Нормативно-правовое регулирование обращения с отходами

Основные федеральные законы, определяющие порядок обращения с отходами в Российской Федерации:

• • от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды;
• • от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;
• • от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
• • от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности.

Начнем анализ, базируясь на данной совокупности правовых документов, с определения отходов производства и потребления. Согласно ст. 1 Закона № 89-ФЗ, отходы производства и потребления — вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению. При этом право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством.

Обращение с отходами — деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, хранению, захоронению отходов, где:

• • сбор отходов — прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение;
• • накопление отходов — складирование отходов на срок не более 11 месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения;
• • транспортирование отходов — перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах;
• • обработка отходов — предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку;
• • утилизация отходов — использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая их повторное применение, в том числе по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация);
• • обезвреживание отходов — уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств в целях снижения их негативного воздействия на здоровье человека и ОС;
• • размещение отходов — хранение и захоронение отходов;
• • хранение отходов — складирование отходов в специализированных объектах сроком более 11 месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения;
• • захоронение отходов — изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

К числу важных с позиции обращения и регулирования относится вопрос о классификации отходов. Отходы подразделяются на классы опасности в зависимости от их опасных свойств согласно санитарно-эпидемиологическому (I—IV класс опасности для здоровья человека) и природоохранному законодательству (I—V класс опасности для окружающей среды).

Отношения в области обращения с радиоактивными, биологическими отходами, с отходами лечебно-профилактических учреждений регулируются соответствующим законодательством России с установлением специализированной классификации.

Классификация отходов, согласно санитарно-эпидемиологическому законодательству, установлена Санитарными правилами по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления СП 2.1.7.1386—03 (постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 16 июля 2013 г. № 144). Правила устанавливают гигиенические требования и критерии по определению класса опасности отходов производства и потребления по степени их токсичности.

Классификация отходов, согласно природоохранному законодательству, установлена Федеральным классификационным каталогом отходов (ФККО) (Приказ Росприроднадзора от 22 мая 2017 г. № 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов»). Федеральный классификационный каталог отходов является составной частью государственного кадастра отходов и представляет собой перечень видов отходов, находящихся в обращении в Российской Федерации и систематизированных по следующей совокупности классификационных признаков:

• • происхождение;
• • условия образования (принадлежности к определенному производству, технологии);
• • химический и (или) компонентный состав;
• • агрегатное состояние и физическая форма.

Так, в зависимости от происхождения в ФККО отходы подразделены на следующие восемь блоков отходов:

• 1) сельского, лесного хозяйства, рыболовства и рыбоводства;
• 2) добычи полезных ископаемых;
• 3) обрабатывающих производств;
• 4) потребления, производственные и непроизводственные, материалы, изделия, утратившие потребительские свойства, не вошедшие в блоки 1—3, 6—9;
• 5) при обеспечении электроэнергией, газом и паром;
• 6) при водоснабжении, водоотведении, деятельности по сбору, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов;
• 7) при строительстве и ремонте;
• 8) при выполнении прочих видов деятельности, не вошедшие в блоки 1—3, 6—8.

В табл. 3.1 содержится пример классификации отходов по ФККО.

Таблица 3.1

Классификация отходов согласно природоохранному законодательству

Первые 8 цифр в первом столбце табл. 3.1 кодифицируют происхождение отходов и их состав; 9-я и 10-я цифры во втором столбце отражают агрегатное состояние и физическую форму. Пара цифр 00 означает, что отходы не требуют определения агрегатного состояния и физической формы; 10 — отходы соответствуют жидкому состоянию; 20 — твердое состояние; 30 — дисперсные системы (эмульсии, дисперсии, пасты); 40 — твердые сыпучие материалы; 50 — изделия из твердых материалов, за исключением волокон; 60 — изделия из волокон; 70 — смеси твердых материалов и изделий. Одиннадцатая позиция (3-й столбец) используется для кодификации класса опасности отходов. Цифра 0 в этом столбце используется для блоков, типов, подтипов, групп и подгрупп отходов либо в случае неопределенности класса опасности. Класс опасности отходов устанавливается в соответствии с Критериями отнесения отходов к I—V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду (утв. приказом Минприроды России от 4 декабря 2014 г. № 536).

Степень опасности отхода для окружающей среды (К), значения которой по классам опасности отхода приведены в приложении к Критериям, определяется по сумме степеней опасности веществ, составляющих отход (далее — компоненты отхода), для окружающей среды (К,):

где К_х, К₂,... К_ш — показатели степени опасности отдельных компонентов отхода для окружающей среды; т — количество компонентов отхода.

Перечень компонентов отхода и их количественное содержание устанавливаются на основании сведений, содержащихся в технологических регламентах, технических условиях, стандартах, проектной документации либо по результатам количественных химических анализов, выполняемых с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений требований к измерениям, средствам измерений.

Степень опасности компонента отхода для окружающей среды (К_г) рассчитывается как отношение концентрации компонента отхода (Q) к коэффициенту его степени опасности для окружающей среды (W,).

где Q — концентрация i-го компонента в отходе, мг/кг; W, — коэффициент степени опасности i-ro компонента отхода для ОС, мг/кг.

Коэффициентом степени опасности компонента отхода для ОС (И/) является показатель, численно равный количеству компонента отхода, ниже значения которого он не оказывает негативного воздействия на ОС. Размерность коэффициента степени опасности для окружающей среды условно принимается мг/кг. Более наглядные критерии, иллюстрирующие разграничение отходов по степени опасности, приведены в табл. 3.2, и они содержались в ранее действовавшей методике от 2001 г.

Важным компонентом современной системы обращения с отходами служит их паспортизация. Обязанность по паспортизации отходов устанавливает Федеральный закон «Об отходах производства и потребления». В ст. 1 Закона № 89-ФЗ указывается, что паспорт отходов это «документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе». Далее конкретизируется, что вид отходов — это «совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов». Статьей 14 Закона № 89-ФЗ установлена следующая обязанность для субъектов хозяйственной и иной деятельности: «индивидуальные предприниматели, юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I—V классов опасности, обязаны осуществить отнесение соответствующих отходов к конкретному классу опасности для подтверждения такого отнесения в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Подтверждение отнесения отходов I—V классов опасности к конкретному классу опасности осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти». На основании данных о составе отходов и оценки степени их негативного воздействия на ОС составляется паспорт отходов I — IV классов опасности.

Таблица 3.2

Классификация отходов согласно природоохранному законодательству

Конкретизация норм законодательства в области паспортизации отходов осуществляется на базе целого ряда подзаконных актов.

Нормативные правовые акты России, регламентирующие порядок паспортизации отходов и решаемые ими задачи.

• 1. Постановление Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712 «О Порядке проведения паспортизации отходов I — IV классов опасности»:
  • • определяет порядок проведения паспортизации отходов I—IV классов опасности;
  • • утверждает типовую форму паспорта отходов I — IV классов опасности.
• 2. Приказ Минприроды России от 4 декабря 2014 г. № 536 «Об утверждении Критериев отнесения отходов к I—V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду»:
  • • устанавливает правила классификации отходов в зависимости от нагрузки на окружающую среду.
• 3. Приказ Минприроды России от 5 декабря 2014 г. № 541 «Об утверждении порядка отнесения отходов I—IV классов опасности к конкретному классу опасности»:
  • • устанавливает процедуру подготовки документов и материалов отнесения отходов I —IV классов опасности к конкретному классу опасности, их рассмотрения и принятия решения о соответствии вида отходов конкретному классу опасности.

Порядок паспортизации отходов выглядит следующим образом. Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712 установлено, как проводится паспортизация отходов I—IV классов опасности. Паспорт составляется индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются такие отходы. В нем указываются вид отхода, его код и наименование по ФККО, химический и (или) компонентный состав (в процентах), агрегатное состояние и физическая форма, класс опасности. Также отражается технологический процесс, в результате которого образовался отход или утратил свои потребительские свойства товар (продукция). Индивидуальные предприниматели и юридические лица подтверждают отнесение отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном Минприроды России. Копия паспорта, заверенного предпринимателем (организацией), а также копии документов об отнесении отхода к конкретному классу опасности направляются в территориальный орган Роспри- роднадзора по месту ведения хозяйственной деятельности. Паспорт действует бессрочно. В него нельзя вносить изменения. Если отходы не включены в ФККО, необходимо подтвердить их класс опасности в течение 90 дней с даты их образования в порядке, установленном Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, для их внесения в каталог.

Важное место в современной системе обращения с отходами также занимают нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, которые служат целям обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, а также уменьшения количества отходов Согласно ст. 1 Закона № 89-ФЗ, «норматив образования отходов — установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции». Под лимитом на размещение отходов, согласно этой же статье, понимается «...предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории».

В соответствии со ст. 18 Закона № 89-ФЗ, «нормативы образования отходов и лимиты на их размещение разрабатываются юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I и II категорий, определяемых в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды». Если юридические лица и индивидуальные предприниматели осуществляют хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение устанавливаются на основании КЭР. Если соответствующая деятельность осуществляется на объектах II категории, информация об объеме или массе образовавшихся и размещенных отходов включается в ДВОС. В случае осуществления хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах III категории в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти или исполнительные органы государственной власти субъектов РФ предоставляется в уведомительном порядке отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов. При осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах IV категории разработка нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представление отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов не требуются.

Проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР) — документ, разрабатываемый на предприятиях, в процессе деятельности которых образуются отходы с учетом применяемого в России порядка категорирования предприятий по степени их воздействия на ОС. Проект согласуется в территориальных органах Росприроднадзора, которыми далее устанавливаются лимиты на размещение отходов в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на ОС. Лимиты на размещение отходов устанавливаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, которым установлен лимит, неизменности производственного процесса и используемого сырья.

Основными задачами при разработке ПНООЛР являются:

• • определение (расчет) годовых нормативов образования отходов;
• • определение (расчет) на основе нормативов образования отходов и объема произведенной продукции (оказанных услуг, выполненных работ) количества ежегодно образующихся отходов;
• • обоснование количества отходов, предлагаемых для использования и (или) обезвреживания;
• • обоснование количества отходов, предлагаемых для размещения определенным способом на установленный срок в конкретных объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на территории.

Тем самым основным назначением ПНООЛР является выявление количественного и качественного составов отходов, а далее рассмотрение возможных вариантов дальнейшего их размещения, утилизации или использования. Лимиты разрабатываются как на действующее, так и на проектируемое предприятия. За превышение лимитов на размещение отходов юридические лица и индивидуальные предприниматели несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ.

Важные дополнения в порядок обращения в России отходов I и II классов опасности, а также твердых коммунальных отходов внесены Федеральным законом от 26 июля 2019 г. № 225 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об отходах производства и потребления” и Федеральный закон “О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».

Законом № 225-ФЗ определены понятия федерального оператора и оператора по обращению с отходами I и II классов опасности, а также российского экологического оператора. Предусмотрено создание государственной информационной системы (ГИС) учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности, а также ГИС учета ТКО.

Устанавливается, что федеральная схема обращения с ТКО включает в себя информацию, содержащуюся в территориальных схемах обращения с отходами и относящуюся к обращению с ТКО, и иную информацию, определенную Правительством РФ. Федеральная схема обращения с ТКО разрабатывается российским экологическим оператором и утверждается Правительством РФ в установленном им порядке.

Наряду с этим, законом предусмотрена федеральная схема обращения с отходами I и II классов опасности, утверждаемая Правительством РФ, которая разрабатывается и корректируется с учетом сведений, содержащихся в территориальных схемах обращения с отходами и ГИС учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности.

Федеральный оператор по обращению с отходами I и II классов опасности, как указано в данном законе, осуществляет деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I и II классов опасности самостоятельно или с привлечением операторов по обращению с отходами I и II классов опасности на основании договоров оказания услуг и в соответствии с федеральной схемой обращения с отходами I и II классов опасности.

Индивидуальные предприниматели, юридические лица, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы I и II классов опасности, осуществляют обращение с данными отходами самостоятельно при наличии в собственности или на ином законном основании объектов обезвреживания и (или) размещения указанных отходов. В иных случаях указанные лица передают данные отходы федеральному оператору в соответствии с договорами на оказание услуг по обращению с отходами I и II классов опасности. Сбор отходов I и II классов опасности, образующихся в результате хозяйственной и (или) иной деятельности природопользователей допускается и операторами по обращению с отходами I и II классов опасности при условии заключения указанными операторами с федеральным оператором договора на оказание соответствующих услуг и в соответствии с федеральной схемой обращения с отходами I и II классов опасности.

При передаче отходов I и II классов опасности федеральному оператору его услуги оплачиваются по соответствующим тарифам, которые устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственного регулирования тарифов по обращению с отходами I и II классов опасности, в порядке, установленном Правительством РФ.

Что касается российского экологического оператора, то организуется публично-правовая компания, которая создается в целях формирования комплексной системы обращения с ТКО, обеспечения управления указанной системой, предотвращения вредного воздействия таких отходов на здоровье человека и ОС, вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве сырья, материалов, изделий и превращения во вторичные ресурсы для изготовления новой продукции и (или) получения энергии, а также в целях ресурсосбережения.

Завершая анализ административно-контрольных инструментов в области ООС и природопользования, подведем некоторые итоги. Что касается сильных сторон этих инструментов, то к их числу относятся следующие:

• • будучи установлены и доведены до предприятий-природо- пользователей и являясь известными потребителям, они служат весьма простым и действующим прямо средством достижения необходимого уровня качества ОС;
• • они удобны для контроля со стороны органов ресурсно-экологического управления.

Вместе с тем методы прямого регулирования имеют и существенные недостатки, предопределяющие необходимость дополнения их финансово-экономическими инструментами, добровольными экологическими соглашениями и другими подходами.

Причины ограниченности административно-контрольных инструментов (АКИ).

• 1. Характер современных экологических проблем и НТП:
  • • наличие значительного числа мобильных источников загрязнения, включая отдаленно расположенные, эмиссию которых трудно контролировать;
  • • увеличение удельного веса загрязнения от неточечных источников (ливневые стоки в городах, стоки с сельскохозяйственных полей);
  • • быстрая сменяемость технологий.
• 2. Сложность задания государством АКИ (стандартов, норм и т. п.)

вследствие:

• • необходимости для государства обладать современными знаниями об экологических НТД, а также соответствующих параметрах деятельности бизнеса;
• • отсутствия у бизнеса стимулов выходить за пределы стандартных требований в области ООС;
• • высоких издержек, сопровождающих внедрение и применение АКИ.
• 3. Зависимость правового процесса от влияния политических факторов:
  • • назревание изменения в АКИ реализуют политики, которые должны учитывать реакцию на ужесточение стандартов (нормативов) лоббистов и других групп с устойчивыми интересами.

Авторы: Пахомова Надежда, Рихтер Курт, Малышков Григорий, Хорошавин Антон