Эволюция системы регионального управления в истории России

В результате изучения материалов темы студент должен:

знать

  • —явления и процессы, повлиявшие на формирование пространственной организации и управления территориями России;
  • — особенности административно-территориального управления в дореволюционный период, в советский и постсоветский периоды;
  • —методы регионального управления, применяемые на различных этапах развития Российского государства;

уметь

  • — определять этапы и содержание процессов формирования государственного устройства России с учетом особенностей административно-территориального деления и управления;
  • — обобщать и систематизировать сведения о целях, методах и результатах реформ на территориальном и местном уровнях управления в конкретноисторических периодах;
  • — применять теоретические знания к ситуациям, связанным с оценкой результатов деятельности территориальных органов управления;

владеть

  • — навыками системного анализа соответствия целей, задач и результатов проводимых реформ в системе регионального управления, исходя из исторического опыта;
  • — навыками поиска информации, необходимой для анализа особенностей формирования и развития системы регионального управления;
  • — основными подходами к решению проблем развития территорий и повышения эффективности принимаемых управленческих решений.

Ключевые понятия: органы регионального (территориального) управления, ведомственные столы, региональные (территориальные) приказы, губернское правление, районирование, отраслевое и территориальное управление, Госплан, планирование, региональная политика.

Административно-территориальное управление в России в дореволюционный период

Развитие административно-территориального управления Российского государства прошло длительный и сложный период. К настоящему времени накоплен значительный опыт регионального управления как управления территориями (регионами), входящими в состав государства, изучение которого может помочь в решении современных проблем.

В практическом поле распорядительная деятельность органов управления проявляется в реализации разного рода постановлений и распоряжений, указов и законов. Процессы управления и регулирования взаимоотношений между ведомствами, общественными и другими организациями на различных уровнях осуществляются в рамках деятельности административно-бюрократического аппарата.

Содержание системы административно-территориального управления определяется общегосударственными целями и задачами, а также комплексом исторических, национально-этнических, геополитических и социально-экономических региональных особенностей. Поэтому, эволюцию системы административно-территориального управления необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи с развитием общегосударственной структуры, в частности, с господствующим типом государственности и этапами трансформации государственно-политического строя.

Возникновение первых признаков административно-территориального деления и управления можно зафиксировать еще в до- государственный (так называемый, протогосударственный) период в племенных княжениях восточных славян.

Древнерусское государство (Киевская Русь IX — начало XII вв.) возникло в результате процесса централизации, объединения земель племен, вошедших в его состав. Территория каждого племени — это земля, которая обычно делилась на волости. Центром каждой волости являлся «старший» или «великий» город, которому подчинялись «младшие» города. Для управления делами своего города вече выбирало своих людей — старейшин. Самым заметным среди них был тысяцкий. Он командовал городским ополчением (1000 человек). В подчинении тысяцкого были сотники и десятники. Если князья были сильными и пользовались своей властью в волостях, то тысяцкого назначали они, а не вече. Таким образом, в древнерусских княжествах существовала «десятичная» система управления, впоследствии существовавшая и в Древнерусском государстве.

Одной из основных причин распада Древнерусского государства стала удельная или феодальная раздробленность. Этот процесс не был одномоментным и линейным. Со второй половины XI в. и до второй трети XII в. усиление центробежных тенденций и местных княжений сменяется периодами укрепления власти киевских князей. В этот переходный период Киевская Русь определяется уже не как федерация земель, а как конфедерация княжеств.

XIV—XV вв. характеризуются окончательным становлением централизованного российского государства. В административном плане территория Московской Руси делилась на уезды, волости и станы, территориальное управление в которых осуществляли назначаемые непосредственно государем наместники и волостели, которые содержались на основе принципа кормления.

В XV—XVI вв. в Российском государстве возникают новые учреждения государственного управления — ведомственные «столы», возглавляемые дьяками и заменившие боярско-дворянские органы власти. Со временем данные государственные учреждения видоизменились в приказы, состоявшие из боярина-столоначальника — судьи и его помощников — дьяков, которые набирались из рядового дворянства или лиц духовного звания. Выделялись дворцовые, общегосударственные и функциональные (отраслевые) приказы.

Увеличение площади территории Российского государства привело к необходимости создания региональных (территориальных) приказов. Например, после завоевания Западной Сибири и Поволжья возникли приказ Казанского дворца и Сибирский приказ. Территориальные приказы, в отличие от общегосударственных, преимущественно осуществляли управление отдельными регионами страны. Так, существовали Малороссийский, Смоленский, Казанский и Сибирские приказы. Вместе с тем наиболее крупные приказы, такие как Разрядный и Поместный, имели внутренние структурные подразделения — столы, образованные также по территориальному принципу. Например, в Поместном приказе в течение XVII в. имелось четыре территориальных стола, хотя состав подведомственных им городов и их названия менялись. В 1627—1632 гг. в приказе имелись Московский, Рязанский, Псковский и Ярославский столы, с середины века исчезает Ярославский стол, но образуется Владимирский[1]. Столы также могли подразделяться по территориальному признаку на повытья.

В целом приказная система характеризуется отсутствием четкого и однозначного распределения функций и полномочий между органами управления. Все приказы, в том числе территориальные, совмещали в себе судебные, финансовые и административные функции.

С конца XVII в. основной административно-территориальной единицей в России становятся уезды, власть в которых принадлежит воеводам. Кроме того, в XVII в. в пограничных районах возникают и развиваются военно-административные округа — разряды, также возглавляемые воеводами.

Сложившаяся централизованная система управления к началу XVIII в. не обеспечивала эффективного решения возложенных на нее задач и не соответствовала новым требованиям времени, что послужило причиной существенной перестройки Петром I государственного и регионального аппарата управления. Наряду с созданием Сената и заменой приказов системой коллегий, Петр I осуществил крупную административно-территориальную реформу. В соответствии с Указом «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов» на территории России были созданы 8 губерний: Московская, Ингерманландская (в 1710 г. переименована в Санкт- Петербургскую), Киевская, Смоленская, Архангелгородская (позднее Архангельская), Казанская, Азовская, Сибирская. Постепенно количество губерний незначительно возрастало.

Каждая губерния возглавлялась губернатором, который назначался преимущественно из числа военных и осуществлял командование расквартированными на территории губернии войсками, а также обладал административными, финансовыми, судебными и полицейскими функциями. В подчинении губернаторов находилось четыре помощника, каждый из которых ведал определенной отраслью управления: обер-комендант возглавлял военное ведомство; обер-комиссар и обер-провиантмейстер отвечали за денежные и хлебные сборы; ландрихтер управлял судебными делами[2].

В 1719 г. был создан промежуточный уровень административно-территориального деления — провинции, возглавляемые воеводами, имевшими каждый свою канцелярию. Провинции, в свою очередь, делились на уезды или дистрикты. Основным органом территориального управления в дистриктах (уездах) являлась земская управа, деятельностью которой руководил комиссар из числа местных дворян. Кроме того, с целью оказания помощи губернаторам в реализации их полномочий местное дворянство было наделено правом выбирать ландратов (особых советников губернатора).

Следующим существенным событием в развитии административно-территориального управления можно считать издание Екатериной II в 1775 г. закона «Учреждения для управления губерний Российской империи», в соответствии с которым были уменьшены размеры губерний (при этом их количество существенно увеличилось), ликвидирован промежуточный уровень административно- территориального деления — провинция и изменена нарезка уездов. Таким образом, были образованы 40 губерний с численностью мужского населения от 300 до 400 тыс. душ. Губернии, в свою очередь, делились на уезды численностью от 20 до 30 тыс. душ мужского пола. Целью данной реформы Екатерины II являлось «заведение лучшего порядка», т. е. совершенствование структуры управления и унификация административно-территориального деления.

Губернии по-прежнему возглавлялись губернаторами, вместе с тем в соответствии с губернской реформой в губерниях появились отдельные учреждения, наделенные судебными, административными и финансовыми функциями. Так, исполнительным органом власти в губернии стало губернское правление, состоящее из губернатора, прокурора и сотников, назначавшихся непосредственно царской властью.

Губернское правление имело ключевое значение для административно-территориального управления. Вся полнота исполнительной власти была сосредоточена в руках губернатора, который отвечал за соблюдение порядка и законности на территории губернии, реализацию царских указов и постановлений на местах, а также осуществлял контрольные функции.

Одним из важнейших административных учреждений согласно «Учреждению для управления губерний Российской империи», действовавших в каждой губернии, являлась Казенная палата (или «казенная палата экономии»), функции которой заключались в управлении губернскими доходами и расходами, а также государственным имуществом. Таким образом, в данном учреждении были сконцентрированы функции управления местными финансами. Деятельностью Казенной палаты руководил председатель, имевший также титул вице-губернатора или поручика-правителя. Кроме того, в составе палаты можно выделить следующие должностные позиции: директор домоводства (или экономии), советник, асессор и губернский казначей, которому по иерархии подчинялись казначеи уездов.

Кроме губернского правления и Казенной палаты важную роль в системе административно-территориального управления губерниями играли Приказ общественного призрения, в ведении которого находились социальные объекты, такие как школы, больницы, приюты, богадельни, а также тюрьмы, и Управа благочиния во главе с полицмейстером, осуществлявшая полицейские функции.

Это интересно...

В 1822 г. вступил в силу разработанный М. М. Сперанским «Устав об управлении инородцев», согласно которому все коренные народы Сибири подразделялись на три разряда: оседлые, кочевые и бродячие. Для каждой категории устанавливалась своя система управления. Для бродячих народов (охотничьи и оленеводческие народы севера Сибири) сохранялась сложившаяся ранее система взаимоотношений царской

администрации с местной родоплеменной верхушкой — «старостами» и «князцами». Для оседлых народов устанавливалась волостная система управления. Система управления кочевыми народами (якуты, буряты, хакасы, эвенки) состояла из трех элементов. Низшее звено — родовое управление, которое учреждалось на каждое стойбище, улус или род и состояло из улусного головы (старосты) и его помощников, выбранных населением из «почетных и лучших родовичей» и утвержденных губернатором. Средняя ступень управления — инородная управа осуществляла хозяйственные, финансовые, полицейские и судебные функции и распространяла свою власть на несколько улусов или стойбищ. В состав инородной управы входили голова и несколько заседателей, которые также формально избирались населением и утверждались губернатором. Высшим звеном управления являлась Степная Дума, объединяющая под своей властью несколько инородных управ.

Промышленный переворот и отмена крепостного права явились причинами многих государственных реформ в XIX в. в России как на высшем уровне управления, так и на уровне управления территориями. При Александре I коллегии были заменены министерствами, образован Комитет министров как высший орган административного управления в России. Основными административно-территориальными единицами по-прежнему оставались губернии, но при этом их количество постепенно увеличивалось и достигло 97 к концу XIX в.

Период правления Александра II характеризуется двумя важными реформами системы административно-территориального управления: земской реформой и реформой городского общественного самоуправления.

В соответствии с «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» на уровне губерний и уездов были созданы органы территориального управления распорядительного характера — губернские и уездные земские собрания и исполнительного характера — губернские и уездные земские управы. Отличительной особенностью данных органов являлся выборный порядок их формирования. Однако выборы проводились по трем куриям (земледельческая, крестьянская и городская) и избирательным правом наделялись только мужчины старше 21 года. Функции данных учреждений состояли в решении хозяйственных вопросов: строительство дорог, осуществление ремонта и строительства объектов социальной инфраструктуры: школ, больниц, приютов, организация переписи населения и сбора статистической информации. При этом стоит подчеркнуть, что земства не имели права заниматься политическими вопросами и находились под строгим контролем губернатора, утверждавшего решения земских учреждений.

По аналогии с земской реформой в 1870 г. в соответствии с «Городовым положением» в городах европейской части России (за исключением территорий Польши и Финляндии) были созданы выборные всесословные органы городского самоуправления: городские думы и городские управы, деятельностью которых руководил городской голова, избираемый выборными гласными. Однако органы городского самоуправления также как и земства занимались решением только хозяйственных проблем и находились под контролем государства, в частности, кандидатура городского головы утверждалась либо губернатором (в небольших городах), либо министром внутренних дел (в крупных городах). На территории Закавказья и Средней Азии органы городского самоуправления не получили широкого распространения.

Начало XX в. можно охарактеризовать как период «демократизации» системы государственного управления, как уступка самодержавия вследствие революционных событий 1905 г. Была создана первая в российской истории Государственная Дума, расширены (продекларированы) права граждан, получили широкое распространение буржуазно-демократические идеи, составлявшие основу для нового российского парламентаризма. Однако данным планам не суждено было сбыться в связи с усилением военно-полицейского режима в период первой мировой войны и произошедшими революционными событиями февраля и октября 1917 г.

Таким образом, в многонациональном Российском государстве происходил постепенный и сложный процесс становления и развития административно-территориального управления. По мере расширения территории страны происходило распространение элементов российской государственно-административной системы на новые территории при одновременном сохранении исторически сложившихся управленческих структур, характерных для данной местности. В процессе своего развития административно-территориальное управление в России проявлялось в следующих формах: воеводства (широко-распространенные в XIV—XVII вв. на Нижнем Поволжье, Южном Урале и Сибири), губернаторства и генерал-губернаторства, военно-народное управление (военные округа во главе с комендантами создавались преимущественно на Кавказе), наместничества.

На эволюцию системы территориального управления сильное влияние оказывают изменения, происходящие в государственно-политическом строе страны, поэтому периоды централизации управления и усиления контроля сменяются периодами демократизации и децентрализации, расширения объема полномочий территориального уровня управления. Однако традиционные национальные институты и монолитность чиновничьего сословия обусловили значительную прочность и устойчивость российского государства.

Особое внимание следует уделить формированию научных подходов к становлению основ регионального управления в дореволю-

ционный период. Во второй половине XIX — начале XX в. широкое развитие получают системные региональные исследования, основанные на комплексном анализе статистической информации, результатов многочисленных экспедиций и анкетных обследований.

Среди различных работ данного периода выделяются труды Л. И. Мечникова, В. П. Безобразова, Д. И. Рихтера, А. И. Чупро- ва, П. П. Семенова-Тян-Шанского, Д. И. Менделеева, В. И. Ленина и других.

Особый вклад в развитие теории и практики экономического районирования внес Петр Петрович Семенов-Тян-Шанский. В период 1863—1897 гг. ученый руководил системой государственной статистики в Российской империи и возглавлял крупные статистические исследования того времени. В 1860-х гг. он начинает работу над «Географическо-статистическим словарем Российской империи» в пяти томах, отражающим природные, исторические и экономические особенности различных регионов страны и содержащим дробное районирование губерний на основе их внутренних различий. Комплексный подход к районированию территорий представлен в изданной в 1880 г. «Статистике поземельной собственности и населенных мест Европейской России». Данная работа отражает новое видение территориального районирования Российской империи, основанное на экономических и национальных особенностях. Специфика природно-ресурсного потенциала отражалась посредством системы экономических показателей. Так, разделение на районы основывалось на следующих показателях: плотность проживания, профессиональный и национальный состав населения, уровень промышленного развития и т. д. В итоге, на европейской части территории Российской империи было выделено 12 районов или экономических областей (рис. 2.1). Результаты полученного П. П. Семеновым-Тян-Шанским районирования очень точно отражали территориальную дифференциацию и долгое время широко использовались в советской науке регионального управления.

Другим крупным ученым, внесшим значительный вклад в развитие экономического районирования в России, является Дмитрий Иванович Менделеев. В 1893 г. была издана книга «Фабрично-заводская промышленность и торговля России», в которой Д. И. Менделеев осуществил группировку всех губерний в 14 краев, определив их хозяйственную специфику и отразив ее в комплексе показателей, характеризующих плотность населения, объем производства сельскохозяйственных и промышленных товаров на душу населения, производительность предприятий, основные товары, производимые на территории края, и другие явления и процессы. Основным критерием для группировки явилось сочетание условий для развития трех отраслей экономики: транспорта, промышленности и сельского хозяйства (рис. 2.2).

Карта экономических районов согласно П. П. Семенову-Тян-Шанскому

Рис. 2.1. Карта экономических районов согласно П. П. Семенову-Тян-Шанскому1

Таким образом, Д. И. Менделеев предложил новый подход к районированию, основанный на комплексе показателей, который дает возможность провести анализ и оценку существующей в настоящее время хозяйственной специализации территорий и выявить обоснованный вектор будущего развития. Необходимо отметить, что [3]

Д. И. Менделеев в своих трудах особое внимание уделял изучению вопросов товарности и структуры хозяйства и выделению региональных проблем развития промышленности на отдельных территориях. Кроме того, экономическое районирование, произведенное Д. И. Менделеевым, во многом совпадает с выделенными районами П. П. Семенова-Тян-Шанского. [4]

Карта экономических краев согласно районированию Д. И. Менделеева

Рис. 2.2. Карта экономических краев согласно районированию Д. И. Менделеева1

В. И. Ленин в работе 1899 г. «Развитие капитализма в России» рассматривал взаимосвязь территориального разделения труда и хозяйственной специализации районов. Подробно проанализировав территориальный аспект развития хозяйства в России, В. И. Ленин в зависимости от характера формирования производительных сил выделил Центральный земледельческий район, неземледельческо-про- мышленный и район земледельческих окраин, в котором наблюдается стремительный рост капиталистических предприятий в сфере промышленности и сельского хозяйства. Важно подчеркнуть, что В. И. Ленин рассматривал районы не обособленно как самостоятельные единицы, а исключительно во взаимосвязи друг с другом. В начале XX в. в работах В. И. Ленина проявляется новый подход к районированию, учитывающий происходящие на территории социальные процессы.

Несмотря на то, что российская наука в период перед Первой мировой войной находилась на достаточно высоком уровне развития по многим, в частности, естественно-научным направлениям в области изучения природно-ресурсного потенциала страны и выработке практических рекомендаций по его использованию наблюдалось заметное отставание. Причина — разрозненность многочисленных региональных исследований на данную тему и отсутствие четкой координации.

С целью преодоления обособленности и решения основных проблем, препятствующих изучению природно-ресурсного потенциала, в 1915 г. при Императорской Санкт-Петербургской академии наук и Комиссии экспедиционных исследований Академии наук была создана Комиссия по изучению естественных производительных сил страны под руководством В. И. Вернадского. Так как перед комиссией во многом стояли задачи практического характера, необходимо было объединить усилия ученых и практиков, поэтому в состав комиссии вошли как представители научного сообщества, так и специалисты различных министерств и ведомств. Уже в начальный период работы комиссии были выявлены проблемы отсутствия точной информации об имеющихся стратегических видах природных ресурсов и невозможности оперативного развертывания их добычи и производства. Поэтому, в рамках своей деятельности комиссия свела в единую систему обособленные данные и осуществила необходимые исследования.

В структуре Комиссии по изучению естественных производительных сил были организованы отдельные подкомиссии, сформированные по тематическим и территориальным направлениям работы. В состав подкомиссий входили известные русские ученые, такие как М. И. Туган-Барановский, П. Б. Струве, А. А. Чупров и многие другие.

Важно отметить высокую активность и широкое участие академической науки в решении практических проблем экономического развития страны в период перед Октябрьской революцией, однако многие планы и разработки получили практическую реализацию только в советский период.

  • [1] Смирнов В. А. «Приказы — органы исполнительной власти в период сословнопредставительной монархии в России (конец XVI — начало XVIII в.)» // Вопросырегиональной экономики. 2010. № 2. С. 93—105. 40
  • [2] История России с древнейших времен до 1861 года / Н. Павленко, И. Андреев,В. Кобрин, В. Федоров. 3-е изд. М., 2004.
  • [3] Плисецкий Е. Л., Черкасов И. Л. Региональная экономика : учеб, пособие. М. :КноРус, 2016. 46
  • [4] Плисецкий Е. Л., Черкасов И. Л. Региональная экономика : учеб, пособие. М. :КноРус, 2016.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >