Регионализм в повестке ВТО: от регулирования к партнерству

Большинство экспертов отмечают, что при всех существенных достижениях ГАТТ/ВТО за более чем шесть десятилетий работы эта организация все-таки не смогла эффективно ответить на вызовы регионализма, оставаясь в основном пассивным наблюдателем[1]. Система надзора за РТС в лице специально созданного в 1996 г. Комитета по региональным торговым соглашениям длительное время функционировала недостаточно результативно, пока не удается выйти на выработку системных правил в отношении РТС, в том числе достичь консенсуса в отношении формата и содержания докладов (экспертиз), подготавливаемых Комитетом по конкретным РТС[2]. Главное же, нет четкого понимания, что именно ВТО должна сделать, чтобы РТС стали более "дружественными" для многосторонней торговой системы.

Критические высказывания, касающиеся слабой роли ВТО в упорядочении региональной экономической интеграции, содержатся в ряде исследований последних лет, проведенных под эгидой самой же ВТО[3], хотя, конечно, это не следует воспринимать как отсутствие в ее документах необходимых правовых норм в отношении РТС. Такие нормы в развернутом виде содержатся в текстах ГАТТ и соглашений ВТО, но сегодня требуется их адаптировать, развить и конкретизировать применительно к новым реалиям, приспособить к потребностям дальнейшей либерализации мирохозяйственных связей.

Перечень положений ГАТТ/ВТО, имеющих непосредственное отношение к содержанию и деятельности РТС, включает XXIV статью ГАТТ "Территориальное применение – приграничная торговля – таможенные союзы и зоны свободной торговли", принятое в итоге Токийского раунда торговых переговоров решение "Дифференцированный и более благоприятный режим, взаимность и более полное участие развивающихся стран", документы Уругвайского раунда торговых переговоров – "Договоренность о толковании статьи XXIV ГАТТ", "Соглашение по правилам происхождения" (в том числе приложение 2 к указанному Соглашению, озаглавленное "Совместная декларация по вопросу о преференциальных правилах происхождения"), "Генеральное соглашение по торговле услугами" (статьи V – "Экономическая интеграция" и V-бис – "Соглашение об интеграции рынков рабочей силы").

В принципиальном плане следует выделить две группы требований ВТО к РТС. Первая группа требований направлена на то, чтобы заключались полноценные РТС, в рамках которых либерализуется определяющая часть взаимного торгово-экономического сотрудничества (в практике ВТО для этих целей используется критерий – не менее 80% товарооборота; когда речь идет о торговле услугами, предполагаются либерализация условий доступа в ключевых секторах и охват всех четырех способов поставки услуг, регулируемых ГАТС). Тем самым поощряется реальная интеграция (а не политически или иным неэкономическим образом мотивированные соглашения), способствующая расширению и улучшению условий экономического сотрудничества сторон без получения ими неоправданных преимуществ в отношениях с прочими партнерами. Вторая группа требований исходит их необходимости недопущения неблагоприятного воздействия РТС на торговлю других стран и многостороннюю торговую систему в целом. В связи с этим странам – участницам РТС рекомендуется больше внимания уделять мерам содействия торговле, упрощению соответствующих формальностей и процедур. Особо отмечается важность неухудшения режима доступа третьих стран на рынки стран – участниц РТС после их вступления в силу; если же ухудшение имеет место, то предусмотрен механизм торгово-политической компенсации пострадавшим в результате создания ЗСТ или ТС третьим странам. По смыслу документов ВТО преференции в рамках РТС не могут распространяться на инструменты регулирования, имеющие объективную экономическую природу, например на величину таможенных сборов или плату за транзит (которые можно рассчитать исходя из фактических затрат)[4].

Важным шагом на пути установления более тесных рабочих контактов ВТО с РТС стало решение Генерального Совета ВТО от 14 декабря 2006 г. о создании на временной основе (до достижения содержательных договоренностей по РТС в ходе Дохийского раунда) нового механизма транспарентности для региональных торговых соглашений. По мнению известного исследователя проблематики РТС Р. Фиорентино, "новый механизм подчеркивает непредвзятый (non-litigious) подход к формированию универсальной и полной информационной базы, которая позволит членам ВТО получить лучшее представление о региональных торговых соглашениях"[5].

Данный механизм предусматривает раннее уведомление ВТО о готовящемся соглашении, нотификацию (извещение ВТО о заключенном соглашении с приложением текста соглашения до фактического применения преференциального режима), процедуры для усиления транспарентности (включая предоставление подробной информации по преференциальным ставкам тарифа и ставкам РНБ, правилам определения происхождения товаров, импортной статистике – не позднее чем через 10 недель после нотификации в общем случае и не позднее чем через 20 недель, если в соглашении участвуют только развивающиеся страны).

В январе 2009 г. была запущена специализированная база данных ВТО по РТС, включающая подробную информацию о самих РТС и позволяющая их анализировать по различным параметрам (страны-участницы, даты нотификации и вступления в силу, виды РТС, основания для заключения РТС, статус РТС в процессе рассмотрения в ВТО, тип – региональные или межрегиональные РТС, охват вопросов экономического сотрудничества в РТС, др.).

Следует признать, что ГАТТ и более поздние соглашения, договоренности и решения стран – членов ВТО, вместе взятые, позволили создать базу международно-правового регулирования региональной экономической интеграции, особенно в области торговли товарами и услугами. Российский эксперт по проблемам торговой политики С. В. Чернышев справедливо отмечает, что "нормы ВТО являются при всех их недостатках единственной разработанной в международном экономическом праве основой для определения и регулирования процессов экономической интеграции"[6]. Однако, это не исключает, а скорее предполагает необходимость дальнейшего совершенствования указанных норм. Посткризисная экономическая и геополитическая реальность в целом благоприятствует встречному движению регионализма и многосторонности. Для восстановления и обеспечения устойчивого хозяйственного роста всем нужны понятные и предсказуемые правила игры на глобальном экономическом пространстве.

В чем может состоять новая повестка ВТО в отношении РТС? Для этого, прежде всего, надо разобраться в технологии успеха РТС. В том числе ответить на вопросы, почему все большее число РТС включают обязательства по гармонизации внутреннего хозяйственного регулирования (конкурентной политики, технических норм, трудового и природоохранного законодательства, др. – так называемые behind-the-border disciplines); как взаимодействуют либерализационные меры в сферах торговли товарами и услугами, инвестиций, трудовой миграции; почему развивающиеся страны в своих РТС с развитыми странами приняли обязательства в тех областях, в которых в рамках многосторонних переговоров они занимают выжидательную или критическую позицию? Надо также уяснить, как и насколько серьезно влияют "клубки спагетти" из РТС на производителей и торговцев, как можно "навести мосты" между различными РТС? Главное же, требуется понять, что нужно сделать, чтобы взаимодействие между регионализмом и многосторонней торговой системой стало более конструктивным; что необходимо для этого предпринять на национальном, региональном и многостороннем уровнях; как транслировать практику лучших РТС на многосторонний уровень; как эффективнее использовать потенциал РТС для продвижения к цели глобальной либерализации торговли?

Поиску ответов на эти и другие вопросы посвящено опубликованное в июне 2009 г. совместное исследование Межамериканского банка развития и ВТО "Региональные правила и глобальная торговая система", в котором анализируются соотношение и взаимодействие региональных и многосторонних торговых правил[7]. В предисловии к этому изданию отмечается, что главная задача исследования состоит в выявлении тех норм и правил РТС, а также их отдельных элементов, которые дополняют и совместимы с многосторонними нормами, и тех, которые им противоречат.

Исследование констатирует явный дефицит предложений относительно возможных конкретных шагов РТС и ВТО навстречу друг другу, при том, что такие шаги лучше предпринять до завершения Доха-раунда. Часть предложений касается гармонизации различных систем определения происхождения товаров. В 1997 г. для устранения искусственных барьеров во взаимной торговле европейских стран, возникающих по причине нестыковки систем определения происхождения товаров, была введена Панъевропейская кумулятивная система, позволяющая складывать стоимости, добавленные в странах-участницах (с 1999 г. включает Турцию). Упорядочение правил, применяемых в рамках множащихся региональных двусторонних соглашений о свободной торговле, является одной из задач заключенного в ноябре 2005 г. Азиатского-Тихоокеанского торгового соглашения. В данном случае ВТО могла бы способствовать гармонизации правовых и торгово-политических аспектов двусторонних торговых соглашений, что, в свою очередь, потребует от последних большей открытости и прозрачности.

Эксперты отмечают как позитивный момент некоторых РТС в части регулирования торговли услугами пункт о распространении РНБ на неучастников (non-party MFN clause), гарантирующий всем поставщикам услуг, пользующимся преференциями, одинаковые условия доступа в рамках различных РТС, заключенных данной страной с зарубежными партнерами. Некоторые эксперты считают, что было бы правильно отказаться от исходного предположения об иерархии между правовой базой ВТО и нормами РТС; другими словами, следует говорить не столько об иерархической соподчиненности, сколько о взаимном приспособлении, согласовании двух систем регулирования. Предлагается восемь принципов, на которых может строиться взаимодействие многосторонних и региональных норм, включая верховенство более поздних соглашений над более ранними, более частных над более общими, использование в процедурах урегулирования споров в рамках ВТО и РТС как правил ВТО, так и норм РТС.

Существенный шаг вперед в понимании глобального контекста и перспектив регионализма в международной торговой системе связан с публикацией многократно цитировавшегося ранее доклада ВТО о мировой торговле за 2011 г. Само его название – "ВТО и преференциальные торговые соглашения: от сосуществования к согласованности" – свидетельствует о возобладавшем прагматическом, конструктивном подходе к выстраиванию диалога ВТО с РТС. П. Лами в предисловии к исследованию отмечает, что "до тех пор, пока преференциальные торговые соглашения мотивируются стремлением к более глубокой интеграции, а не к сегментированию рынка, ВТО может сыграть свою роль в обеспечении большей согласованности между не конкурирующими друг с другом, но различающимися регулятивными режимами, которые на практике ведут к географической фрагментации и повышению торговых издержек... Нет сомнений, что нам необходимо проложить путь в направлении более стабильных и здоровых условий для торговли, где альтернативные подходы в торговой политике поддерживают друг друга и справедливо балансируют потребности всех стран"[8].

В практическом плане авторы исследования выделяют четыре пути повышения совместимости в связке ВТО – РТС:

  • 1) форсирование многостороннего открытия рынков (в рамках многосторонних торговых переговоров);
  • 2) точное установление пробелов в правовой базе ВТО (что стимулирует рост числа РТС, а потому требует последовательной работы над их устранением);
  • 3) использование, наряду с нормативной базой ВТО, принципов "мягкого права" в отношении РТС для расши

рения повестки ВТО и возможного последующего юридического закрепления положений, способствующих большей согласованности в связке ВТО – РТС;

4) придание регионализму черт многосторонности (через усиление недискриминационной составляющей в деятельности РТС)[9].

На наш взгляд, первые две опции не слишком реальны с учетом хода Дохийского раунда и возросшей конфликтности в отношениях между важнейшими участниками международной торговой системы. Кроме того, они не предполагают непосредственного, заинтересованного участия РТС. Более предпочтительным представляется сочетание двух последних опций, поскольку, с одной стороны, обеспечивает движение вперед и активное взаимодействие с РТС на площадке ВТО, а с другой – создает условия для широкого недискриминационного международного экономического сотрудничества.

Реализуемость озвученного подхода подкрепляется тем, как указывалось ранее, что основной мотив создания глубоких РТС – повышение эффективности, а лучший способ добиться этого – использовать лучшую практику в сфере хозяйственного регулирования, которая в условиях глобальной экономики приобретает все более универсальный характер. Соответственно многосторонность подпитывается режимами глубоких РТС.

С увеличением числа плюрилатеральных РТС в мировой торговой политике возникает "новая многосторонность" де-факто, поскольку такие РТС уже не столько ведут к фрагментации международной торговой системы, сколько, наоборот, упорядочивают преференциальные режимы регулирования на широких географических и экономических пространствах. Причем это упорядочение все больше касается тех норм регулирования, которые недискриминационным образом распространяются и на третьи страны, в результате чего выигрывают все участники торговли.

  • [1] Так, Чернышев С. В. в коллективной монографии "Основы торговой политики и правила ВТО" делает вывод, что "в настоящее время он (механизм регулирования интеграционных процессов ВТО. – Прим. авт.) дает международному сообществу больше возможностей для изучения, чем для влияния на торговую политику интеграционных группировок" (М.: Международные отношения, 2005. С. 373).
  • [2] Annual Report 2009. WTO, Geneva, 2009. P. 50.
  • [3] См, например: Baldwin R. E. and Thornton Ph. 20.08. Multilateralising Regionalism: Ideas for a WTO Action Plan on Regionalism. Centre for Economic Policy Research.
  • [4] Подробнее о правилах формирования интеграционных группировок и регулировании их деятельности в документах ГАТТ/ВТО см. коллективную монографию "Основы торговой политики и правила ВТО", раздел 6, главы 15 и 16 (М.: Международные отношения, 2005).
  • [5] Multilateralizing Regionalism: Challenges for the Global Trading System (ed. By Richard Baldwin and Patrick Low). Graduate Institute of International and Development Studies. WTO. Geneva. February 2009. P. 4.
  • [6] Чернышев С. В. Многосторонняя система регулирования и проблемы регионального сотрудничества / Основы торговой политики и правила ВТО. М.: Международные отношения, 2000. С. 374.
  • [7] Regional Rules in the Global Trading System (ed. by Antoni Estevadeordal, Kati Suominen, Robert Teh). Inter-American Development Bank. WTO. June 2009.
  • [8] World Trade Report. 2011. WTO. 2011. P. 4.
  • [9] Op. cit. Р. 15–16.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >