осуществляет задачи публичного управления при каком-либо органе власти или занят в учреждении или объединении, осуществляющем такие задачи». То есть признаются так называемые должностные лица де-факто, ставшие ими постольку, поскольку они выполняют публичные обязанности.

Согласно Закону о федеральных служащих «чиновник служит не отдельной партии, а всему народу». Он обязан исполнять свои обязанности «справедливо и беспристрастно», руководствуясь интересами общественного благополучия. Во всех своих действиях он должен проявлять свою приверженность основам свободного демократического строя, выступать в его защиту, «соблюдать умеренность в политической деятельности». В отношении чиновника в ФРГ не устанавливаются требования о »деполитизации» или «де-партизации». На практике большая часть государственных служащих ФРГ придерживается определенных политических взглядов, а около 40 % чиновников являются членами политических партий. Более того, политические партии стремятся ввести в государственный аппарат возможно большее количество своих сторонников. При смене правительства обычно меняется до 20 % руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники, избранные в бундестаг, обязаны уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность после окончания срока депутатских полномочий.

Лица, работающие в государственном аппарате, имеют и иные политические права, например создавать профсоюзы. Участие (членство) в профсоюзах не может служить основанием для каких-либо дисциплинарных взысканий или ограничений должностных прав.

По законодательству ФРГ органы управления несут ответственность за акты (действия), совершаемые их должностными лицами, лишь тогда, когда последние совершали их в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказывается в обычном, т. е. гражданско-правовом порядке. Конституция ФРГ предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предъявления иска об убытках, если они понесены в результате умышленных действий или грубой небрежности чиновника. Пункт 4 ст. 19 Конституции ФРГ предусматривает возможность обращения в судебные органы каждого, чьи интересы и права нарушены государственной властью. В этих случаях потерпевшие для защиты своих субъективных прав могут подавать исковые заявления в обычные суды.

Выделяя чиновников как категорию людей, наделенную особыми обязанностями и правами, законодательство ФРГ предусматривает уголовную ответственность за преступления, которые могут быть ими совершены при исполнении должностных функций. Чиновники несут повышенную ответственность за шпионаж, разглашение служебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения и подлежат дисциплинарной ответственности за проступки, совершенные на службе и вне ее.

Согласно ч. 1 ст. 60 Конституции ФРГ Президент страны имеет право назначать на должности и освобождать от должности федеральных судей, федеральных государственных служащих, офицеров и унтер-офицеров, а может делегировать эти полномочия другим ведомствам в соответствии с ч. 3 ст. 60 Конституции, что широко практикуется. Общее же руководство государственной службой осуществляется Федеральным комитетом по кадрам, состоящим из семи постоянных членов (в том числе Председатель Федеральной счетной палаты и руководитель правового управления по кадрам Федерального министерства внутренних дел) и семи замещающих членов, трое из которых представляют ведущие профсоюзные организации. Задачами Комитета являются содействие и подготовка общих предписаний, касающихся публичной службы, предписаний об уровне подготовки, экзаменах, повышении квалификации государственных служащих; рассмотрение жалоб служащих по делам, имеющим принципиальное значение; вынесение рекомендаций по устранению недостатков в применении предписаний о государственных служащих; рассмотрение всех важнейших вопросов о претендентах на занятие государственной должности и ряд других.

Историческая справка

Федеральный президент ФРГ, бундеспрезидент (нем. Bundesprdsident), наряду с канцлером ФРГ как аналогом президента в других странах, является главой государства в Германии. Должность учреждена в 1949 г.

Федерального президента Германии избирает Федеральное собрание — конституционный орган, созываемый специально для этой цели. В его состав входят депутаты бундестага и такое же число делегатов, избираемых земельными парламентами согласно принципам пропорциональности. Федеральный президент избирается большинством голосов сроком на пять лет. Переизбрание допускается один раз.

С 18 марта 2012 г. должность занимает Йоахим Гаук. 12 февраля 2017 г. президентом ФРГ был избран бывший министр иностранных дел республики Франк-Вальтер Штайнмайер; 19 марта 2017 г. он вступил в должность.

Государственная служба Франции

Если следовать французским источникам, то государственную службу следует определить как совокупность людей, находящихся на службе государства, местных коллективов и их административных учреждений. Таким образом, понятие «государственные служащие» объединяет всех тех, кто служит в центральных и местных органах власти.

Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию государственной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции Французской Республики 1958 г., а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и в Преамбуле Конституции 1946 г., которые интегрированы в современное конституционное право Франции. Более детальная регламентация гражданской службы осуществляется Общим статутом публичной службы, включающим четыре закона, которые являются его разделами:

  • — Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников;
  • — Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения статута о государственной публичной службе;
  • — Закон от 26 января 1984 г., содержащий положения статута о местной публичной службе;
  • — Закон от 6 января 1986 г., содержащий положения статута о государственной медицинской службе.

Непосредственное отношение к регулированию государственной службы имеют первые два закона. Общий статут является правовой основой государственной службы во Франции, и он применяется ко всем служащим независимо от их должности или ранга в государственной иерархии. Кроме общего статута существуют особые статуты, которые конкретизируют применение общего статута к служащим тех или иных государственных органов. В них фиксируются функциональные обязанности служащих, условия и порядок принятия на службу, продвижение по службе и присвоение соответствующих чинов и рангов, различные виды служебного положения. Особые статуты принимаются декретом Государственного совета после консультации с Высшим советом центральной государственной службы. Ряд принципиальных положений, касающихся государственной службы, содержится в решениях Конституционного и Государственного советов.

В организации государственной службы Франции сочетаются система найма («открытая государственная служба») и система карьеры («закрытая государственная служба»). В соответствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы:

  • 1) служащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учреждениях по найму — сюда относятся вспомогательный персонал, который принимается на работу либо по контракту (до трех лет), либо на повременную работу (не более 120 часов в месяц), стажеры;
  • 2) служащие-чиновники, составляющие костяк государственной службы: служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений (за исключением служащих парламента и судей судов общей юрисдикции), включенных на постоянной основе в штат государственного управленческого органа на должности, соответствующие их рангу.

Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в определенный корпус (штат) государственных служащих и получившее определенный ранг (разряд) в иерархии административных органов, служб, учреждений государства или местных коллективов.

Корпус объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу (учителя, канцелярские служащие, инспекторы казначейства, гражданские администраторы и др.). Всего в системе центральной государственной службы насчитывается около 1000 таких корпусов. Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю свою профессиональную жизнь. Особые правила регулируют перемещения служащего из одного корпуса в другой.

Внутри корпуса чиновники распределяются по четырем категориям (классам): А, В, С, D. Категория А объединяет чиновников, исполняющих функции по разработке концепций и руководству; они должны иметь высшее образование. На чиновников, принадлежащих к категории В, возлагаются задачи выполнения управленческих концепций, для них обязательно среднее образование. Чиновники категорий С и D осуществляют чисто технические и вспомогательные функции (категория D будет постепенно упраздняться).

Каждому чиновнику при назначении на должность присваивается ранг (чин). Ранг — это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Любое присвоение ранга считается недействительным, если оно не связано с занятием должности и деятельностью на государственной службе. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, при продвижении чиновника по службе происходят повышение ступени и повышение в чине. В случае сокращения должности чиновник имеет право на новую должность на условиях, определяемых статутными положениями соответствующей службы.

Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся на ступени. Хотя ранги и должности в принципе зависят друг от друга, полного совпадения между ними может и не быть. Повышение в ранге не обязательно влечет за собой повышение в должности (так же, как в армии, где повышение в воинском звании и в должности не совпадает). Карьера чиновника обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени и ранге (и, конечно, во многих случаях в должности). Получение ранга определяется результатами конкурсных экзаменов и прохождением повышения квалификации. Повышение в ранге зависит от выслуги лет и аттестации. Аттестация является также условием повышения в должности. Для перевода в более высокую категорию необходимо либо решение руководства, либо прохождение конкурса. Конкурс обычно необходим и при переходе в другой корпус.

Говоря о поступлении на службу и переходе в другие корпуса, нельзя не сказать, что согласно Конституции право поступать на государственную службу имеют все французские граждане независимо от пола, расы, религиозных и политических убеждений. Этот принцип равенства неуклонно подтверждался судебными решениями в ряде конкретных случаев. Исключения могут иметь место лишь в случаях, когда, например, некоторые функции требуют труда только мужчин или женщин, или когда данное лицо лишено гражданских прав, не выполнило своих обязанностей перед государством, проистекающих из законов о прохождении военной службы, или по состоянию здоровья не может исполнять должностные обязанности. Для некоторых должностей существуют также возрастные ограничения и особые требования к образовательному уровню. Так, например, максимальный возраст для многих должностей составляет от 40 до 45 лет, а иностранные граждане принимаются только на внештатные должности.

Система отбора государственных служащих во Франции довольно сложна. Общий устав предусматривает проведение конкурса перед назначением на должность по большинству категорий служащих. На нем проверяется их общая культура и профессиональный уровень. В значительной мере конкурс позволяет обеспечить равенство шансов кандидатов, не допустить фаворитизма.

Однако не все эшелоны служащих подпадают под конкурсную систему. Наверху префекты, послы и директора министерств (класс А) назначаются распоряжением правительства. Внизу работники исполнительно-технического персонала на уровне классов С и D набираются с помощью тестов и экзаменов по специальности, но не по конкурсу.

Конкурс проводится либо в виде экзаменов, либо по степеням и званиям, когда сравниваются послужные списки кандидатов.

Существует различие между «внешним конкурсом» (для кандидатов извне, имеющих высшее образование) и «внутренним» — для лиц, уже находящихся на государственной службе, но претендующих на другую должность.

Параллельно проводятся обычно три конкурса: первый — для выпускников вузов; второй — для кадровых служащих, которые могут даже не иметь диплома (кроме врачей, для которых диплом обязателен); третий — для поступающих в Национальную административную школу выборных должностных лиц местных сообществ, руководителей ассоциаций и профсоюзов.

Особый случай представляют собой конкурсные экзамены в Национальную школу администрации, региональные институты администрации и ряд специализированных административных школ, составляющих довольно стройную и продуманную систему обучения государственных служащих.

Национальная школа администрации (ЭНА), основанная в 1945 г., готовит государственных служащих высшей категории. Окончание ЭНА открывает путь к самым высоким административным должностям. В пяти городах (Бастиа, Лилль, Лион, Мец, Нант) работают региональные институты администрации (ИРА), готовящие кадры для центральной государственной службы. Каждый из них набирает ежегодно по конкурсу 100—120 человек. ИРА готовят кадры для всех министерств, но некоторые из них имеют и собственные специализированные школы.

Конкурсные экзамены для зачисления на должность в класс А направлены на выявление обширных общих и специальных знаний и на достижение уверенности в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый характер. Они должны свидетельствовать об общем и о профессиональном образовании высокого уровня. Кандидаты в класс В обязаны уметь регламентировать и оценивать, руководствуясь законами и подзаконными актами, деятельность лиц, находящихся под их управлением. Для этого от них требуются большая гибкость, обширные общие и профессиональные знания. Экзамены и тесты для кандидатов в класс С должны выявить у них прежде всего специальные знания, технико-исполнительские навыки, а не способность быть инициативными.

Интересный факт

С каждым годом размер годичного набора в ЭНА уменьшается (табл. 11.1). Это общее правило имеет тенденцию к сохранению и продолжению, о чем свидетельствуют заявления главы государства о будущем государственной службы во Франции.

Таблица 11.1

Выпуск

Внешний конкурс, человек

Внутренний конкурс, человек

Третий конкурс, человек

Конкурс для иностранцев, человек

Всего, человек

Выпуск имени Леопольда Седар Сенго-ра (2004)

80

43

13

51

187

Выпуск имени Ромена Гари (2005)

61

46

11

47

165

Окончание табл. 11.1

Выпуск

Внешний конкурс, человек

Внутренний конкурс, человек

Третий конкурс, человек

Конкурс для иностранцев, человек

Всего, человек

Выпуск имени Симоны Вейль (2006)

50

42

9

39

140

Выпуск имени Республики (2007)

44

37

9

18

108

Выпуск имени Аристида Бриана (2008)

43

32

8

18

101

Выпуск имени Вилли Брандта(2009)

45

40

8

34

127

Выпуск имени Эмиля Золя (2010)

40

32

8

40

120

Выпуск имени Робера Бадентэра (2011)

40

33

8

25

106

Выпуск имени Жан-Жака Руссо (2012)

40

32

8

31

111

Прохождение конкурса не обязательно ведет к немедленному назначению победителя на должность. Оно имеет своим следствием зачисление его в список на занятие вакантных должностей. Лицам, прошедшим конкурс, обычно предоставляется возможность поступления в соответствующее специализированное учебное заведение для учебы в нем в течение 2—3 лет. Перед назначением на должность претендент обычно работает в учреждении в течение года стажером.

Каждый чиновник получает жалованье в соответствии с тарифной сеткой. Соотношение между самыми низкими и самыми высокими окладами составляет 1:5. Жалованье служащих состоит из трех частей: основного жалованья, дополнительного вознаграждения и социальных льгот.

Права, в том числе социальные, политические, и обязанности чиновников сформулированы в Общем статуте государственной службы. К правам относятся: свобода убеждений и совести; свобода выражения мнений (только для чиновников, выступающих кандидатами на выборные должности или исполняющих представительские функции); право на забастовку (но не политическую); право на профсоюзную деятельность; право на участие в обсуждении решений, касающихся государственных служащих; право на ежегодный пятинедельный оплачиваемый отпуск, отпуск по болезни, для женщин — на отпуска по родам и уходу за ребенком; право на постоянную профессиональную переподготовку; право на гигиену и безопасность труда. Законы запрещают какое-либо упоминание в личном деле служащего о его политических и философских взглядах, религиозных убеждениях. Что касается обязанностей, то они делятся на две группы: 1) служебные обязанности, которые чиновник обязан добросовестно выполнять, и 2) так называемые обязанности по статусу: проявлять сдержанность, лояльность, соблюдать достоинство, беспристрастность, умеренность.

Карьера чиновника завершается автоматически переходом на пенсию по достижении возрастного предела (для большинства пенсионный возраст составляет 60 лет, но работать разрешается до 65). Чиновник может оставить государственную службу и по собственному желанию, подав в отставку.

Следует отметить, что правовой статус военнослужащих, служащих парламента и судов, работников публичных торгово-промышленных предприятий, а также работников служб, обеспечивающих безопасность: полиции, исправительных учреждений, авиадиспетчеров, некоторых служб гражданской авиации, связистов министерства внутренних дел, несколько отличен и регламентируется специальными уставами. Чиновники этих служб выведены частично из-под действия Общего устава. Они не имеют, например, права на забастовку, но зато пользуются рядом материальных преимуществ.

Интересный факт

Существует насмешливо-презрительное (а иногда и завистливое) выражение «надеть домашние тапочки» (фр. pantoufles, pantoufler, pantouflage, pantouflards). Оно пришло из Политехнической школы, где о военнослужащих, кто идет на кадровую военную службу после окончания вуза, говорят, что они надевают сапоги. Те же, кто от кадровой воинской службы уклоняются, считаются «надевшими домашние тапочки».

По аналогии, в ЭНА «надевшими домашние тапочки» считаются выпускники, которые сознательно не пошли на государственную службу или ушли с нее ранее положенных 10 лет обязательной отработки. Однако за право носить «домашние тапочки» надо платить и довольно дорого.

Стоимость «домашних тапочек» (фр. pantoufles) в ЭНА варьирует между 50—60 тыс. евро, в зависимости от количества неотработанных лет, которые надо возмещать в государственную казну. Если раньше эту сумму в основном оплачивали частные предприятия, банки и фирмы, переманивавшие выпускников ЭНА, то сейчас это должны делать выпускники из своего кармана.

За проступки и правонарушения чиновники могут быть привлечены к ответственности. Ответственность может быть уголовной (в случаях коррупции и злоупотребления служебным положением в корыстных целях); финансовой — если чиновник наносит материальный ущерб учреждению, в котором работает; дисциплинарной. В последнем случае дело разбирают паритетные административные комиссии, которые представляют рекомендации вышестоящему органу. Если тот выносит дисциплинарное взыскание, его следует обосновать. Государство имеет право в качестве дисциплинарного взыскания уволить чиновника, а если речь идет о серьезном проступке, то лишить его пенсии.

Систему центральной государственной службы формально возглавляет премьер-министр (эту должность с 6 декабря 2016 г. занимает Бернар Казнёв, бывший министр внутренних дел Франции), подписывающий все распоряжения, регламентирующие работу служащих (хотя в соответствии со ст. 13 Конституции Французской Республики Президент также имеет ряд полномочий — назначает лиц на высшие гражданские и военные должности, в том числе и премьер-министра, а также членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и т. д.). Обычно он передает свои полномочия члену правительства (министру или государственному секретарю по вопросам государственной службы). В настоящее время во Франции существует специальное Министерство государственной службы, государственной реформы и децентрализации, в состав которого входит Генеральная дирекция администрации и государственной службы. Ее задачи таковы: контролировать соблюдение Общего устава (статута) государственной службы, собирать статистические данные, управлять соответствующим имуществом, руководить работой по реорганизации административных учреждений. Полномочия Генеральной дирекции распространяются на всех государственных служащих. Она участвует и в руководстве учебными заведениями по подготовке и переподготовке кадров для государственной службы.

Премьер-министр председательствует в Высшем совете центральной государственной службы. Совет принимает участие в решении общих вопросов, касающихся государственной службы, в разработке рекомендаций, предварительном рассмотрении законопроектов.

В системе центральной государственной службы существует также ряд консультативных органов: 1) паритетные административные комиссии для каждого корпуса (штата) служащих, состоящие из равного числа представителей администрации и персонала; они занимаются вопросами продвижения по службе и дисциплины;

2) паритетные технические комитеты, занимающиеся организационными и уставными вопросами государственной службы; 3) комитеты гигиены и безопасности, создаваемые в каждом учреждении (большинство мест в них принадлежит представителям персонала).

Главным руководящим органом в системе государственной службы является бюджетное управление министерства финансов, которое занимается двумя важнейшими вопросами: штатным расписанием и оплатой труда. Второе место в руководстве государственной службой принадлежит главному управлению государственной администрации и государственной службы, занимающемуся исследованиями и координацией. Нехватка средств и штатов не позволяет ему оказать существенное влияние на организацию и функционирование государственной службы. И наконец, в каждом министерстве имеется управление кадров, которое прямо и непосредственно управляет подведомственным ему персоналом в центре и на местах.

Государственная служба США

Начало современной организации государственной службы США на федеральном уровне связано с Законом о гражданской службе 1883 г. («Пендлтон акт»), упразднившим существовавшую систему назначений служащих на основе системы, по которой Президент, пришедший к власти, имел право назначать представителей своей партии на все государственные должности (victor’s spoils system, «добыча — победителю»). Указанным Законом вводились принцип квалификационных экзаменов для государственных служащих, а также единая система государственных должностей и окладов. Несомненным шагом вперед явились закрепление принципа беспартийности государственной службы, а также создание Комиссии гражданской службы — особого, независимого органа исполнительной власти по вопросам государственной службы.

В настоящее время законодательную базу государственной службы в США составляет значительное число актов, принятых Конгрессом в качестве Закона 6 сентября 1966 г. и включенных в разд. V «Правительственные организации и служащие» Свода законов США, а также Закон о реформе гражданской службы 1978 г. В указанном разделе кодифицированы общие и постоянно действующие законы об организации правительства, его должностных лицах и служащих.

Государственным служащим, согласно законодательству США, является любое лицо, чей труд оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Термины «гражданская служба» (civil service), «публичная служба» (public service), «правительственная служба» (government service) зачастую носят характер синонимов и на русский язык переводятся как «государственная служба». Однако по этому критерию всех государственных служащих можно подразделить на находящихся на федеральной государственной службе, службе штатов и службе в аппарате управления органов местного самоуправления.

Федеральная государственная служба, в свою очередь, неоднородна. Ее составляют так называемые конкурсная и исключительная службы. Первую категорию осуществляют лица, поступающие на государственную службу в результате конкурсного отбора.

Исключительные государственные служащие осуществляют свою трудовую деятельность в АНБ, ЦРУ, ФБР, представительствах США в международных организациях и других органах, в которых предусмотрена государственная служба, но которые при этом не подпадают под сферу действия Закона о реформе государственной службы 1978 г.

Интересный факт

По причине своей особой секретности аббревиатуру NSA (АНБ — Агентство национальной безопасности) иногда в шутку расшифровывали No Such Agency («нет такого агентства») или Never Say Anything («никогда ничего не говори»).

Еще одна разновидность государственных служащих — патронажные государственные служащие. К их числу относят:

  • 1) лиц, назначаемых лично Президентом (помощники, советники, личные секретари Президента, главы исполнительных ведомств и агентств, послы, консулы, руководители правительственных программ);
  • 2) доверенных лиц, обеспечивающих организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари, помощники министров и т. д.).

Не все федеральные служащие относятся к числу гражданских служащих. Ими не являются: должностные лица, находящиеся на «правительственной службе», т. е. руководители департаментов и ведомств, сменяемые новым президентом; военнослужащие; обслуживающий персонал правительственных органов, набираемый в неконкурсном порядке; некоторые другие категории служащих.

Законодательство делит государственных служащих на несколько категорий:

  • — карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с «системой заслуг»;
  • — государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);
  • — государственные служащие, нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев);
  • — государственные служащие на резервируемых должностях, перечень которых ежегодно определяется Управлением по делам государственной службы;
  • — не карьерные государственные служащие (занимающие, главным образом, патронажные должности).

В США существует детальная классификация работ и должностей, к которой тесно привязаны ставки оплаты труда. Все конкурсные должности государственных служащих подразделяются в иерархическом порядке на 18 категорий.

Первые четыре категории — низший персонал административных учреждений, технические исполнители (уборщики, водители и т. д.). Их работа не требует образования, выполняется под общим наблюдением и является низкооплачиваемой.

Категории с пятой по восьмую отведены исполнителям высшей квалификации, имеющим дипломы высших учебных заведений. Они выполняют работу, требующую специальных знаний и подготовки, способностей к индивидуальной работе, но не имеющую отношения к администрированию.

Государственные служащие, занимающие должности категорий с девятой по 14-ю — это средний руководящий персонал. Они, как правило, имеют не только диплом о высшем образовании, но также степень магистра или доктора.

Категории с 11-й по 14-ю являются высокооплачиваемыми и предъявляют к лицам, занимающим соответствующие должности, специальные требования. Так, государственные служащие 11-й категории должны быть способны выносить решения, 12-й — проявлять способности к руководству, 13-й — выполнять обязанности вспомогательно-технического персонала высшей квалификации, а 14-й категории — выполнять обязанности глав подразделений и бюро ведомств.

Государственные служащие, составляющие высший руководящий состав министерств и ведомств (т. е. возглавляющие бюро, отделы, ведомства), занимают должности категорий с 15-й по 18-ю.

Все вопросы, касающиеся приема на работу, квалификационных экзаменов, вступления в должность, профессиональной деятельности, заработной платы и содержания, рабочего времени и отпусков, трудовых отношений, социального страхования и пенсий, детально регламентированы разд. V Свода законов США.

Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом. Разрешается поступление на службу практически без возрастных ограничений и на любую ступень. Управление проводит экзамены по установленным им программам, а также экзаменует претендентов на должности административных судей. Совет по пересмотру квалификации Управления экзаменует старших руководителей. Для занятия должности более высокого разряда служащему нужно выдержать экзамен. Управление отвечает за организацию обучения и повышение квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует их проведение департаментами и ведомствами.

Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, имеют право на пенсии по старости (с 50 лет) и инвалидности. Они могут создавать свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с администрацией, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но их права на забастовку ограничены.

Политические права служащих также ограничены, поскольку официально они должны быть политически нейтральными.

Пример из практики

Верховный суд США постановил, что на государственных служащих, выступающих в рамках своей должности, не распространяется первая поправка к Конституции. Решение относится к 20 млн американцев, работающих на государственных и муниципальных должностях, что серьезно ограничит возможность предавать гласности факты злоупотреблений в официальных структурах.

Особого внимания заслуживает так называемая система заслуг. Девять ее принципов направлены на обеспечение народа Соединенных Штатов компетентными, добросовестными и эффективными федеральными служащими, отражающими разнообразие нации, улучшение качества государственной службы, управления федеральными кадрами, и определяют основы организации государственной службы в США. Звучат эти принципы следующим образом:

  • 1) рекрутирование на государственную службу должно производиться из всех слоев общества; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности;
  • 2) должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение ко всем служащим и претендентам на государственную службу независимо от их политических взглядов, расы, цвета кожи, религии, национального происхождения, пола, семейного положения, возраста или инвалидности при полном уважении к конфиденциальности их частной жизни и конституционным правам;
  • 3) за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федерального, так и местного уровня оплаты труда служащих частного сектора в сочетании с поощрением и признанием высококачественной работы;
  • 4) все служащие должны соответствовать высоким стандартам профессионального и честного поведения и заботы об общественном интересе;
  • 5) должна действенно и эффективно использоваться федеральная рабочая сила;
  • 6) необходимо сохранять хорошо работающих служащих, корректировать работу тех, чья деятельность не соответствует необходимым требованиям; освобождаться от тех, кто не может и не хочет удовлетворять требуемым стандартам;
  • 7) необходимо улучшать организацию работы и профессиональную деятельность путем эффективного обучения и подготовки служащих;
  • 8) служащие должны быть защищены от необоснованных действий, персонального фаворитизма или принуждения к осуществлению партийно-политических целей;
  • 9) служащие должны быть защищены от наказаний за законное раскрытие информации о нарушениях законов, правил, постановлений, о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью и пр. (§ 2301 титула 1 Свода законов США).

Исторический экскурс

До принятия в 1883 г. Конгрессом Закона о гражданской службе, который фактически и сделал систему заслуг обычной практикой, действовала система добычи (англ, spoils system') — практика продвижения и найма правительственных служащих, когда победившие на выборах президент или партия формируют состав государственных органов из своего окружения и своих сторонников. При такой системе во власть допускаются только хорошо знакомые «политической элите» люди, связанные круговой порукой.

Законодательство США также достаточно четко формулирует понятие запрещенной кадровой практики. Ответственные лица не имеют права:

  • 1) проявлять дискриминацию в отношении, какого-либо служащего или кандидата на занятие должности: а) по признаку расы, цвета кожи, вероисповедания или национального происхождения; б) по признаку пола; в) по признаку физических недостатков; г) по признаку семейного положения или политической принадлежности;
  • 2) запрашивать или рассматривать любую рекомендацию или заявление, письменное или устное, касающееся любого лица, в отношении которого проводится разбирательство дела по кадровым вопросам, если такая рекомендация или заявление не основаны на личном знакомстве или на документах, представленных заинтересованным лицом, и если они не включают: а) оценку трудовой деятельности лица, его подготовки, способностей или общей квалификации; б) оценку характера, лояльности или профессиональной пригодности этого лица;
  • 3) принуждать лицо к политической деятельности (включая предоставление каких-либо услуг политического свойства) или совершать действия против какого-либо служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за отказ этого лица осуществлять такую политическую деятельность;
  • 4) вводить в заблуждение любое лицо или умышленно чинить ему препятствия в осуществлении им права на участие в конкурсе при найме на службу;
  • 5) влиять на какое-либо лицо таким образом, чтобы оно отказалось от участия в конкурсе на замещение какой-либо должности, с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;
  • 6) оказывать предпочтение или предоставлять преимущество, не предусмотренное законом, или применять особые правила или постановления в отношении какого-либо служащего либо кандидата на занятие должности (включая определение условий или характера конкурса либо требований к какой-либо должности) с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;
  • 7) назначать, нанимать или отстаивать назначение, наем на должность в государственной службе, продвигать или отстаивать продвижение по должности либо повышать или отстаивать повышение в должности любого лица, которое является родственником ответственного должностного лица, если должность замещается в том органе, в котором работает ответственное должностное лицо;
  • 8) совершать или отказывать в совершении кадровых действий в отношении любого служащего или кандидата на занятие должности в порядке наказания за: а) публичное оглашение информации служащим или кандидатом на занятие должности, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества, если такое оглашение специально не запрещено законом, если такая информация не должна в соответствии с исполнительным приказом президента оставаться в тайне в интересах национальной обороны или ведения международных дел; б) сообщение Специальной комиссии Совета по вопросам защиты «системы заслуг» или генеральному инспектору, регулирующему деятельность соответствующего органа, либо ответственному должностному лицу информации, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества;
  • 9) совершать или отказывать в совершении действия в отношении служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за реализацию права на обжалование, которое установлено законом, правилом или постановлением;
  • 10) проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности. Тем не менее не запрещается соответствующему органу принимать во внимание достоверность и обоснованность обвинений служащего или кандидата на занятие должности в совершении преступлений по законам любого из штатов, федерального округа Колумбия или Соединенных Штатов;
  • 11) совершать или отказывать в совершении любого другого действия, если совершение или отказ в совершении такого действия нарушают какой-либо закон, правило или постановление, реализующие принципы «системы заслуг» либо непосредственно их касающиеся (§ 2302 титула 5 Сводов законов США).

Управление по персоналу ответственно не только за набор государственных служащих, но и за руководство государственной службой в целом, выступая в качестве министерства, обеспечивающего централизацию и координацию кадровой работы в аппарате исполнительной власти и осуществляющего эту деятельность наравне с Советом по вопросам защиты системы заслуг (обеспечивает соблюдение законов гражданской службы в соответствии с принципами «системы заслуг») и Федеральным советом по руководству трудовыми отношениями. Функции контроля за соблюдением Закона о гражданских правах и расследования жалоб по дискриминации возложены на специально созданную Комиссию по равным возможностям занятости, а за соблюдением этических норм поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата (Закон о реформе этических норм, регламентирующий ограничения на работу по совместительству и получение гонораров, прием подарков, порядок отчетности федеральных государственных служащих об их финансовом положении и т. д. принят в 1989 г.) — на Управление по делам правительственной этики.

Существует также специальная служба (бюро) Совета по вопросам защиты системы заслуг, формируемая Президентом по совету и с согласия Сената из числа лиц, допущенных к адвокатской практике на пятилетний срок, и занимающаяся рассмотрением и изучением жалоб о допущенных фактах запрещенной законом кадровой практики.

Интересный факт

Действующий 45-й Президент США Дональд Трамп официально вступил в должность 20 января 2017 г. В возрасте 70 лет Дональд Трамп стал старейшим впервые избранным президентом США, чем побил рекорд Рональда Рейгана, занявшего этот пост в 69 лет. Это также первый президент США, не занимавший до въезда в Белый дом никакого другого государственного или военного поста. Трамп является самым богатым человеком, вступившим в должность президента.

На американскую государственную службу оказали большое влияние федеративная форма государственного устройства, президентская форма правления, конституционные принципы разделения властей, «сдержек и противовесов» и другие особенности политической организации общества. Федеральная форма государственного устройства США предопределила размежевание функций центрального исполнительного аппарата и органов управления штатов, графств и муниципалитетов. Так как Конституция обошла молчанием вопрос о построении государственной службы на местах, организация деятельности чиновников в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой власти штатов и местного управления. Служебная деятельность личного состава исполнительных органов штатов, за исключением некоторых ее видов, финансируемых из федерального бюджета, не подлежит регулированию федеральным законодательством. Работа служащих местных органов власти строится по большей части на независимой от властей штата основе. Получается, что в США не существует единой государственной службы. Она как бы разделена по административно-территориальному принципу на множество автономных систем, что делает ее композицию весьма сложной.

Безусловно, обзор стран, опыт организации и функционирования государственной службы которых был бы интересен и полезен для России, не ограничивается Францией, Германией и США. Подобная практика в иных развитых цивилизованных странах — Великобритании, Италии, Бельгии, Скандинавских странах — также любопытна и заслуживает внимания.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >