Теоретические аспекты реализации отраслевых государственных программ

Специфика отдельных отраслей и сфер экономики накладывает отпечаток на теорию программного планирования.

Важнейшим приоритетом деятельности государства на современном этапе является повышение качества и уровня жизни человека и гражданина. Это требует концентрации на реализации приоритетов в социальной сфере. Из всего многообразия социальных проблем нами выбрана отрасль здравоохранения, так как повышение продолжительности жизни является приоритетом для правительств всех развитых стран.

Активное применение программ в данной сфере началось в послевоенный период в рамках концепции государства всеобщего благоденствия (Welfare State). Государство начало выстраивать единую систему управления объектами здравоохранения, кадрами отрасли и регулировать процедуры их деятельности. При этом, как отмечают И. И. Краснопольская и И. В. Мерсиянова, одновременно решаются задачи прямого управления государственным здравоохранением и вовлечения в достижение общенациональных задач негосударственных организаций. В связи с необходимостью обеспечить равный доступ граждан к медицинским услугам на фоне ограниченности материальных ресурсов сложилась экономика здравоохранения, приоритеты которой нуждаются в программном закреплении. Данная проблема решается либо в рамках модели полного государственного финансирования, либо за счет конечных пользователей, либо по некой гибридной модели. Закономерным итогом развития является необходимость оценки эффективности мер государственной политики и программ в сфере здравоохранения. Необходимо установить показатели для данной цели, обеспечить возможность сравнения эффективности систем здравоохранения в разных странах или регионах. Сделать это позволяют статистические данные, но некоторые авторы, например Ю. А. Крашенинникова, критически воспринимают медицинскую статистику.

Применение программно-целевых методов в здравоохранении в целом дает позитивные результаты. При этом требуется концентрация усилий государства, в том числе на вопросах методологии планирования, что отмечают многие эксперты. И. М. Шейман и В. И. Шевский подчеркивают, что важны не только экономические, но и кадровые аспекты реализации программ. Но за редким исключением отсутствуют оценки деятельности государственных органов управления здравоохранением при реализации ими программ и проектов.

В числе приоритетов развития отрасли эксперты называют уточнение статуса страховых медицинских организаций в системе обязательного медицинского страхования (ОМС) и внедрение клинических рекомендаций и протоколов в процедурах формирования тарифов на оплату медицинской помощи.

Изучение практики реализации государственных программ в реальном секторе осуществлено нами на примере топливно-энергетического комплекса (ТЭК). Такой выбор обусловлен его высокой значимостью в экономике и большим числом исследований.

Наряду с чисто экономическими вопросами корпоративного управления и привлечения инвестиций в отрасли ТЭК растет количество работ по государственному управлению в данной сфере. Исследования подтверждают высокий уровень концентрации полномочий в данной сфере, обусловливающий преобладание федерального уровня регулирования над региональным. На федеральном уровне деятельность органов управления сводится к следующим основным направлениям:

  • 1) правовое регулирование;
  • 2) утверждение стандартов и регламентов;
  • 3) контроль деятельности монополий;
  • 4) регулирование снабжения топливно-энергетическими ресурсами;
  • 5) обеспечение энергетической безопасности;
  • 6) обеспечение доступа компаний к финансовым ресурсам;
  • 7) содействие инновационному развитию ТЭК;
  • 8) налогово-бюджетная политика.

Эти направления имеют непреходящее значение, и их эффективность может оцениваться в ретроспективе. При этом, как отмечает С. Е. Трофимов, целесообразно оценивать эффективность системы управления ТЭК в целом. Эффекты от управленческих действий проявляются не сразу, что актуализирует исследование длинных трендов, распространенное за рубежом. В отечественной практике эксперты диагностируют преемственность и воспроизводство старых управленческих практик, но не предлагают методики для их сопоставительного изучения. Обращает на себя внимание недостаточность работ, характеризующих деятельность органов управления ТЭК и их вклад в реализацию документов планирования.

Авторы справедливо указывают на то, что эффективное управление ТЭК способствует социально-экономическому росту страны, однако гипертрофированная роль ТЭК, по замечанию В. М. Полте-ровича и Д. А. Панчука, приводит к «ресурсному проклятию», или так называемой «голландской болезни» экономики. Более того, даже в рамках ТЭК Н. Г. Остроухова отмечает дефицит инвестиций, старение основных фондов, зависимость от импорта, низкий коэффициент извлечения углеводородов, потери в энергосетях, слабые экологозащитные мероприятия. К числу структурных дисфункций управления относят высокую монополизацию, лоббизм, неэффективное инвестирование нефтегазовых доходов и негибкое налогообложение. Так, необходимость завершить формирование налоговой системы в нефтяной отрасли, устранить сохраняющееся субсидирование неэффективности отечественной нефтепереработки за счет цен на нефть, заниженных относительно мировых, и стимулировать отечественные нефтеперерабатывающие заводы к модернизации приводит к преобразованиям в налогообложении.

При этом реформирование нефтяной и нефтеперерабатывающей отраслей является в большей степени политическим, чем экономическим решением, так как затрагивает сферу влияния нескольких групп агентов. На фоне системных проблем (объективного ухудшения условий добычи, доминирования вертикально интегрированных крупных компаний, привязки внутренних цен к мировым) приоритеты стратегического развития ТЭК видятся экспертам в виде:

  • — повышения роли налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и снижения и отмены экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, что усилит стимулы к повышению энергоэффективности;
  • — расширения применения налога на дополнительный доход, включения прогрессивной налоговой ставки, зависящей от доходности месторождения, что обеспечит дифференциацию налоговой нагрузки, более полное изъятие природной ренты и благоприятные условия инвестиций;
  • — применения пониженных ставок НДПИ и экспортной пошлины для месторождений с повышенными затратами на разработку;
  • — развития сектора малых и средних компаний через снижение административных барьеров, что будет способствовать их вовлечению в разработку низкодоходных месторождений и трудноизвлекаемых запасов;
  • — снижения налоговой нагрузки на месторождения с выработанными запасами;
  • — координации действий в отношении объемов добычи со странами ОПЕК и другими производителями с целью поддержания желаемого уровня мировых цен.

Не менее сложная задача связана с применением программных и проектных подходов в финансово-экономическом секторе. В данном курсе мы рассматриваем данную сферу на примере налоговой системы.

В работах зарубежных авторов важное место уделено распределению налоговых полномочий между субъектами различных уровней. Большой комплекс исследований посвящен влиянию государственной налоговой политики на экономический рост. Затрагивается взаимосвязь изменений налоговой системы с политическими изменениями.

Разрабатываются методики оценки эффективности в налоговой сфере. Эксперты Международного валютного фонда на основе изучения опыта 25 стран выделили четыре группы функций налоговых органов: нормотворческие, аналитические, разъяснительные и контрольные. В отечественной науке существуют исследования, посвященные отдельным показателям эффективности налоговой системы, таким как собираемость налогов, налоговый потенциал, налоговые поступления. Наряду с этим сложился целый пласт методов оценки эффективности налоговых органов, обзор представлен в статье А. Р. Хафизовой.

С. В. Васильев описывает переход от советского этапа к современности и раскрывает взаимосвязь налоговых изменений как непрерывный процесс. Период 1990-х гг. характеризуется децентрализацией и неустойчивостью, 2000-х гг. — постепенными централизацией и стабилизацией.

Анализируя изменение вклада налоговой системы в бюджет РФ в 2010-е гг., отмечают, что в ходе кризиса 2008 г. бюджетное правило, основанное на концепции «ненефтегазового бюджета», натолкнулось на невозможность покрытия бюджетного дефицита. С 2012 г. скорректированные правила предусматривали направление части нефтегазовых доходов в Резервный фонд до достижения им уровня 7 % ВВП, однако эта версия правил применялась только до 2015 г., когда правительство на фоне нового кризиса и резкого снижения цен на нефть отказалось от трехлетнего бюджета. В 2017 г. параметры нового бюджетного правила установили предельный объем расходов федерального бюджета из трех компонентов: 1) базового объема нефтегазовых доходов; 2) объема ненефтегазовых доходов; 3) расходов по обслуживанию долга. Реализация национальных проектов и достижение национальных целей развития ставят перед бюджетной политикой новые задачи, требующие, с одной стороны, поддержания макроэкономической стабильности, а с другой — увеличения бюджетного финансирования по целому ряду направлений, что актуализирует совершенствование налоговой системы и налоговой службы.

Важнейшим направлением реализации государственных программ является повышение эффективности собственно самой системы государственного управления и ее кадровой составляющей — государственной службы. Необходимо достичь консенсусного понимания конечных результатов реформы, разработать достоверные и статистически измеримые показатели результативности в сфере государственного управления.

В развитых странах мира постепенно происходит переход к новому видению роли государственной службы в обществе. В рамках концепции Нового государственного управления государственная служба рассматривалась как сервисный институт, основная цель которого состоит в предоставлении конкурентоспособных публичных услуг. В новом тысячелетии все больше экспертов указывают, что цель государственной службы — не просто оказывать услуги, а обеспечивать сбалансированное развитие экономики и общества. Данную концепцию, известную как общественно-государственное управление (Good Governance), связывают с политическими ценностями сотрудничества граждан и власти, верховенства права, подотчетности власти обществу, в соответствии с которыми должно осуществляться государственное управление. По мнению американских исследователей, рационализация структуры госслужбы и принципов ее функционирования — это средство адаптации ее системы к новым вызовам и задачам, которые ставит общество в лице политического руководства. Управление государственной службой в современных условиях не может сводиться к кадровому администрированию и учету, оно должно строиться в тесном контакте с целевыми аудиториями, экспертами, сообществами, институтами политического представительства. По замечанию российского го-сударствоведа Г. В. Атаманчука, «необходимо их включение [показателей оценки эффективности органов управления] в систему целеполагания и... в реально полученные объективные результаты в обществе от их функционирования». В. И. Кушлин и В. С. Устенко указывают, что «влияние государства на экономику... осуществляется прежде всего через механизмы функционирования государственной службы».

После распада СССР бывшие союзные республики начали выстраивать собственные политико-административные системы. При этом реформы в духе «менеджеризма», проводившиеся в 1990-е и 2000-е гг. в различных постсоветских странах, в целом носили характер поверхностных заимствований. Справедливо утверждается, что подобные заимствования приводили к успеху только в случае их соответствия (непротиворечия) национальным управленческим практикам.

За рубежом исследования государственной службы и уровня ее эффективности обычно включены в общий контекст реформирования государственных институтов. В России есть тенденция рассматривать развитие госаппарата как самодостаточный процесс. На раннем этапе программного планирования эксперты указывали на «качественное ухудшение функционирования системы государственной службы». Относительно программ развития госслужбы эксперты отмечают, что вторая программа (2009—2013) в целом была реализована лучше первой (2003—2007), чему способствовало наличие в ней целевых индикаторов, выраженных в количественном виде.

Основными тенденциями последнего времени называют использование информационных технологий, развитие стратегического планирования и инструментов повышения качества нормативных правовых актов на основе их антикоррупционной экспертизы. В целом в России преобразования госслужбы сочетают в себе черты парадигм «веберианского государства», основанного на профессионализме и престиже государственной службы, регламентации и специализации, и Нового государственного управления, в рамках которого обеспечивается ориентация на удовлетворение запросов потребителей. Такое сочетание препятствует освоению более продвинутой парадигмы и вкупе с отсутствием единого центра управления реформами и их недостаточной координацией снижает общий эффект от реализации реформаторских замыслов.

Самостоятельное научное значение имеет исследование высших государственных служащих (senior executives'). В мировой практике выделяют различные модели рекрутирования данной категории управленцев, влияющие на характер исполнения ими своих обязанностей и, как следствие, на результативность управления. Ниже представлена концептуальная матрица различных типов карьеры высших госслужащих (табл. 1.2).

Таблица 1.2

Модели рекрутирования высших государственных служащих

Модель

Показатель

Критерий

Пояснение

Карьерная (вебериан-ская)

Специальность

Управленческая, юридическая, экономическая

Госслужба — профессия, требующая специального образования

Место обучения

Преобладают выпускники одного вуза

Особый элитный вуз — «кузница кадров» высших чиновников

Карьерная траектория

Опыт работы вне госслужбы отсутствует

Госслужба является первым и единственным местом работы

Ступени карьеры

Три и более

Назначению на руководящую должность предшествует длительная карьера в госаппарате, и чем выше стаж, тем выше должность

Стаж службы

Коррелирует с возрастом и уровнем должности

Меритократическая (технократическая)

Место рождения

Соответствует распределению

Выходцы из всех регионов и слоев общества имеют равные возможности делать карьеру

Место обучения

населения по регионам страны

Специальность

Коррелирует с профилем ведомства

Подбор кадров среди специалистов в управляемой сфере

Окончание табл. 1.2

Модель

Показатель

Критерий

Пояснение

Трудовой стаж

20 лет и более

Руководители имеют большой трудовой опыт

Возраст

От 35 до 45 лет

В руководство входят талантливые и активные работники

Патронат-ная (политическая, принципал-агентская)

Карьерная траектория

Опыт работы на выборных должностях и в НКО

Назначение по признакам лояльности, политических и общественных взглядов

Различные элементы биографии

Коррелируют у различных руководителей

Руководители учились или ранее работали вместе и пришли на должности как члены одной «команды»

Источник: составлено автором.

Следует пояснить, что профильное образование соответствует специфике деятельности ведомства (например, для работников министерства сельского хозяйства профильным считается естественнонаучное образование, министерства связи — техническое, министерства культуры — гуманитарное, министерства финансов — экономическое и т. д.). Принцип подбора высших государственных служащих может быть меритократическим и протекционистским. На преобладание меритократической модели указывает выдвижение руководителей по личным заслугам, на кадровый протекционизм указывает выдвижение представителей одного региона, ведомства, вуза или управленческой команды. О характере рекрутирования говорит как вертикальная, так и горизонтальная карьера высших государственных служащих. В научной литературе делаются выводы о том, что программы, реализуемые политическими назначенцами, обычно демонстрируют меньшую эффективность по сравнению с программами, реализуемыми карьерными чиновниками.

В этой связи интересен опыт исследований в сфере реализации государственных программ в такой области, связанной с обеспечением национальной безопасности, как международные отношения. С одной стороны, почти во всех странах мира деятельность в этой сфере осуществляют карьерные дипломаты, но с другой — происходящие процессы трансформации глобальной мировой системы бросают вызовы сложившимся практикам управления и кадровой политики. В разных странах предпринимаются меры по изменению характера работы дипломатов в соответствии с новыми реалиями. Французские эксперты справедливо ставят вопрос: какую дополнительную ценность создает дипломатическая служба и в чем сегодня состоит смысл ее кадровой политики? Выделяют три парадигмы в работе дипломатов: бюрократическая акцентирована на инструкциях и процедурах, активистская — на решении масштабных проблем, а посредническая — на поиске компромиссов. Конфликт поведенческих парадигм усугубляется при смене поколений дипломатов.

Проанализировав структуру документов по внешней политике европейских стран, эксперты сделали вывод об их постепенной унификации и повышении открытости для общества. Французские исследователи скептически оценивают способность МИД своей страны, построенного на традиционных принципах карьерной бюрократии и жесткой системе планирования и отчетности, реагировать на современные вызовы. В США в период реформ в духе Нового государственного управления повысилась значимость оценки труда государственных служащих. Кроме того, подчеркивается значимость эффективных межведомственных коммуникаций в работе МИД. Обобщающее исследование М.-Ф. де ла Крус Сальседо показало, что попытки внедрения в МИД латиноамериканских стран квалиметрических способов оценки эффективности наталкиваются на проблемы квалификации персонала, оснащенности и укомплектованности учреждений МИД.

По справедливому замечанию Н. В. Литвака, необходимо смещение акцента в работе МИД с простой фиксации событий на осмысление международно-политических новостей. Работа дипломатов не должна измеряться только следованием предписанным алгоритмам и должна концентрироваться на достижении национальных приоритетов в экономической, политической, социальной и иных сферах международного сотрудничества. Это ставит на повестку дня вопрос о новой системе критериев оценки эффективности внешнеполитического ведомства и его учреждений. Прикладной ценностью в этой связи обладают публикации профессиональных дипломатов, например Ю. В. Дубинина и А. Л. Федотова, описывающие взаимосвязь стратегических документов с внутренними актами МИД. В настоящее время приоритеты работы МИД слабо отражены в нормативных документах, что актуализирует необходимость адекватного каскадирования целей и требований к деятельности МИД России от уровня стратегических документов до должностных обязанностей дипломатических служащих и установления четкого алгоритма оценки их достижения.

В целом следует отметить, что оценка итогов применения государственных программ во многих отраслях не является еще разработанным научным направлением, но методологически важны положения о необходимости сопоставимости используемых при подобном анализе данных, а также о приоритетном использовании объективных и количественно измеримых показателей.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >