Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow История arrow История государственного управления в России

ГОЭЛРО и ГОСПЛАН

С февраля 1920 г. начала работать Государственная комиссия по электрификации России (ГОЭЛРО)[1]. Впоследствии на базе ГОЭЛРО при Совете труда и обороны была организована Государственная общеплановая комиссия (Госплан). Первое положение о Госплане было утверждено Совнаркомом 22 февраля 1921 г.

Положения о Госплане и других плановых органах страны по мере развития экономики неоднократно менялись. В положении, принятом в августе 1923 г., на Госплан возлагались обязанности:

  • – во-первых, высшего планирующего органа по отношению к финансам страны;
  • – во-вторых, по регулированию деятельности всех органов, занятых исследованиями производительных сил регионов, и организации исследований, предшествующих разработке и реализации плана общесоюзного хозяйства;
  • – в-третьих, по регулированию работы плановых комиссий союзных республик.

Единое положение о плановых комиссиях (всех уровней) было принято Президиумом Госплана СССР 7 апреля 1925 г. Оно расширяло права и обязанности Госпланов союзных республик, областных, губернских и окружных плановых комиссий, с одной стороны, и обеспечивало максимальную централизацию плановой работы в СССР – с другой.

В 1920 г. в российской экономической литературе велась дискуссия о необходимости формирования единого хозяйственного плана. Уже весной работа над планом развернулась и в теоретическом, и в практическом направлениях. Начала функционировать комиссия ГОЭЛРО, которая должна была подготовить план преобразования общества на новой энергетической базе. Одновременно в печати развернулась широкая дискуссия по методологическим проблемам разработки единого плана. Одним из центральных вопросов этой дискуссии было определение типа единого плана: должен ли он быть директивным (обязательным) или каким-то иным.

Комиссия ГОЭЛРО была создана для подготовки хозяйственного плана, который должен был определить вероятное и желательное направление развития производительных сил в ближайшее десятилетие. Основополагающим звеном стала электрификация России, так как для внедрения технических достижений того времени решающее значение имела электрическая энергия. В 1919 г. была опубликована статья профессора Гриневецкого, рассматривавшего перспективы хозяйственного возрождения России посредством развития ее энергетической базы. Книга понравилась Ленину. Возглавив СНК, он стал особенно ценить конкретные деловые предложения, а тем более такие, которые сочетались с масштабной перспективой. Известный инженер (и марксист с четвертьвековым стажем) Г. М. Кржижановский, назначенный председателем комиссии ГОЭЛРО, так писал: "...век пара – это эпоха капитализма, а век электрической энергии – время торжества социализма и коммунизма".

Комиссия ГОЭЛРО представила в декабре 1920 г. VIII Всероссийскому съезду Советов доклад "О плане электрификации России". Доклад был положительно оценен Лениным (он посчитал эту работу "обширным превосходным научным прогнозом") и делегатами съезда. На основе одобренного доклада был разработан "План электрификации", утвержденный съездом Советов годом позже. Это документ, популярный в те годы в экономических кругах страны как первый масштабный прогноз народно-хозяйственного развития, стал катализатором планового хозяйствования: в нем было определено, где и в какой последовательности можно развивать национальное производство, учитывая ведущую роль электроэнергии. Однако социально-экономические возможности роста, оценка необходимых финансовых ресурсов и соотношения затрат и результатов остались вне внимания исследователей. Объяснить это можно тем, что комиссия ГОЭЛРО работала в период расцвета "военного коммунизма", когда прежнее товарно-денежное хозяйство страны уже полностью распалось и возврат к нему многим казался невозможным.

В начале 1920 г. в стране уже наметилась тенденция к централизации экономической политики. Все чаще в адрес региональных совнархозов звучали обвинения в "региональном эгоизме", сепаратизме, местничестве. Но было и другое: центр, т.е. ВСНХ, упрекали за волокиту, бюрократизм и нежелание учитывать потребности регионов. Таким образом, считалось, что совнархозы (и прежде всего, наиболее "сильные", способные проводить реальную экономическую политику) являются препятствием для развивающейся системы централизованного управления общественной жизнью в борьбе за освобождение от бюрократической опеки. Одним из последствий этого процесса стало принятие в феврале 1920 г. Президиумом ВСНХ решения об упразднении совнархоза Северного района.

Образование СССР означало возникновение нового государства с соответствующим управленческим аппаратом, утвержденным Конституцией (Ленинской) 1924 г. Верховным органом власти в стране стал Центральный исполнительный комитет СССР (ЦИК), включавший две палаты – Совет национальностей и Союзный совет. ЦИК считался законодательным и исполнительным органом. Правительством СССР был Совет народных комиссаров (СНК). Органами отраслевого управления в СССР, как и в республиках Союза, стали народные комиссариаты трех категорий (общесоюзные, объединенные и республиканские).

В июле 1923 г. был образован СТО СССР (Совет труда и обороны). Органами СТО в союзных республиках стали их экономические совещания. В качестве органов экономического управления в регионах учреждались областные, губернские и уездные экономические совещания (ЭКОСО). Низовыми органами СТО стали экономические совещания на предприятиях, а также крестьянские комитеты по сельскому хозяйству. Важнейшей функцией СТО должна была стать координация хозяйственной деятельности наркоматов в соответствии с единым хозяйственным планом. Для его разработки и контроля выполнения была создана государственная общеплановая комиссия. При хозяйственных наркоматах учреждались плановые комиссии.

ВСНХ республик стали ведомствами, руководившими только промышленностью. Предприятия, находившиеся в ведении ВСНХ, были разделены на две группы. Одна группа осталась в непосредственном подчинении ВСНХ, другая была передана в подчинение (и следовательно в управление) местным органам. В соответствии с этой реформой число главных управлений в составе ВСНХ РСФСР было сокращено с 52 до 16.

ВСНХ (по Конституции СССР 1924 г.) рассматривался как объединенный наркомат, руководивший совнархозами союзных республик, которые одновременно подчинялись республиканским ЦИК и общесоюзному совнархозу (т.е. самому ВСНХ). Вся промышленность соответственно была разделена на общесоюзную, республиканскую и местную.

Структура органов управления промышленностью в составе ВСНХ неоднократно менялась. К 1928–1929 гг. рациональной формой управления промышленностью были признаны отраслевые хозрасчетные объединения (по металлургии, машиностроению, электротехнике и т.д.). В условиях нэпа на хозрасчет были переведены промышленные тресты. В 1927 г. хозрасчетные права получили и отдельные предприятия.

Наиболее отчетливую форму структура системы государственного директивного управления (и прежде всего – промышленностью) приняла в начале 1930-х гг. На рис. 3.2 показан главный элемент этой структуры – ВСНХ, а на рис. 3.3 – взаимодействие ВСНХ с другими органами управления.

К 1924 г. организационная структура государственного аппарата управления экономикой приняла вид матричной структуры.

Организационная структура ВСНХ в 1923–1932 гг.

Рис. 3.2. Организационная структура ВСНХ в 1923–1932 гг.

Организационная структура системы государственного управления советской экономикой в 1923-1932 гг.

Рис. 3.3. Организационная структура системы государственного управления советской экономикой в 1923-1932 гг.

Седьмой съезд Советов утвердил основные положения о СТО как экономическом центре, призванном объединить хозяйственную политику и деятельность всех экономических наркоматов. Рабочим инструментом для решения этой задачи должен был стать единый народно-хозяйственный план, разрабатываемый Госпланом на основе проектных документов ГОЭЛРО.

С первых же дней работы перед Госпланом возникла необходимость разграничения его плановых функций с плановыми органами ВСНХ и наркоматов. Пришлось применить принцип двойного подчинения плановых органов наркоматов: подчинить их и наркому (или его заместителю), и Госплану. ВСНХ был трансформирован в комиссариат промышленности.

Период конца 1920-х – начала 1930-х гг. для становления централизованной директивной системы управления советской экономикой был принципиально важным. Отраслевая специализация центрального управленческого хозяйственного аппарата, расширение масштабов промышленного потенциала страны привели к тому, что ВСНХ СССР уже не мог качественно управлять всеми национализированными и вновь построенными предприятиями. Политбюро ЦК ВКП(б) приняло решение об организации Народного комиссариата тяжелой промышленности и Народного комиссариата лесной промышленности как общесоюзных, а Народного комиссариата легкой промышленности как объединенного. Затем появилось Постановление ЦИК и СНХ СССР от 5 января 1932 г. о преобразовании ВСНХ СССР в Наркомтяжпром и образовании Наркомлеспрома и Наркомлегпрома. Это положило начало созданию системы отраслевого управления в СССР. Этим же Постановлением республиканские и местные Совнархозы превращались в местные органы Наркомлегпрома. Отраслевую систему управления промышленностью закрепила Конституция СССР 1936 г. (сталинская). Все наркоматы (по Конституции) были разделены на общесоюзные (тяжелая промышленность) и союзно-республиканские (пищевая, легкая и лесная промышленности). Дополнительно создавались республиканские наркоматы.

В 1931 г. Госплан был преобразован в Комиссию при Совнаркоме СССР, наделенную правами самостоятельного наркомата. Из Наркомата путей сообщения в 1931 г. выделился общесоюзный Наркомат водного транспорта. Наркомат торговли в 1930 г. был разделен на общесоюзный Наркомат внешней торговли и союзно-республиканский Наркомат снабжения. Эта реорганизация означала новый этап в развитии отраслевого принципа управления хозяйством. Теперь каждой отраслью хозяйства руководил собственный отраслевой орган – наркомат. Реформа проводилась и в системе управления трудовыми ресурсами: в 1933 г. был упразднен Наркомат труда, а его центральный и местные органы управления слились со штатом ВЦСПС (Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов). Была реорганизована и структура финансовых органов: все кредитование сосредоточилось в Госбанке, при этом он освобождался от операций по долгосрочному кредитованию и финансированию капитального строительства. Высшим органом государственной власти вместо съезда Советов СССР стал Верховный Совет: только ему принадлежало право утверждать законодательные акты Союза ССР. Теперь Президиум Верховного Совета СССР не назывался высшим органом государственной власти, но из перечня его полномочий было ясно, что он по-прежнему обладал правами высшего органа государственной власти. Верховный Совет СССР образовывал (а точнее – утверждал) состав Совнаркома СССР – высшего исполнительно-распорядительного органа страны. СНК не имел законодательных прав. Для координации деятельности народного хозяйства функционировал специальный орган – экономический совет при Совнаркоме СССР (вместо упраздненного Совета труда и обороны).

В довоенный период (до 1941 г.) происходили дальнейшие изменения в иерархии наркоматов (и прежде всего – промышленных). Число наркоматов постоянно росло. К 1940 г. их было уже 25, увеличивалась и численность управленческого аппарата. Соответственно углублялась специализация отраслей и усиливалась централизация управления. Организационное взаимодействие органов государственного управления в этот период представлено на рис. 3.4.

В марте 1946 г. наркоматы были переименованы в министерства (рис. 3.5). В 1948–1949 гг. и в 1953 г. также проводилась масштабная реорганизация министерств: слияние одних, ликвидация других. Их число под влиянием многих

Состав органов государственного директивного управления советской экономикой в 1932–1941 гг.

Рис. 3.4. Состав органов государственного директивного управления советской экономикой в 1932–1941 гг.

факторов постоянно увеличивалось. Лишь после 1985 г. число министерств стало уменьшаться. Способствовали этому совместные постановления правительства, съездов и ЦК КПСС.

В 1954 г. после XX съезда ВКП(б) были приняты некоторые меры по улучшению хозяйственного управления, частичному восстановлению демократического централизма в хозяйственном руководстве, расширению прав союзных республик. Это нашло отражение в увеличении числа отраслей, непосредственно подчиненных Советам министров союзных республик. Тогда же появились и республиканские министерства по отраслям промышленности (угольной, нефтяной, металлургической). Союзные республики начали самостоятельно планировать многие показатели, вносившиеся затем в общегосударственный план.

К середине 1989 г., согласно законам СССР (например, "О внесении изменений в Закон СССР “О Совете мини-

Организационная структура государственного директивного управления советской экономикой в 1946-1957 гг.

Рис. 3.5. Организационная структура государственного директивного управления советской экономикой в 1946-1957 гг.

стров СССР”") в советском государстве насчитывалось 26 общесоюзных министерств, 11 союзно-республиканских министерств, 4 общесоюзных государственных комитета, 15 союзно-республиканских государственных комитетов, другие подведомственные Совету министров СССР органы, в том числе Государственный банк. Для упрощения хозяйственных связей и сокращения управленческих расходов было уменьшено число министерств. Но недолгий опыт функционирования оставшихся министерств выявил значительные недостатки, и главными из них были снижение оперативности и качества управления подведомственными предприятиями.

  • [1] Иногда в исторической литературе ГОЭЛРО расшифровывался как "Государственный план электрификации России". Соответственно, план ГОЭЛРО считался первым общегосударственным планом.
 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы