Лицензирование в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Экологическая сертификация хозяйственной деятельности

Лицензирование — это предоставление права на ведение хозяйственной деятельности при наличии необходимого разрешения.

В России в интересующей нас области лицензированию подвергаются два основных вида деятельности:

1) связанные с воздействием (прямым или косвенным) на окружающую среду, ее ресурсы и здоровье человека;
2) обеспечивающие экологический мониторинг и контроль.

Лицензирование выступает элементом экологического контроля

и управления рациональным ПП, средством учета природопользо- вателей и доведения до них требований, содержащихся в природоохранном законодательстве, системе экологических стандартов и нормативов.

Лицензия представляет собой разрешительный документ, в котором фиксируются условия пользования (потребления) объектами природы, конкретные ограничения техногенного (антропогенного) воздействия на отдельные природные среды, ресурсы и экологические системы, возможно, плата за ПП, профессиональные и иные требования к лицам, осуществляющим использование природных ресурсов, а также экологический контроль и мониторинг.

Общие подходы к лицензировании в сфере ООС и ПП определяются Законом № 7-ФЗ. Согласно ст. 30 указанного закона в России «отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию. Перечень отдельных видов деятельности в области ООС, подлежащих лицензированию, устанавливается федеральными законами».

Конкретизация этого положения, включая виды лицензий, их форму и содержание, а также порядок и условия выдачи применительно к отдельным видам деятельности и природным ресурсам регулируются рядом федеральных законов и других правовых актов, включая федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О животном мире», Закон РФ «О недрах», Лесной кодекс РФ и некоторые другие.

Так, согласно Федеральному закону от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», к лицензируемым видам деятельности, связанным с ПП и ООС, в том числе, относятся: деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I—IV классов опасности; заготовка, хранение, переработка и реализация лома черных и цветных металлов; деятельность в области использования источников ионизирующего излучения (генерирующих) (за исключением случая, если эти источники используются в медицинской деятельности); геодезическая и картографическая деятельность; деятельность в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях; деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности и некоторые другие.

С принятием данного Федерального закона перечень ранее лицензируемых видов деятельности был резко сокращен (2001). По некоторым оценкам, ранее на основе лицензирования осуществлялось 500 видов деятельности на федеральном уровне и 1500 видов с предоставлением лицензий на региональном уровне. Ныне действующий порядок, который стал результатом ряда дополнительных ограничений, включает лишь несколько десятков наименований. Данное радикальное сокращение перечня лицензируемых видов деятельности преследует цель ослабить бюрократическое давление на бизнес, уменьшить коррупцию и создать более благоприятные условия для экономического роста и предпринимательства.

Что касается упомянутой выше деятельности по обращению с отходами, то в соответствии с ныне действующей редакцией Федерального закона № 89-ФЗ (ст. 9) лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I—IV классов опасности осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». К числу лицензируемых в настоящее время относятся лишь следующие виды деятельности по обращению с отходами I—IV класса опасности (п. 30 ч. 1 ст. 12 Закона № 99-ФЗ): сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание и размещение отходов I—IV класса опасности. Вместе с тем лицензированию не подлежит: деятельность по накоплению отходов I—V класса опасности и деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности.

Согласно постановлению Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» правом на выдачу лицензий и заключение соответствующих лицензионных договоров обладают специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти. В частности, Ростехнадзор лицензирует деятельность в области эксплуатация взрыво- пожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, а также по проведению экспертизы промышленной безопасности. Росприроднадзор осуществляет лицензирование деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I—IV классов опасности.

Что касается лицензионного доступа к использованию отдельных природных ресурсов, то действующий порядок детализирован в отдельных федеральных законах и кодексах РФ. Например, согласно ныне действующей редакции Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395—1 «О недрах» (ст. 11), «лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий». И далее: «...лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, вод, образующихся у пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу, а также первичную переработку калийных и магниевых солей, использования использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов».

Этой же ст. 11 регулируется порядок оформления лицензий при разработке месторождений полезных ископаемых на условиях соглашения о разделе продукции, а именно: «...предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции оформляется лицензией на пользование недрами. Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции» и законодательством Российской Федерации о недрах.

Согласно ст. 15 Федерального закона «О недрах», под государственной системой лицензирования понимается «единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление». И далее: «...задачей государственной системы лицензирования является обеспечение: практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы, защиты интересов национальной безопасности Российской Федерации; социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан Российской Федерации; равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий; развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами; необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным) и защиты их права пользования недрами».

Реализации антимонопольной политики в сфере пользования недрами отвечает, в частности, предоставляемая недропользователям возможность получения лицензии на право пользования участниками недр в результате конкурсов или аукционов (ст. 13.1 Федерального закона «О недрах»). Аналогичным целям также служит ст. 17 данного

Закона, в которой содержится перечень антимонопольных требований при пользовании недрами. В частности, запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), направленные на следующее: «...ограничение вопреки условиям данного конкурса или аукциона доступа к участию в них юридических лиц и граждан, желающих приобрести право пользования недрами в соответствии с настоящим Законом; уклонение от предоставления лицензий победителям в конкурсе либо на аукционе, а также от предоставления предусмотренных статьей 11 настоящего Закона лицензий на пользование недрами на условиях соглашений о разделе продукции; замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом и федеральными законами; дискриминацию пользователей недр, создающих структуры, конкурирующие с хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение в недропользовании; дискриминацию пользователей недр в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры».

Вместе с тем специалистами обращается внимание на известную противоречивость задач, которые стоят при организации аукционного и конкурсного порядков предоставления права на пользования участками недр, а также на ряд все еще сохраняющихся правовых пустот. Так, в ст. 13.1 к числу основных критериев выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр, с одной стороны, относятся: «...научно-технический уровень программ геологического изучения недр и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, обеспечение обороны страны и безопасности государства». А, с другой стороны, в качестве основного критерия выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр устанавливается «размер разового платежа за право пользования участком недр».

Кроме того, в данной ст. 13.1 указывается, что в случае, если конкурс на право пользования участком недр признан не состоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника, лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях такого конкурса. Наряду с этим законодательно не определены принципиальные различия между конкурсами или аукционами на право пользования участками недр. Нет информации и о конкретных типах аукционов, которые могут быть при этом использованы.

Экологическая сертификация продукции, услуг и технологий хозяйственной и иной деятельности регламентируется ст. 31 Закона № 7-ФЗ. Согласно ныне действующей редакции этого закона, экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации. Конкретизируется это положение в Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

Как уже отмечалось в п. 3.3.2, в конце 2018 — начале 2019 г. Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии приняло целый пакет предварительных национальных стандартов по «зеленой» продукции и «зеленым» технологиям. При обосновании принятия данных стандартов в преамбуле к ПНСТ 329—2018 обращается внимание на возрастание в последние десятилетия спроса на экологические товары и услуги. Экологичность товаров подтверждается в рамках различных систем экологической сертификации и маркировки. При этом «зеленая» сертификация определяется как подтверждение соответствия продукции установленным требованиям. В ходе «зеленой» сертификации подтверждается экологическая чистота продукции, ее малое воздействие на ОС и здоровье человека. Результатом такой сертификации является предоставление изготовителю продукции права маркировать ее экологической этикеткой. Данный стандарт направлен на создание единых требований к проведению подтверждения соответствия продукции и технологий экологически ориентированным требованиям, включая функциональное назначение, безопасность для человека и ОС. Целью стандарта является и повышение уровня доверия к сертификации экологической продукции, популяризации экологически ориентированных товаров и методов производства и, как следствие, повышение спроса на экологические инновационные продукцию, услуги и технологии.

Согласно п. 3.9 данного ПНСТ 329—2018, подтверждение соответствия — это документальное удостоверение соответствия продукции или иных объектов, процессов проектирования (включая изыскание), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, сводов правил или условиям договоров. При этом данным стандартом вводится применение трех рангов соответствия (от 1 до 3), которые характеризуют совокупную степень превышения значений показателей «зеленой» продукции и «зеленых» технологий относительно аналогичной продукции и технологий. Согласно п. 3.12 стандарта, сертификация представляет собой форму осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил и условиям договоров. Важным является и то обстоятельство, что подтверждение соответствия «зеленой» продукции и «зеленых» технологий осуществляется в форме добровольной сертификации (п. 4.2 ПНСТ 329—2018), а проводят сертификацию аккредитованные органы по сертификации (п. 4.3 ПНСТ 329—2018).