Национальная безопасность Российской Федерации и роль административной деятельности, осуществляемой органами внутренних дел, в ее обеспечении

Административная деятельность органов внутренних дел (полиции), осуществляемая в различных сферах жизнедеятельности, является важнейшим направлением их деятельности по обеспечению национальной безопасности. Это обусловлено следующими обстоятельствами: многоаспек-тностью компетенции органов внутренних дел, полифункциональностью их деятельности (реализацией функций оперативно-разыскного, уголовно-процессуального, административного, профилактического и иного характера); участием в решении задач государственного управления во всех сфеpax жизнедеятельности; большим объемом административных полномочий процедурного и юрисдикционного характера; предоставленной нормами права возможностью оказания содействия иным федеральным органам исполнительной власти в реализации их компетенции в рамках координации деятельности и взаимодействия, и т.д.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О полиции" полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

Деятельность полиции осуществляется по следующим основным направлениям (ст. 2 Федерального закона "О полиции"):

  • • защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;
  • • предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
  • • выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;
  • • розыск лиц;
  • • производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;
  • • обеспечение правопорядка в общественных местах;
  • • обеспечение безопасности дорожного движения;
  • • контроль за соблюдением законодательства РФ в области оборота оружия;
  • • контроль за соблюдением законодательства РФ в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;
  • • охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;
  • • государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;
  • • осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

Основные направления деятельности полиции по существу являются функциями полиции, конкретизирующими предназначение и задачи деятельности полиции посредством их соединения с основными способами достижения (решения).

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года[1] национальная безопасность определяется как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. Практически все основные направления деятельности полиции в большей или меньшей степени связаны с обеспечением национальной безопасности в целом или ее отдельных видов.

Осуществляемая полицией защита личности, общества, государства от противоправных посягательств фактически направлена на защиту личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, которые преимущественно носят противоправный антиобщественный характер. Личность, общество и государство выступают не только основными объектами обеспечения национальной безопасности, но и основными объектами защиты, осуществляемой органами полиции в пределах предоставленной компетенции, в том числе и посредством выполнения административной деятельности.

Расширение представлений о содержании национальной безопасности, ее видах, субъектах обеспечения позволяет по-новому рассматривать органы внутренних дел (полиции) в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Если во времена социалистического этапа развития нашей страны преимущественно использовалось понятие "государственная безопасность", то в настоящее время оно используется в качестве хоть и важнейшего, но одного из видов национальной безопасности наравне с такими ее видами, как экономическая, экологическая, информационная, продовольственная безопасность и др.

В контексте государственной безопасности было принято выделять исполнительные органы, наделенные компетенцией в обеспечении государственной безопасности, и исполнительные органы, принимающие участие в обеспечении государственной безопасности. К первой группе – органов государственной безопасности – относился Комитет государственной безопасности СССР (КГБ СССР). Органы внутренних дел входили во вторую группу органов – принимающих участие в обеспечении государственной безопасности, несмотря на их широкие полномочия по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. В настоящее время органы внутренних дел, безусловно, относятся к органам, обеспечивающим в пределах предоставленной компетенции национальную безопасность Российской Федерации, что позволяет применять к исследованию их правового положения и правового регулирования их деятельности методологию, разработанную для исследования проблем национальной безопасности[2].

Объем административных полномочий органов внутренних дел, реализуемых ими в ходе осуществления внешней административной деятельности, намного больше аналогичного объема административных полномочий, предоставленных органам, относящимся к категории органов государственной безопасности (органам федеральной службы безопасности, органам внешней разведки, органам государственной охраны)[3].

Реализация органами внутренних дел (полиции) административных полномочий осуществляется практически во всех областях обеспечения национальной безопасности, охватывает все виды национальной безопасности. Этому способствует и российское законодательство, в частности, КоАП РФ. Так, например, в соответствии со ст. 27.2 "Доставление" КоАП РФ доставление как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях может осуществляться должностными лицами органов внутренних дел (полиции) при выявлении административных правонарушений, дела о которых в соответствии со ст. 23.3 КоАП РФ рассматривают органы внутренних дел (полиция), либо административных правонарушений, по делам о которых в соответствии с и. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ органы внутренних дел (полиция) составляют протоколы об административных правонарушениях, а также при выявлении любых административных правонарушений в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях. Это положение является не только дополнительной гарантией законности применения доставления, но и подчеркивает ведущую роль органов внутренних дел (полиции) в его осуществлении, в том числе и в области обеспечения национальной безопасности.

Разносторонность компетенции органов внутренних дел (полиции), наличие обширных административных полномочий по применению мер административного предупреждения, пресечения, привлечения к административной ответственности, обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, соответствующее организационное построение делают органы внутренних дел важнейшим универсальным государственным институтом обеспечения национальной безопасности, ее самых различных видов. Деятельность органов внутренних дел (полиции) преимущественно связана с обеспечением внутренней безопасности нашей страны.

Анализ нормативно-правовой основы деятельности органов внутренних дел (полиции) позволяет выделить следующие основные направления реализации ими своих административных полномочий, направленных па обеспечение национальный безопасности:

  • 1) непосредственное участие в решении общих вопросов обеспечения национальной безопасности в целом и ее отдельных видов совместно с иными государственными органами, прежде всего с органами государственной безопасности;
  • 2) реализация в пределах предоставленных полномочий мер, направленных на охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
  • 3) обеспечение в пределах предоставленных полномочий безопасности личности;
  • 4) осуществление и участие в осуществлении административно-правовых режимов, устанавливаемых в целях обеспечения национальной безопасности;
  • 5) осуществление специальных видов деятельности в области обеспечения национальный безопасности и содействие в их осуществлении иными государственными органами.
  • 1. Непосредственное участие органов внутренних дел (полиции) в решении общих вопросов обеспечения национальной безопасности в целом и ее отдельных видов совместно с иными государственными органами.

Правовой основой этого направления являются Конституция РФ, Федеральный закон "О безопасности", а также иные нормативные правовые акты, устанавливающие задачи и полномочия органов внутренних дел в той или иной области государственного управления.

Статья 3 Федерального закона "О безопасности" позволяет представить содержание деятельности органов внутренних дел (полиции) по обеспечению безопасности, которую они осуществляют в пределах своих полномочий:

  • • прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности;
  • • определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;
  • • правовое регулирование в области обеспечения безопасности;
  • • разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;
  • • применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;
  • • организация научной деятельности в области обеспечения безопасности;
  • • координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;
  • • финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;
  • • международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;
  • • осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством РФ.

Содержательную характеристику деятельности органов внутренних дел (полиции) можно уяснить, проанализировав положения концептуальных (доктринальных) документов в области национальной безопасности, таких, как: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года; Концепция общественной безопасности в Российской Федерации[4]; Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу[5]; Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года[6]; Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации[7]; Государственная программа Российской Федерации "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности"[8]; и др.

Важнейшее значение для национальной безопасности имеет обеспечение государственной и общественной безопасности. Не случайно в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года эти виды национальной безопасности рассматриваются как парная категория, как единая сфера. Стратегическими целями обеспечения национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности являются защита основ конституционного строя Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности, а также сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе.

Российская Федерация при обеспечении национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу исходит из необходимости постоянного совершенствования правоохранительных мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию актов терроризма, экстремизма, других преступных посягательств на права и свободы человека и гражданина, собственность, общественный порядок и общественную безопасность, конституционный строй Российской Федерации.

Основными источниками угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности являются: разведывательная и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленная на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации; деятельность террористических организаций, группировок и отдельных лиц, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, дезорганизацию нормального функционирования органов государственной власти (включая насильственные действия в отношении государственных, политических и общественных деятелей), уничтожение военных и промышленных объектов, предприятий и учреждений, обеспечивающих жизнедеятельность общества, устрашение населения, в том числе путем применения ядерного и химического оружия либо опасных радиоактивных, химических и биологических веществ; экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране; деятельность транснациональных преступных организаций и группировок, связанная с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ; сохраняющийся рост преступных посягательств, направленных против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности, а также связанных с коррупцией.

Главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, прежде всего детей и подростков, совершенствование нормативно-правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом, повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан за рубежом, расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере. Обеспечению государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу будут также способствовать повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и спецслужб, создание единой государственной системы профилактики преступности (в первую очередь среди несовершеннолетних) и иных правонарушений, включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики, разработка и использование специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений.

В целях обеспечения государственной и общественной безопасности:

  • – совершенствуются структура и деятельность федеральных органов исполнительной власти, реализуется Национальный план противодействия коррупции, развивается система выявления и противодействия глобальным вызовам и кризисам современности, включая международный и национальный терроризм, политический и религиозный экстремизм, национализм и этнический сепаратизм;
  • – создаются механизмы предупреждения и нейтрализации социальных и межнациональных конфликтов;
  • – формируется долгосрочная концепция комплексного развития и совершенствования правоохранительных органов и спецслужб, укрепляются социальные гарантии их сотрудников, совершенствуется научно- техническая поддержка правоохранительной деятельности, принимаются на вооружение перспективные специальные средства и техника, развивается система профессиональной подготовки кадров в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности;
  • – укрепляется режим безопасного функционирования предприятий, организаций и учреждений оборонно-промышленного, ядерного, химического и атомно-энергетического комплексов страны, а также объектов жизнеобеспечения населения;
  • – повышается социальная ответственность органов обеспечения государственной и общественной безопасности.

Одним из условий обеспечения национальной безопасности является надежная защита и охрана государственной границы РФ. Основными угрозами интересам и безопасности Российской Федерации в пограничной сфере являются наличие и возможная эскалация вооруженных конфликтов вблизи ее государственной границы, незавершенность между народно-правового оформления государственной границы РФ с отдельными сопредельными государствами. Угрозу безопасности в пограничной сфере представляют деятельность международных террористических и экстремистских организаций по переброске на российскую территорию своих эмиссаров, средств террора и организации диверсий, а также активизация трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через государственную границу РФ наркотических средств, психотропных веществ, товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей, организации каналов незаконной миграции. Негативное влияние на обеспечение надежной защиты и охраны государственной границы РФ оказывает недостаточный уровень развития пограничной инфраструктуры и технической оснащенности пограничных органов.

Решение задач обеспечения безопасности государственной границы РФ достигается за счет создания высокотехнологичных и многофункциональных пограничных комплексов, особенно на границах с Казахстаном, Украиной, Грузией и Азербайджаном, а также повышения эффективности охраны государственной границы, в частности в Арктической зоне РФ, на Дальнем Востоке и на каспийском направлении.

Обеспечение национальной безопасности в чрезвычайных ситуациях достигается путем совершенствования и развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (в том числе территориальных и функциональных сегментов), ее интеграции с аналогичными зарубежными системами. Решение задач обеспечения национальной безопасности в чрезвычайных ситуациях достигается за счет повышения эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, обновления парка технологического оборудования и технологий производства на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения, внедрения современных технических средств информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей, а также разработки системы принятия превентивных мер по снижению риска террористических актов и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера.

Являясь частью системы обеспечения национальной безопасности страны, органы внутренних дел (полиции) участвуют в реализации государственной политики РФ в области национальной безопасности в рамках согласованных действий всех элементов системы обеспечения национальной безопасности при координирующей роли Совета Безопасности РФ за счет реализации комплекса мер организационного, нормативно-правового и информационного характера.

2. Реализация в пределах предоставленных полномочий мер, направленных на охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.

В административно-правовой литературе под общественным порядком понимается "система волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, достоинства, общественной нравственности"[9].

Под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера[10]. Обеспечение общественной безопасности – реализация определяемой государством системы политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие преступным и иным противоправным посягательствам, а также на предупреждение, ликвидацию и (или) минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Целями обеспечения общественной безопасности в соответствии с п. 25 Концепции общественной безопасности в Российской Федерации являются:

  • • достижение и поддержание необходимого уровня защищенности прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций и общественных объединений, материальных и духовных ценностей общества от угроз криминального характера;
  • • повышение уровня защищенности населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от террористических угроз;
  • • сохранение гражданского мира, политической, социальной и экономической стабильности в обществе.

Приоритетной задачей обеспечения общественной безопасности признается защита жизни, здоровья, конституционных прав и свобод человека и гражданина.

К иным задачам обеспечения общественной безопасности относятся:

  • • выявление и нейтрализация источников угроз общественной безопасности;
  • • оценка состояния общественной безопасности, прогнозирование ее развития, информирование руководства страны, государственных органов, общественности и населения о положении дел в данной области;
  • • принятие и сопровождение комплексных целевых программ, направленных на обеспечение общественной безопасности, в том числе федеральных, региональных, муниципальных и отраслевых программ по профилактике правонарушений, социальных и межнациональных конфликтов, предупреждению, ликвидации и (или) минимизации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
  • • постоянное совершенствование и поддержание в достаточной степени готовности сил и средств обеспечения общественной безопасности, в том числе системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб на территории РФ;
  • • превентивная защита материальных и духовных ценностей общества от угроз криминального характера, защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом, укрепление режима безопасного функционирования предприятий, организаций и учреждений оборонно-промышленного, ядерного, химического, атомно-энергетического и лесного комплексов страны, а также объектов жизнеобеспечения населения;
  • • повышение безопасности дорожного движения, сокращение количества ДТП, влекущих причинение вреда жизни и здоровью граждан, снижение тяжести их последствий;
  • • совершенствование профилактических мер по снижению риска террористических актов;
  • • защита населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;
  • • противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, профилактика немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ, лечение и реабилитация наркозависимых граждан;
  • • пресечение социальных и межнациональных конфликтов, незаконной миграции, деятельности, направленной на разжигание расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо вражды;
  • • противодействие коррупции;
  • • совершенствование механизмов эффективного взаимодействия сил обеспечения общественной безопасности с общественными объединениями, международными организациями и гражданами по вопросам обеспечения общественной безопасности;
  • • повышение уровня материального и технического оснащения сил обеспечения общественной безопасности, а также уровня правовой и социальной защищенности их сотрудников.

Обеспечение общественной безопасности осуществляется на основе следующих принципов: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; системность и комплексность применения силами обеспечения общественной безопасности политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер по обеспечению общественной безопасности; приоритет профилактических мер по обеспечению общественной безопасности; взаимодействие сил обеспечения общественной безопасности с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях комплексного и своевременного реагирования на угрозы общественной безопасности.

3. Обеспечение в пределах предоставленных полномочий безопасности личности.

В системе объектов национальной безопасности России (личность, общество, государство) доминирующее положение занимает личность, в связи с чем проблема обеспечения безопасности конкретного человека (личности) особенно актуальна. Реалии сегодняшнего дня таковы, что мировое сообщество все более утверждается в необходимости обеспечения безопасности конкретного человека как одного из самых существенных условий общественной (государственной) безопасности, утверждает В. И. Майоров[11].

Предмет безопасности личности образуют ее жизненно важные интересы, которые можно классифицировать на витальные, физические, психические, духовные, интеллектуальные, репродуктивные, генетические[12].

Безопасность личности тесно связана с такими понятиями, как "личная безопасность", "общественная безопасность". В юридической литературе отмечается, что личная безопасность создает основу функционирования человека в качестве биологического существа, включает при этом в себя индивидуальную свободу человека, физическую (телесную) неприкосновенность, нравственную неприкосновенность, неприкосновенность психическую. Понятие "безопасность личности" является более широким по сравнению с понятием "личная безопасность", так как, во-первых, предполагает наличие такого состояния личности, при котором она сможет беспрепятственно реализовывать свои права и свободы в различных сферах жизнедеятельности; во-вторых, именно безопасность личности должна создавать основу для функционирования и развития человека в качестве личности, постоянно включенной в процесс взаимодействия с социумом[13].

Поэтому личную безопасность следует рассматривать как важнейшую составляющую безопасности личности как более широкого понятия, охватывающего и биологические, и социальные аспекты жизнедеятельности человека.

Безопасность личности тесно связана с общественной безопасностью и иными видами национальной безопасности, а обеспечение личной безопасности является непременным условием обеспечения иных видов национальной безопасности. Реальное положение личности, в том числе и правовое, во многом обусловлено действием как безопасных, так и опасных факторов социально-экономического, природного, экологического, этнического, информационно-психологического, технического характера. Если же посягательства на безопасность личности имеют своей целью подрыв основ существования страны (например, терроризм), то в этом случае безопасность личности является составной частью государственной безопасности[14].

Свою юридическую форму безопасность личности находит в совокупности личных прав, реализация которых позволяет обеспечивать личности свободу ее жизнедеятельности. С этой точки зрения в системе правового обеспечения безопасности личности можно выделить два института: личной неприкосновенности и неприкосновенности личной жизни граждан, которые условно можно объединить в общий институт безопасности личности.

К личной неприкосновенности следует относить лишь те объекты, которые связаны с самим существованием личности, а не с условиями, в которых происходит это существование. С этой точки зрения объектами личной неприкосновенности являются: физическое состояние человека, к которому относятся жизнь, здоровье, телесная целостность (физическая неприкосновенность); возможность располагать собой и по своему усмотрению определять место пребывания и род занятий (неприкосновенность индивидуальной свободы, или волевая неприкосновенность); психика, честь, достоинство, свобода совести и вероисповедания и другие духовные ценности (духовная неприкосновенность)[15].

Неприкосновенность личной жизни гражданина включает в себя право на охрану частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. В Конституции РФ право на неприкосновенность личной жизни закреплено в ст. 23, 24, 25:

каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения (ст. 23);

сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24);

жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25).

4. Осуществление и участие в осуществлении административно-правовых режимов, устанавливаемых в целях обеспечения национальной безопасности.

Понятия "режим", "правовой режим" активно используются в законодательстве применительно к регулированию общественных отношений во всех сферах государственного управления. В частности, применительно к сфере обеспечения национальной безопасности в законодательстве закреплены: правовой режим контртеррористической операции[16]; режим военного положения[17]; режим чрезвычайного положения[18]; режим государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через государственную границу[19]; особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании[20], и ряд других.

По нашему мнению, можно выделить следующие характерные черты административно-правовых режимов:

  • – включенность в сферу государственного управления, направленность на решение наиболее значимых задач правового регулирования управленческих отношений в определенной сфере;
  • – наличие конкретной общественно значимой цели, для достижения которой устанавливается режим (например, защита государственной тайны);
  • – наличие строго определенного объекта применения режимных мер (например, какого-либо вида деятельности, территории, субъектов);
  • – вынужденная детальная регламентация поведения и порядка деятельности индивидуальных и коллективных субъектов административного права, введение дополнительных правил поведения;
  • – комплексное использование всей системы правовых средств воздействия (разрешений, запретов, дозволений) для достижения правомерного поведения субъектов, сочетание правовых и организационных форм;
  • – установление дополнительных гарантий соблюдения прав и законных интересов участников отношений в рамках административно-правового режима;
  • – создание постоянно или временно действующих органов, специально уполномоченных применять режимные меры, а также координировать деятельность иных исполнительных органов;
  • – установление особого контроля за надлежащим соблюдением правопорядка в сфере действия режима и установление некоторых ограничительных мер;
  • – повышенная ответственность за нарушение режимных правил.

Административно-правовой режим, устанавливаемый в области обеспечения национальной безопасности, – это нормативно закрепленный и организационно обеспеченный порядок регулирования поведения граждан и деятельности государственных и негосударственных организаций, их должностных лиц, направленный на четкую регламентацию общественных отношений в конкретной области обеспечения национальной безопасности, недопущение противоправной деятельности, могущей нанести ущерб национальной безопасности, а также предусматривающий возможность применения специальных режимных мер, иных специальных форм и методов деятельности уполномоченных органов, характер которых обусловлен необходимостью адекватного противодействия реальным и потенциальным угрозам национальной безопасности Российской Федерации.

С учетом приведенного определения национальной безопасности административно-правовые режимы, устанавливаемые в области ее обеспечения, целесообразно рассматривать в рамках системы мер обеспечения национальной безопасности Российской Федерации[21].

Видами национальной безопасности являются государственная, экономическая, экологическая, информационная, военная безопасность и ряд иных. Поэтому правомерно говорить об административно-правовых режимах конкретных видов национальной безопасности. Для обеспечения национальной безопасности уполномоченные органы и должностные лица используют специальные силы, средства, формы и методы деятельности в рамках контрразведывательной, разведывательной, оперативно-разыскной, оперативно-боевой и иных специальных видов деятельности. Это позволяет говорить о комплексных правовых режимах специальных видов деятельности в области обеспечения национальной безопасности, в которых нормы административного права играют далеко не последнюю роль. Через призму административно-правового режима можно рассмотреть и государственную службу в органах национальной безопасности, и ряд других институтов.

Таким образом, административно-правовые режимы в области обеспечения национальной безопасности являются как важнейшими организационно-правовыми институтами регулирования общественных отношений, так и "барьерами" для осуществления специальными службами и организациями иностранных государств, а также отдельными лицами деятельности, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.

Административно-правовые режимы необходимо классифицировать в зависимости от степени их направленности на обеспечение национальной безопасности. Следует выделять административно-правовые режимы, устанавливаемые в целях:

  • 1) обеспечения государственной безопасности;
  • 2) обеспечения государственной и общественной безопасности;
  • 3) обеспечения военной безопасности, а также обеспечения безопасности при наступлении чрезвычайных и иных исключительных обстоятельств;
  • 4) обеспечения иных видов национальной безопасности (экономической, экологической, продовольственной, информационной и иных);
  • 5) осуществления государственного управления в иных областях, где могут возникнуть угрозы национальной безопасности, нейтрализация которых возможна при помощи введения административно-правовых режимов.

В первую группу административно-правовых режимов следует включить: административно-правовой режим защиты государственной тайны; административно-правовые режимы, устанавливаемые в целях защиты и охраны государственной границы (режим государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через государственную границу); правовой режим контртеррористической операции; правовой режим противодействия коррупции; административно-правовой режим в закрытом административно-территориальном образовании.

Вторую группу составляют: административно-правовой режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации; административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации; паспортная система; административно-правовой режим обеспечения гражданской авиации от актов незаконного вмешательства; административно-правовой режим обеспечения безопасности проведения публичных мероприятий; административно-правовой режим противодействия незаконной миграции.

В третью группу следует включить правовые режимы; военного положения; мобилизационной подготовки и мобилизации; территориальной обороны; гражданской обороны; чрезвычайного положения и иные режимы, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций различного характера, и ряд других.

Четвертую группу составляют: административно-правовой режим обеспечения безопасности таможенного дела; санитарный режим; режимы лицензионных видов деятельности; режимы функционирования разнообразных вредных или опасных производств; режимы природоохранной зоны, режим заповедников и ряд других.

К пятой группе можно отнести режимы: обеспечения безопасности дорожного движения; противопожарный; исключительной экономической зоны, континентального шельфа; безопасности атомной энергетики, иных важных охраняемых объектов, и ряд других.

Реализация режимных мер во многом обусловлена деятельностью органов внутренних дел (полиции), реализующей в их рамках свои административные полномочия.

5. Осуществление специальных видов деятельности в области обеспечения национальной безопасности и содействие в их осуществлении иными государственными органами.

Специальные виды деятельности, осуществляемые органами национальной безопасности, – это основные направления деятельности (функции) органов национальной безопасности, осуществляемые в пределах установленной компетенции, как правило, оперативными подразделениями органами национальной безопасности и их должностными лицами посредством выполнения специальных (контрразведывательных, разведывательных, оперативно-разыскных и иных) мероприятий, имеющие преимущественно негласный характер и направленные на решение возложенных на органы национальной безопасности задач по обеспечению безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Конкретизация задач, а также перечня осуществляемых специальных мероприятий зависит от функциональной специализации органа национальной безопасности или его подразделения (разведывательной, контрразведывательной или иной).

К специальным видам деятельности органов национальной безопасности следует отнести прежде всего контрразведывательную, разведывательную, оперативно-разыскную деятельность и ряд иных. Необходимо отметить, что существование специальных видов деятельности обусловлено потребностью получения полной, объективной, своевременной, достоверной информации о событиях и процессах, могущих являться как угрозами национальной безопасности, так и способствовать прогрессивному развитию государства и общества, т.е. информации, способствующей обеспечению национальной безопасности.

Иные характерные черты, признаки специальных видов деятельности:

  • – осуществляются органами национальной безопасности в пределах предоставленной компетенции исключительно для решения задач обеспечения национальной безопасности, а также иных задач, установленных законодательством;
  • – являются основными направлениями деятельности (функциями) органов национальной безопасности, производными от предназначения органов и решаемых ими задач;
  • – имеют процессуальный характер, свои задачи, принципы, условия осуществления, стадии;
  • – носят преимущественно конспиративный, негласный характер, связанный с использованием возможностей конфиденциального сотрудничества граждан с органами национальной безопасности, специальных форм и методов осуществления;
  • – осуществляются не всеми органами и должностными лицами, а, как правило, только оперативными подразделениями органов национальной безопасности;
  • – носят преимущественно информационный характер, связанный с получением информации об угрозах национальной безопасности, а также об иных фактах и обстоятельствах, имеющих значение для обеспечения национальной безопасности или для обеспечения деятельности самих органов национальной безопасности;
  • – их результаты могут использоваться для принятия решений высшими должностными лицами государства, что закреплено законодательно;
  • – тесно связаны со всеми видами деятельности, осуществляемыми органами национальной безопасности для эффективного обеспечения национальной безопасности;
  • – имеют правовую основу, при этом на законодательном уровне определяются лишь общие параметры специальных видов деятельности, а конкретные формы и методы осуществления предусматриваются ведомственными правовыми актами; и др.

Контрразведывательная деятельность – деятельность, осуществляемая органами федеральной службы безопасности и (или) их подразделениями (далее также – органы контрразведки), а также должностными лицами указанных органов и подразделений посредством проведения контрразведывательных мероприятий в целях выявления, предупреждения, пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.

Основаниями для проведения органами контрразведки контрразведывательных мероприятий являются: наличие данных о признаках разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации; необходимость получения сведений о событиях или действиях, создающих угрозу безопасности Российской Федерации; необходимость обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну; необходимость изучения (проверки) лиц, оказывающих или оказывавших содействие органам федеральной службы безопасности на конфиденциальной основе; необходимость обеспечения собственной безопасности; запросы специальных служб, правоохранительных органов и иных организаций иностранных государств, международных организаций в соответствии с международными договорами Российской Федерации[22].

Разведывательная деятельность осуществляется органами внешней разведки Российской Федерации посредством: добывания и обработки информации о затрагивающих жизненно важные интересы Российской Федерации реальных и потенциальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц; оказания содействия в реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации. Необходимость осуществления разведывательной деятельности определяют в пределах своих полномочий Президент России и Федеральное Собрание, исходя из невозможности или нецелесообразности обеспечения безопасности Российской Федерации иными способами[23].

Органы внутренних дел не наделены полномочиями по осуществлению контрразведывательной и разведывательной деятельности. Однако реализация ими своих полномочий, в том числе и административных, позволяет создавать благоприятные условия для их осуществления.

Наиболее полно урегулирована оперативно-разыскная деятельность органов внутренних дел, осуществляемая ими на основе Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности".

Оперативно-разыскная деятельность – вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то Федеральным законом "Об оперативнорозыскной деятельности", в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-разыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

Задачами оперативно-разыскной деятельности являются:

  • • выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
  • • осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;
  • • добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности Российской Федерации;
  • • установление имущества, подлежащего конфискации.

Участвуя в борьбе с терроризмом, в проведении контртеррористических операций, органы внутренних дел вправе проводить оперативно-боевые мероприятия[24], осуществляя тем самым в пределах своей компетенции оперативно-боевую деятельность.

Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (п. 5 ст. 28) предусматривает участие органов внутренних дел в сфере защиты государственной границы РФ.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области внутренних дел:

  • • оказывает содействие пограничным органам в проведении мероприятий по защите государственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, розыске лиц, нарушивших режим государственной границы, в выяснении и проверке обстоятельств правонарушений граждан, задержанных в административном или уголовно-процессуальном порядке;
  • • информирует пограничные органы о состоянии правопорядка в приграничных районах Российской Федерации, выявленных противоправных действиях, преступных группах и лицах, имеющих противоправные устремления в отношении государственной границы и пограничных органов;
  • • обеспечивает участие внутренних войск федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области внутренних дел, в защите государственной границы в случаях и порядке, предусмотренных Законом РФ "О Государственной границе Российской Федерации";
  • • обеспечивает участие органов внутренних дел в контроле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу;
  • • обеспечивает по представлениям пограничных органов временное ограничение или воспрещение доступа граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи государственной границы во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию РФ или воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям государственной границы;
  • • обеспечивает общественный порядок при проведении на государственной границе и в приграничных районах Российской Федерации массовых мероприятий федерального или международного характера;
  • • обеспечивает правопорядок в приграничных районах при возникновении чрезвычайных ситуаций, введении режима чрезвычайного положения;
  • • участвует в правовом воспитании населения приграничных районов Российской Федерации, профилактике совместно с пограничными органами правоиарушений на государственной границе и в пунктах пропуска через нее.

  • [1] Утверждена Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года".
  • [2] См., например: Глебов И. Н. Правовые проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999; Зубов И. Н. Государственноправовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России: дис.... д-ра юрид. наук. СПб., 1999; Кардашова И. Б. Обеспечение национальной безопасности МВД России: монография. М.: ВНИИ МВД России, 2007; Национальная безопасность и роль ОВД в ее обеспечении: учеб. пособие / А. С. Прудников [и др.). М.: МосУ МВД России, 2005, и т.д.
  • [3] Понятие "органы государственной безопасности" носит в большей степени не правовое, а политологическое содержание, однако, по нашему мнению, может использоваться для объединения в одну группу федеральных органов исполнительной власти, образовавшихся на базе бывшего КГБ СССР, обеспечивающих безопасность Российской Федерации посредством использования присущих только им специальных видов деятельности (контрразведывательной, разведывательной и др.).
  • [4] Утверждена Президентом РФ 20.11.2013.
  • [5] Утверждены Президентом РФ 01.11.2013 № Пр-2573.
  • [6] Утверждены Президентом РФ 13.11.2011 № Пр-3400.
  • [7] Утверждена Президентом РФ 05.10.2009.
  • [8] Утверждена распоряжением Правительства РФ от 06.03.2013 № 313-р.
  • [9] Аврутин Ю. Е. Государство и право, теория и практика: учеб, пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДА́НА; Закон и право, 2009. С. 337.
  • [10] Концепция общественной безопасности в Российской Федерации: утверждена Президентом РФ 20.11.2013.
  • [11] Майоров В. И. Вопросы безопасности человека в российском и международном праве // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: материалы Всерос. науч.- пракгич. конф., посвященной 60-летию А. Б. Зеленцова / отв. ред. А. М. Волков. М.: РУДН, 2011. С. 96.
  • [12] См.: Возжеников А. В. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России: монография. М.: ЭДАС ПАК, 2000. С. 182; Юнусов Э. А. Право на безопасность // Органы внутренних дел и безопасность государства: история и современность: сб. науч. тр. М.: Акад, управ. МВД России, 2006. С. 184–185; и др. В этой связи уместно обратить внимание на замечание А. В. Опалева в отношении того, что "...использование этой категории нуждается в уточнении. Правильнее было бы говорить о защите жизненно важных благ и ценностей, а не интересов, поскольку интерес – эго причина действий индивидов, социальных общностей, определяющая их поведение и стоящая за их непосредственными побуждениями...". См. подробнее: Опалев А. В. Национальная безопасность как объект правового регулирования //Правовые проблемы национальной безопасности Российской Федерации: сб. тр. науч. конф. М.: Акад, управ. МВД России, 2012. С. 136.
  • [13] См.: Колоткина О. А. Право личности на безопасность: понятие и механизмы обеспечения в РФ (теоретико-правовое исследование): автореф, дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 17.
  • [14] См. подробнее: Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: монография / под ред. А. В. Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 20.
  • [15] См. подробнее: Опалева А. А. Безопасность личности – условие безопасности государства // Политическая система и безопасность государства: сб. тр. межвуз. науч. семинара. М.: Акад. управ. МВД России, 2009. С. 154–155.
  • [16] См.: ст. 11 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ΦЗ "О противодействии терроризму".
  • [17] См.: Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ "О поенном положении".
  • [18] См.: Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № З-ФКЗ "О чрезвычайном положении".
  • [19] См.: Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации".
  • [20] См.: Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании".
  • [21] См.: Редкоус В. М. Понятие административно-правовых режимов, устанавливаемых в области обеспечения национальной безопасности // Право и государство: теория и практика. 2009. № 12 (60). С. 92-95.
  • [22] Статья 9 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности".
  • [23] Статья 2 Федерального закона от 10.01.1996 № 5-ФЗ "О внешней разведке".
  • [24] Пункт 5 ст. 3 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ΦЗ "О противодействии терроризму".
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >