ПРОГРАММНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОЕКТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

ТемаЗ

Организация исполнения и оценка государственных программ Российской Федерации

Этапы внедрения программного управления в Российской Федерации

Переход от директивного планирования к индикативному начался в нашей стране еще в годы перестройки по мере ослабления вмешательства государства в хозяйственные процессы[1]. В годы «шоковых» реформ, ознаменованных противопоставлением «плана» и «рынка», разработка программ не прекратилась.

Исторический опыт

В 1990-е гг. началась разработка так называемых федеральных целевых программ (ФЦП). Их количество возрастало, и к 2000 г. на федеральном уровне действовало до 200 программ. Они представляли собой скорее наборы мероприятий, чем комплексные документы, а дефицит бюджета не позволял финансировать их в полном объеме. Предпринимались попытки урегулировать данную деятельность. Был принят Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития», который в настоящее время утратил силу. В 2000-е гг. ФЦП по-прежнему действовали скорее как дополнительное финансирование текущей деятельности органов власти, а не как инструмент достижения приоритетных целей развития. Количество программ на федеральном уровне снизилось. Переход к разработке государственных программ был осуществлен в рамках деятельности по повышению эффективности бюджетных расходов.

Перечень государственных программ установлен согласно приоритетам социально-экономического развития и Основным направлениям деятельности Правительства РФ. Правительством РФ утвержден порядок разработки и реализации ведомственных целевых программ и государственных программ. Порядок предусматривает разработку ответственными исполнителями планов реализации программ с перечнем контрольных событий.

Важно запомнить

Государственная программа включает в себя ФЦП и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и основные мероприятия федеральных органов исполнительной власти. Ответственные исполнители ежеквартально готовят промежуточные отчеты и ежегодно до 1 марта направляют итоговый отчет о реализации программ. Минэкономразвития России оценивает эффективность программ по степени достижения целевых показателей, по реализации контрольных событий и по уровню кассового исполнения расходов бюджета на реализацию программ.

Оценка осуществляется в период реализации программы через показатели результативности (в международных терминах — формативные показатели). Итоговое оценивание (ех-розг) не распространено.

С 2011 г. началась реализация двух первых государственных программ РФ — «Доступная среда» и «Информационное общество». С 2012 г. реализуются программы «Охрана окружающей среды», «Развитие атомного энергопромышленного комплекса» и «Развитие внешнеэкономической деятельности». Большинство программ (31) реализуются с 2013 г. Позднее началось исполнение программ: «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» (2014), «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» (2015), «Развитие оборонно-промышленного комплекса» (2016), «Реализация государственной национальной политики» (2017).

Первоначально большинство государственных программ РФ были рассчитаны до 2020 г. Программы «Развитие внешнеэкономической деятельности» и «Управление федеральным имуществом» были рассчитаны на период до 2019 г., программы «Реализация государственной национальной политики», «Развитие авиационной промышленности», «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности», «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» и «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» — до 2025 г., а «Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений» — до 2030 г. В 2020 г. все действующие программы были продлены до 2024 или 2030 г.

Две программы — «Федеративные отношения» и «Противодействие незаконному обороту наркотиков» — отменены. Первая присоединена к программе управления региональными и муниципальными финансами, вторая — к программе «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности». Не утверждены запланированные программы «Обеспечение обороноспособности страны» и «Развитие пенсионной системы». Позже других, в 2020 г., утверждена программа «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя».

Важно запомнить

Все программы разделены на пять отраслевых направлений: Новое качество жизни — первоначально 13 программ, впоследствии — 10; Инновационное развитие и модернизация экономики — 18 программ; Обеспечение национальной безопасности — две программы; Сбалансированное региональное развитие — шесть программ; Эффективное государство — первоначально четыре программы, позднее в эту группу добавлена программа «Развитие здравоохранения».

Таким образом, изначально запланирована реализация 43 программ, позднее их количество увеличено до 46, из которых в 2021 г. реализуется 41 программа. Часть программ носят секретный характер, поэтому информация об их реализации отсутствует или представлена не полностью. Программа развития Арктической зоны носит аналитический характер, не имеет финансирования и не отражается в отчетах.

Первый Сводный доклад о реализации государственных программ был подготовлен Минэкономразвития России в 2014 г. По итогам оценки предлагалось: установить поощрение ответственным исполнителям за достижение высокой эффективности программ; установить персональную ответственность руководителей органов власти за недостижение целевых показателей программ; принять регламент управления программами; синхронизировать статьи бюджетной классификации с перечнем основных мероприятий государственных программ; создать методику для оценки последствий изменения объема финансирования при реализации программ; увязать объемы бюджетных ассигнований с ожидаемыми результатами и плановыми значениями показателей программ.

В 2014 г. создана Правительственная комиссия по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов, на которую возложены оценка программ и согласование их изменения. В том же году введен в эксплуатацию Портал госпрограмм РФ, позволивший осуществлять согласование проектов программ в элек

1

Распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ РФ» (в ред. от 23.01.2021).

тронном виде, а также повысивший открытость программного планирования. Расходы по программам синхронизированы со статьями бюджетной классификации.

Правительством РФ поручено Федеральной службе государственной статистики (Росстату) ежегодно формировать отчетность о реализации программ для проведения их мониторинга. Во исполнение поручения Росстатом утверждены статистические формы наблюдения за ходом реализации государственных программ и ФЦП. Это явилось важным шагом к повышению объективности оценки программ. Однако следует отметить, что Форма федерального статистического наблюдения № 1-ФЦП учитывает целевые показатели программ, установленные ответственным исполнителем, без указания их соответствия плану статистических работ. Таким образом, статистическое наблюдение показателей программ по-прежнему обособлено от основных статистических наблюдений, что можно рассматривать как существенный недостаток.

В 2014 г. в состав целевых показателей государственных программ были включены показатели «майских» указов Президента РФ от 07.05.2012 № 596—606 и показатели из Плана мероприятий по обеспечению повышения производительности труда, создания и модернизации высокопроизводительных рабочих мест. Это увеличило число целевых показателей программ, но способствовало усилению согласованности документов планирования различного уровня.

По итогам 2014 г. Минэкономразвития России предложено согласовать сроки предоставления официальной статистической отчетности и отчетности по государственным программам и учитывать результаты реализации программ при формировании проекта бюджета.

В 2015 г. с учетом кризиса скорректированы объемы финансирования программ и существенно изменены их целевые показатели. Частое изменение требований к показателям программ закономерным образом отражалось на качестве программ, приводило к усложнению их структуры и процесса оценки эффективности. Программы включали более 2000 целевых показателей с учетом показателей ФЦП и подпрограмм, для 7 % которых не были установлены плановые значения, а для 15 % отсутствовали данные об исполнении. По ряду показателей достигнутые значения многократно превосходили плановые. Это было вызвано просчетами в работе ответственных исполнителей, а отчасти тем, что для многих показателей сроки направления статистической отчетности установлены позднее срока подачи отчета о реализации программ.

По итогам оценки программ эксперты Минэкономразвития России предложили: ввести приоретизацию мероприятий программ и критерий, отражающий степень увязки целевых показателей программ с иными документами планирования; ввести ограничения на внесение изменений в планы реализации программ в конце отчетного года; установить оценку рисков при разработке программ; ввести анализ кросс-влияния государственных программ; учитывать в ходе оценки наличие показателей, рассчитываемых на основе официальной статистической информации. Эксперты подчеркнули, что качественная оценка программ возможна лишь на фоне стабильности их показателей на протяжении нескольких лет, что обеспечивается использованием показателей официальной статистики.

В создании Совета при Президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам выразилась установка на усиление контроля над реализацией документов планирования[2]. Состав документов существенно увеличился, поэтому было принято решение для повышения управляемости и облегчения межведомственных взаимодействий установить перечень ключевых показателей программ в количестве 207 (9,4 % от всех показателей программ), динамика которых должна докладываться Президенту РФ.

Государственные программы развития здравоохранения, образования, жилищного строительства, транспорта и сельского хозяйства отобраны в 2017 г. для проведения эксперимента по внедрению проектного управления.

Для пилотных программ установлен особый порядок разработки, реализации и оценки со следующими особенностями:

  • 1) установление не более пяти целей и соответствующих им целевых показателей, в согласовании которых обязательно участвует Росстат;
  • 2) сочетание нескольких межпрограммных проектов (реализуются в рамках двух и более госпрограмм) и ведомственных целевых программ;
  • 3) обязательными элементами пилотной программы являются прогноз развития соответствующей сферы, описание рисков и сведения о целевых группах, на которые направлено действие программы;
  • 4) включение в пилотную программу проектной и процессной частей, из которых первая содержит приоритетные, ведомственные и межпрограммные проекты, а вторая — ведомственные целевые программы и мероприятия по обеспечению деятельности аппаратов ФОИВ, реализующих программу;
  • 5) оценка обеспеченности целей пилотных программ проектами и ведомственными целевыми программами осуществляется в ходе их ранжирования (приоритизации)[3];
  • 6) на объекты, создаваемые в рамках программ, распространяются нормы о публичном технологическом и ценовом аудите;
  • 7) внесение изменений в пилотные программы служит основанием для внесения изменений в федеральный бюджет;
  • 8) оценка пилотных программ осуществляется на основании информации о достижении их целей с учетом прохождения контрольных точек и информации о кассовых расходах бюджета и внебюджетных фондов на реализацию программ;
  • 9) для пилотных программ установлен сложный механизм управления, включающий руководителя, проектный офис, ответственного исполнителя, дирекцию, соисполнителей, участников, рабочую группу и иных субъектов, предусмотренных законодательством о проектной деятельности.

Эксперимент по реализации пилотных программ может объясняться неудовлетворенностью политического руководства сложившейся практикой реализации госпрограмм. Этот процесс Президент РФ охарактеризовал так: «По форме правильно, а по существу — издевательство». Эксперты понимают недостатки системы реализации программ и ищут пути повышения эффективности. В частности, в Сводном докладе о реализации программ за 2016 г. выделены следующие приоритетные меры: снизить количество обязательных документов, а также количество показателей верхнего уровня за счет введения набора ключевых показателей; встроить внешний аудит в процесс мониторинга госпрограмм; обеспечить сопоставимость ключевых показателей программ с документами стратегического планирования и «майскими» указами; привести порядок расчета плановых и фактических значений показателей программ в соответствие с объемами их финансирования; обеспечить включение ключевых показателей в план статистических работ и их сбор до наступления срока подачи отчетов по программам.

В 2018 г. отмечена необходимость: привести стратегические документы в соответствие друг с другом и учитывать их взаимовлияние; сформировать единую систему программного управления на всех уровнях публичного управления; учитывать итоги оценки госпрограмм при планировании расходов бюджета; развивать проектные принципы государственных программ; сформировать ежегодный график мер по корректировке программ; уменьшить количество подготавливаемых материалов в рамках разработки и реализации программ; улучшить работу Портала государственных программ.

О том, что не все меры были выполнены, свидетельствует хотя бы тот факт, что доклад о реализации госпрограмм в 2018 г. содержал 1085 страниц, включая вышеизложенные предложения, а в 2019 г. — уже более 3000 страниц без предложений.

Пример из практики

Счетная палата РФ в своем заключении в 2020 г. отметила системные недостатки государственных программ РФ, такие как: отсутствие или несоответствие значений показателей программ «майским» указам Президента РФ 2012 и 2018 гг.; несоответствие программ другим документам стратегического планирования; неконкретность и несогласованность целей и задач программ; заниженная динамика показателей на фоне их большого количества. В итоге сделан вывод «о недостаточном качестве планирования госпрограмм».

В 2021 г. опубликовано новое положение о системе управления государственными программами РФ, содержащее следующие основные положения[4]:

  • 1) все федеральные госпрограммы подразделяются: а) на комплексные (аналитические), б) отраслевые, в) межотраслевые (территориальные) ;
  • 2) принципы разработки программ: а) обеспечение достижения национальных целей, б) объединение всех инструментов управления (организационных, контрольно-надзорных, нормативных, иных), в) консолидация бюджетных ассигнований и внебюджетных источников, г) координация с программами субъектов РФ и госкорпораций, д) включение проектов (федеральных и ведомственных) и процессов, е) наличие ответственного лица, ж) однократность ввода данных;
  • 3) в разработку, реализацию и оценку каждой программы вовлечены: а) Правительство РФ, б) Минэкономразвития России и Минфин России, в) управляющий совет, г) куратор, д) ответственный исполнитель, е) соисполнители, ж) участники;
  • 4) проекты программ проходят общественное обсуждение, вносятся для рассмотрения в Государственную Думу и утверждаются Правительством РФ;
  • 5) формирование и изменение программ осуществляются в подсистеме АИС «Электронный бюджет», а на портале госпрограмм размещаются общедоступные сведения, в том числе о результатах оценки программ;
  • 6) программа включает в себя: а) приоритеты и цели государственной политики в данной сфере, б) паспорт и паспорта элементов, в) планы по реализации, г) правила предоставления бюджетных инвестиций, субсидий, межбюджетных трансфертов, д) перечень объектов НИОКР, е) перечень объектов капитального строительства, ж) решения о заключении государственных контрактов со сроком более одного бюджетного цикла;
  • 7) каждая программа включает: а) программные мероприятия (основные), б) процессные мероприятия (оказание госуслуг и предоставление субвенций и др.), в) проектные мероприятия (связь с национальными проектами и входящими в них федеральными проектами);
  • 8) цели формируются в виде целевых показателей, отражающих конкретный социально-экономический эффект от реализации программы. Целевые показатели должны соответствовать документам стратегического планирования и рассчитываться: а) по методикам международных организаций, б) данным федерального статистического наблюдения, в) методике, утвержденной ответственным исполнителем;
  • 9) программа состоит из мероприятий, направленных на достижение целевых показателей и сгруппированных в подпрограммы; для каждого мероприятия установлены наименование, срок, контрольные точки, ответственное лицо, объем финансирования по годам и плановые значения;
  • 10) могут устанавливаться условия участия субъектов РФ в го-спрограмме, для чего заключаются соглашения между ответственным исполнителем и главой субъекта РФ о реализации программ субъектов РФ, направленных на достижение целей госпрограммы;
  • 11) планирование финансирования по программе учитывает результаты ее реализации за прошлый год. Финансирование за пределами бюджетного цикла планируется на основе бюджетного прогноза;
  • 12) осуществляется ежемесячный, поквартальный и ежегодный мониторинг реализации программ. Отчеты формируют ответственные исполнители, а сводные доклады о реализации программ Минэкономразвития России докладывает управляющему совету и Правительству РФ1. По итогам отчета Правительство РФ может принять решение о сокращении финансирования, досрочном прекращении подпрограмм или всей государственной программы в целом. В связи с недостижением результатов программы на исполнителей может быть наложено дисциплинарное взыскание.

Новое положение частично сохраняет недостатки прежних подходов. Таким образом, по итогам десятилетия применения программного планирования на федеральном уровне все еще сохраняются систематические проблемы, требующие научного осмысления и комплексного решения.

  • [1] См., например: Комплексная программа химизации народного хозяйства СССР на период до 2000 г. М. : Политиздат, 1985; постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 25.09.1985 № 915 «О Комплексной программе развития производства товаров народного потребления и сферы услуг на 1986—2000 годы». 2 См., например: постановление Правительства РФ от 16.09.1992 № 722 «О разработке Федеральной программы структурной перестройки экономики России». 3 Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов».
  • [2] См.: Указ Президента РФ от 30.06.2016 № 306 «О Совете при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам». 2 Постановление Правительства РФ от 12.10.2017 № 1242 «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ РФ».
  • [3] Ранжирование представляет собой модель, которая позволяет определить ценность проектов (программ) и ведомственных целевых программ в ходе достижения целей пилотной государственной программы с учетом стоимости их реализации и имеющихся потенциальных рисков и которая является инструментом поддержки принятия взвешенного, сбалансированного управленческого решения по отбору проектов и программ. Ранжирование заключается в приоритизации ответственным исполнителем проектов (программ), обеспечивающих достижение целей пилотной программы на основе применения критериев ценности и реализуемости (для проектов), позволяющих определить значимость проектов (программ) относительно друг друга, а также их вклад в достижение целей пилотной государственной программы. 2 Постановление Правительства РФ от 30.04.2013 № 382 «О проведении публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием и о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ». 3 Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации».
  • [4] Постановление Правительства РФ от 26.05.2021 № 786 «О системе управления государственными программами РФ».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >