Развитие системы административно-территориального и экономического районирования в России

Для России как самой большой страны мира по площади территории (17,1 млн км²) проблема деления на определенные части с целью создания системы органов власти и управления при сохранении пространственного единства государства является актуальной на протяжении многих столетий. Эволюция административно-территориального деления России — это история законодательно оформленных разделений территории на определенные части, в соответствии с которыми строилась и функционировала система органов власти и управления.

История административно-территориального деления России связывается с реформами Петра I (1672—1725), который в 1708 г. разделил территорию России на 8 огромных губерний. В 1719 г. он провел новую реформу, крупные губернии были разделены на новые единицы — провинции, число которых на тот момент составило 47.

В 1775 г. реформы Петра I продолжила Екатерина II (1729— 1796). Уменьшив размеры губерний и ликвидировав провинции, она учредила наместничества. Систему трехзвенного административного деления — губерния, провинция, уезд — заменила двухзвенная структура — наместничество, уезд. Из прежних 23 губерний были образованы 53 наместничества, которые делились на 10—12 уездов. К концу царствования Екатерины II Россия делилась на 50 на-местничеств и губерний и 1 область.

Реформы Екатерины II продолжил Павел I (1754—1801). Он вернулся к схеме Петра I и преобразовал все наместничества в укрупненные губернии. В результате их стало 42.

В 1801 г. император Александр I (1777—1825) стал увеличивать число губерний, что было связано с вхождением новых народов в состав России.

В середине XIX в. в России насчитывалось 55 губерний и 3 области. К концу XIX столетия наступила относительная стабильность в данном вопросе. В 1914 г. Россия делилась на губернии (их насчитывалось 78) и области (20), а также два наместничества — Кавказское и Наместничество Дальнего Востока. Структура административно-территориального деления России стала трехзвенной — губернии и области делились на уезды и округа, а последние, в свою очередь, на волости. Кроме того, к началу XX столетия появилось такое понятие, как макрорегион. В 1914 г. было выделено шесть макрорегионов:

• 1) Европейская Россия;
• 2) Великое Княжество Финляндское;
• 3) Царство Польское;
• 4) Кавказский Край;
• 5) Сибирь;
• 6) Среднеазиатские владения России.

Вышеприведенные факты показали, что административно-территориальные преобразования продолжались в царской России по ходу всей ее истории.

В 1923 г. после образования СССР Госплан разработал новую схему районирования страны, суть которой заключалась в замене старых губерний огромными экономическими краями и областями. Период 1923—1929 гг. называют первым периодом советского районирования. В 1930 г. отмечается второй период административно-территориального деления — разукрупнение краев и областей; это объяснялось тем, что огромные по площади и населению территориальные единицы были плохо управляемы.

На протяжении всего существования в СССР, так же как и в царской России, продолжались реформы административно-территори

¹

Российская империя. История государства Российского. URL: https://www. rusempire.ru/arkhiv-statej/10-administrativno-territorialnoe-delenie-rossijskoj-imperii. htmlального деления страны. На наш взгляд, это вполне закономерный процесс, обусловленный влиянием различных факторов производственного, научно-технологического, демографического, природно-климатического характера.

В настоящее время в России процессы районирования получают дальнейшее развитие. К основным видам районирования можно отнести: территориально-административное и экономическое.

Административно-территориальное районирование. Спецификой России является деление территории на основе двух принципов. Первый — это административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края). Второй — национально-территориальное деление (автономные округа, республики). Такой смешанный принцип построения является причиной различных конфликтов и противоречий. Проблемой административно-территориального деления страны является совпадение территорий субъектов, т. е. одни субъекты Федерации входят в состав других. Субъекты Федерации делятся на более мелкие административно-территориальные образования (административные районы, города, городские районы, поселки городского типа, сельские администрации) . В настоящее время в состав Российской Федерации входят 85 субъектов.

Экономическое районирование. Экономическое районирование — деление территории страны на экономические районы. Оно служит основой и одновременно методом управления территориальным развитием хозяйства России. Экономическое районирование в дореволюционный период в большей степени ориентировалось на природно-климатические различия территорий, учитывая вместе с тем национальные особенности российских окраин.

Первый опыт промышленного районирования, основывающегося на обеспеченности территорий топливно-энергетическими и трудовыми ресурсами, а также транспортом, принадлежит великому русскому химику и экономисту Д. И. Менделееву.

В Советском Союзе осуществление идей экономического районирования началось с плана ГОЭЛРО (государственный план электрификации России), в основу которого положены результаты исследований территории нашей страны, проводившихся с 1915 г. Комиссией по изучению естественных производительных сил (КЕПС) под руководством академика В. И. Вернадского. Согласно этому плану, в 1920 г. территория страны была поделена на восемь районов: Северный, Центрально-промышленный, Южный, Поволжский, Уральский, Кавказский, Западно-Сибирский, Туркестанский.

В основу районирования по плану ГОЭЛРО был положен принцип комплексного размещения производства вблизи крупных источников топлива и энергии, вырабатываемой на гидроэнергетиче-

ских и тепловых электростанциях. Из-за отсутствия достаточного количества транспортных средств, необходимых для работы ТЭС, упор делался на строительство ГЭС, вокруг которых должны были формироваться районные территориально-производственные комплексы.

В 1921 г. Госпланом России был подготовлен новый проект районирования, предусматривающий деление страны на 21 экономический район, каждый из которых отличался своеобразием природных и экономических условий для организации планового хозяйства. В дальнейшем сетка экономических районов созданного в 1922 г. СССР неоднократно менялась в связи с уточнением состава и конфигурации регионов.

Первый пятилетний план экономического развития страны (на 1929—1932 гг.) был разработан для 24, второй — для 32, последующие — для 13 крупных экономических районов.

В 1963 г. Госплан СССР утвердил сетку из 18 крупных экономических районов, в том числе 10 на территории Российской Федерации и 8 в союзных республиках.

С 1982 г. в России сохраняются 11 крупных экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Поволжский, Уральский, Северо-Кавказский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный.

Экономическое районирование постсоветской России сохранило советскую сетку из 11 крупных экономических районов, добавив в нее Калининградскую область как отдельный экономический район. В настоящее время в России выделяют 12 крупных экономических районов: Центральный, Центрально-Черноземный, Восточно-Сибирский, Дальневосточный, Северный, Северо-Кавказский, Северо-Западный, Поволжский, Уральский, Волго-Вятский, Западно-Сибирский, Калининградский.

Выделение крупных экономических районов, проведенное еще в советское время, имело научную основу и было продиктовано стремлением к созданию на территории России эффективных территориально-производственных комплексов, отвечающих принципам оптимального разделения пространства и труда. В настоящее время изменяется состав и значение учитываемых факторов размещения производительных сил, что диктует необходимость обновления нормативной теории размещения производительных сил и пересмотра ее основных постулатов. В 2019 г. утверждена Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г.^[1]

В Стратегии указан следующий состав макрорегионов Российской Федерации.

• 1. Центральный макрорегион, включающий Брянскую область, Владимирскую область, Ивановскую область, Калужскую область, Костромскую область, Московскую область, Орловскую область, Рязанскую область, Смоленскую область, Тверскую область, Тульскую область, Ярославскую область, г. Москву.
• 2. Центрально-Черноземный макрорегион, включающий Белгородскую область, Воронежскую область, Курскую область, Липецкую область, Тамбовскую область.
• 3. Северо-Западный макрорегион, включающий Республику Карелия, Калининградскую область, Вологодскую область, Ленинградскую область, Мурманскую область, Новгородскую область, Псковскую область, г. Санкт-Петербург.
• 4. Северный макрорегион, включающий Республику Коми, Архангельскую область, Ненецкий автономный округ.
• 5. Южный макрорегион, включающий Республику Адыгея, Республику Калмыкия, Республику Крым, Краснодарский край, Астраханскую область, Волгоградскую область, Ростовскую область, г. Севастополь.
• 6. Северо-Кавказский макрорегион, включающий Республику Дагестан, Республику Ингушетия, Кабардино-Балкарскую Республику, Карачаево-Черкесскую Республику, Республику Северная Осетия — Алания, Чеченскую Республику, Ставропольский край.
• 7. Волго-Камский макрорегион, включающий Республику Марий Эл, Республику Мордовия, Республику Татарстан, Удмуртскую Республику, Чувашскую Республику, Пермский край, Кировскую область, Нижегородскую область.
• 8. Волго-Уральский макрорегион, включающий Республику Башкортостан, Оренбургскую область, Пензенскую область, Самарскую область, Саратовскую область, Ульяновскую область.
• 9. Уральско-Сибирский макрорегион, включающий Курганскую область, Свердловскую область, Тюменскую область, Челябинскую область, Ханты-Мансийский автономный округ — Югру, Ямало-Ненецкий автономный округ.
• 10. Южно-Сибирский макрорегион, включающий Республику Алтай, Алтайский край, Кемеровскую область, Новосибирскую область, Омскую область, Томскую область.
• 11. Ангаро-Енисейский макрорегион, включающий Республику Тыва, Республику Хакасия, Красноярский край, Иркутскую область.
• 12. Дальневосточный макрорегион, включающий Республику Бурятия, Республику Саха (Якутия), Забайкальский край, Камчатский край, Приморский край, Хабаровский край, Амурскую область, Магаданскую область, Сахалинскую область, Еврейскую автономную область, Чукотский автономный округ.

Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. учитывает основные положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации и представляет собой основной документ стратегического планирования, разработанный по территориальному принципу. Таким образом, несмотря на использование термина «пространство», пространственное деление основывается на традиционном, территориальном походе. Незначительной отличительной чертой пространственного районирования явился отход от деления территории по административно-территориальному принципу и переход к укрупненному делению на макрорегионы. Представляется интересным изучение эволюции подходов к пространственной экономике, изложенной в статье известного специалиста по региональному развитию академика РАН П. А. Минакира¹. Студентам предлагается рассмотреть его статью самостоятельно и изложить свою точку зрения с учетом новых вызовов и угроз глобальной экономики.

Существует также оригинальное мнение, что если рассматривать пространственное деление с точки зрения не только территории, но и акватории и внутренней части Земли, то производственнохозяйственные комплексы следует разделить на предприятия воздушного и водного бассейна, территориальные и недро-почвенные предприятия. Такое деление позволит отойти от территориальной структуры к пространственной и заменить устоявшееся понятие «территориальное разделение труда» на «пространственное разделение труда»^[2] .

В решении проблем развития российских регионов происходит частая смена концепций, на смену политике выравнивания пришла концепция «регионов — локомотивов развития», затем появилась концепция зон опережающего развития и, наконец, кластеры. Анализ научной литературы показал, что до сих пор нет определенности ни в определении пространственной экономики, ни в том, каково ее место в системе экономической науки. Региональная экономика как наука об исследовании экономических систем разного ранга — экономических районов/регионов — в новых условиях глобализации мирохозяйственных связей не может решить вопросы пространственных аспектов микро- и макроэкономики, пространственных организаций и пространственных взаимодействий. Региональная экономика возникла в доглобализационный период (на наш взгляд, развитие глобализации как процесса формирования планетарного рынка товаров, услуг и капиталов стало возможным благодаря внедрению ИКТ и краху социалистической системы, что привело к формированию единой капиталистической миросистемы). Теоретические и экспериментальные возможности региональной экономики, ее методы и инструменты уже не соответствуют современной реальности глобального мира, и осознание этого факта привело к появлению нового направления — пространственной экономики. Однако это научное направление пока еще находится в стадии развития и только формирует научные и практические рекомендации.

Изменения в административно-территориальном делении постсоветской России. С 1922 по 1991 г. Россия (РСФСР) входила в состав СССР как одна из союзных республик и имела в своем составе края, области, автономные республики, автономные области, автономные округа. Современная Россия унаследовала перечень регионов от РСФСР (за рядом исключений в виде переименований и преобразований). В 1992 г. российскими регионами был подписан Федеративный договор о разграничении полномочий, который был включен в текст Конституции РСФСР 1978 г. В 1993 г., когда была принята ныне действующая Конституция, насчитывалось 89 субъектов.

В 2005 г. произошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (АО) в Пермский край; в 2007 г. Таймырский и Эвенкийский АО присоединили к Красноярскому краю; в 2007 г. Камчатская область и Корякский АО объединились в Камчатский край; в 2008 г. Усть-Ордынский Бурятский АО присоединили к Иркутской области; в 2008 г. Читинскую область и Агинский Бурятский АО объединили в единый Забайкальский край. Таким образом, с 1 марта 2008 г. после вышеперечисленного объединения регионов осталось 83 субъекта Российской Федерации.

С 18 марта 2014 г. после присоединения Республики Крым к России и образования двух новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя — в Российской Федерации стало 85 субъектов.

Нередко возникает вопрос, в чем разница между краем и областью, республикой и областью. Возникновение края и области имеет разные исторические предпосылки. Изначально, еще в Российской империи, краем называли обширные территории страны, находящиеся в приграничье, т. е. на краю страны (отсюда и название «край»). В связи с изменением в территориальном устройстве страны изначальное деление на края и области потеряло свои отличия. Юридически эти субъекты Российской Федерации имеют одинаковый статус.

Отличие республики от области заключается в следующем:

1) особенности образования. Область формируется по территориальному принципу, в то время как республика — по национальному;

2) особые привилегии. Республика может обладать собственной конституцией и государственным языком, область же может принять лишь собственный устав.

Итак, в настоящее время Россия (Российская Федерация) имеет в своем составе 85 субъектов, среди них: 22 республики, 9 краев, 46 областей, 1 автономная область, 4 автономных округа и 3 города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь).

Появление федеральных округов как формы укрепления государственной власти. Во время проведения экономических реформ в современной России шел процесс чрезмерной суверенизации регионов, что привело к нестабильности политической обстановки, снижению уровня федерализма. 13 мая 2000 г. Указом Президента РФ были учреждены семь федеральных округов — Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный¹. Тем же Указом утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе.

Структура системы федеральных округов подвержена трансформации, что обусловлено влиянием внешних и внутренних факторов на региональное развитие России. 21 июня 2000 г. Северо-Кавказский округ был переименован в Южный, а впоследствии, в январе 2010 г. Указом Президента Российской Федерации из Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ. В 2014 г. был образован Крымский федеральный округ. В 2016 г. Крымский федеральный округ присоединили к Южному федеральному округу.

Во главе федерального округа стоит полномочный представитель Президента Российской Федерации. Федеральные округа, не затрагивая основное (конституциональное) административно-территориальное деление, являются формой укрепления вертикали государственной власти.

Федеральные округа не являются субъектами РФ и вообще не предусмотрены российской Конституцией. В то же время отдельными исследователями высказывается точка зрения, что округа представляют собой административно-территориальные единицы нового типа^[3] . Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе формально не является руководителем для глав входящих в округ субъектов. Он выступает представителем Президента РФ и координирует работу существующих на уровне округов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. К их числу относятся: управления Генеральной прокуратуры РФ, округа войск Росгвардии, главные управления Банка России, региональные таможенные управления ФТС России, управления Росрезерва, управления Роскомнадзора, департаменты Росприроднадзора.

В настоящий момент в России образовано 8 федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Федеральный округ — это экономический район высшего звена, представляющий собой крупный территориально-производственный комплекс, в котором сочетаются отрасли рыночной специализации с обслуживающими отраслями и инфраструктурой. Федеральный округ рассматривается как элемент интеграции в отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами.

Федеральные округа формируются в соответствии с принципами общности территории, специализации хозяйства и достаточности природно-ресурсного потенциала. Каждый федеральный округ является крупным экономическим районом, представляющим целостную территориальную часть страны, имеющим свою рыночную специализацию, прочные внутренние экономические связи.

Цель выделения федеральных округов — укрепление государственности, предотвращение распада страны, ограничение чрезмерной суверенизации регионов, усиление вертикали власти.

К задачам, решаемым на уровне федерального округа, относятся:

• — реализация основных направлений внутренней и внешней политики государства;
• — контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти;
• — содействие обеспечению национальной безопасности, улучшению политического, социального и экономического положения в каждом округе. С помощью этой работы должны быть преодолены возникшая в связи с большими размерами территории России дифференциация социально-экономического развития регионов и ослабление федерального влияния на решение проблем в субъектах РФ;
• — укрепление взаимосвязей между субъектами Федерации данного округа;
• — содействие созданию в округе такой социально-экономической системы, которая бы обеспечила по возможности потребности населения в пределах округа, укрепила рыночную специализацию округа, обеспечила комплексное развитие округа, создала развитые производственную и социальную инфраструктуры и, наконец, расширила и укрепила экономические связи с другими округами Российской Федерации и зарубежными странами.

Такова в очень сжатом виде эволюция административно-территориального деления России, целью которой является совер-

шенствование системы органов власти и управления, проведение эффективной региональной/пространственной политики посредством законодательного оформления разделения территории/про-странства на определенные части.

• [1] Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 № 207-р. URL: http://gov.garant.ru/SESSION/PILOT/main.htm 240
• [2] Минакир П. А. Российское экономическое пространство. Стратегические тупики // Экономика региона. 2019. Т. 15. Вып. 4. С. 967—980. 2 Головков А. Н. Пространственное развитие как экономическая категория // Управление экономическими системами. 2011. № 2 (26). С. 14—20. 3 Минакир П. А., Демьяненко А. Н. Пространственная экономика: эволюция подходов и методология // Пространственная экономика. 2010. № 2. С. 6—32.
• [3] Перечень федеральных округов. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». 2 Федорец М. Н. Федеральные округа: значимость и роль в государственно-территориальном устройстве Российской Федерации // Государство и право. 2018. № 10. С. 139.