ОТРАСЛЕВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНЕНИЯ И ОЦЕНКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ И НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ

Тема 5

ПРИМЕНЕНИЕ ПРОГРАММНОГО

И ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

Применение программного и проектного управления в социальной сфере (на примере отрасли здравоохранения)

Опыт отраслевого управления рассмотрен в настоящей теме на примере сферы здравоохранения. Как показал опыт борьбы с распространением коронавирусной инфекции в 2020—2021 гг., состояние национальной системы здравоохранения во многом определяет способность современных государств противостоять вызовам и влияет на устойчивость всего народнохозяйственного механизма.

Система российского здравоохранения имеет многолетнюю историю и в последние три десятилетия прошла непростой путь трансформации, поиск оптимальной модели управления, адекватной новым политическим, экономическим и социальным реалиям. Как и в других отраслевых сферах, оценить эффективность системы управления здравоохранением непросто, так как вклад органов управления в достижение конечных результатов неочевиден. Вместе с тем переход к новым технологиям управления требует установления оптимальной системы оценки как функционирования отрасли в целом, так и ее управленческого аппарата.

Вопросы методологии

Ниже изложены некоторые методологические подходы к оценке эффективности реализации государственной политики в сфере здравоохранения во временной динамике и в сопоставлении с развитием отраслевого аппарата управления. Базовое утверждение при проведении подобного анализа состоит в априорном участии органов государственной власти, использующих, в частности, проектные и программные механизмы, в развитии управляемой сферы и необходимости повышения согласованности процессов государственного регулирования с процессами, протекающими в отрасли. Правомерность подобного утверждения подтверждает хотя бы факт перенесения государственной программы «Развитие здравоохранения» из направления «Новое качество жизни» в направление «Эффективное государство», указывающий на определяющую роль здравоохранения в обеспечении качества государственного управления.

Для проверки данного утверждения предлагается использовать следующие официальные источники данных:

  • — целевые показатели (индикаторы) государственной программы развития здравоохранения, утвержденной Правительством РФ, и данные об их достижении, содержащиеся в ежегодных сводных докладах Минэкономразвития России;
  • — данные официальной государственной статистики о динамике показателей развития здравоохранения и о процессах в органах государственного управления.

Для проведения оценки развития здравоохранения на фоне применения различных технологий государственного управления предлагается следующая методика.

  • 1. Целевые показатели (индикаторы) действующих федеральных документов стратегического планирования в сфере здравоохранения и показатели, используемые международными организациями для оценки развития здравоохранения, сопоставляются с показателями статистических наблюдений, выделяются статистически измеримые целевые показатели.
  • 2. Данные показатели анализируются во временной динамике трех десятилетий, с середины 1980-х гг., т. е. времени существования советской системы управления здравоохранением, и до последних по времени трансформаций в данной системе. Отбрасываются те показатели, которые не собирались на протяжении всего анализируемого периода или методика сбора которых изменялась.
  • 3. Значения показателей определяются на конец каждого года. Агрегирование показателей позволяет обобщить тенденции развития отрасли здравоохранения и построить индекс, выраженный в процентах. Агрегирование осуществляется методом главных компонент с целью сжать массив исходных данных с сохранением их информативности. Построение главных компонент осуществляется в прикладном пакете статистической обработки данных 5гаП$Пса.
  • 4. Выявляются количественно измеримые показатели, характеризующие развитие системы управления здравоохранением через состояние государственной службы в данной сфере. Для периода до 1991 г. учитываются процессы на территории РСФСР. Эти показатели, полученные за те же годы, что и рассмотренные ранее показатели развития здравоохранения, также агрегируют, и их динамика выражается в процентах и представляется в виде графика.

Государственными служащими считаются работники органов государственной власти в сфере здравоохранения, действовавших на федеральном (общегосударственном) уровне в соответствующий период времени.

Государственными функциями считались полномочия, закрепленные в положении об органе управления здравоохранением.

5. Рассчитывается уровень статистического соответствия между динамикой агрегированных показателей, характеризующих развитие отрасли здравоохранения, и показателей, отражающих развитие системы отраслевого управления. Высокий уровень соответствия рассматривается как указание на хорошую согласованность данных процессов, а восходящая динамика обоих трендов — как указание на то, что влияние системы управления на развитие отрасли в соответствующий период было позитивным.

Проведение оценки по представленной методике возможно за любое количество лет, для которых доступны данные. Повышению точности оценки способствует ее проведение на достаточно продолжительном периоде времени.

Рассмотрим пример применения методики.

Определение набора показателей, полноценно описывающих развитие какой-либо отрасли, представляет собой серьезную научно-прикладную задачу. Показатели должны отвечать ряду признаков (релевантность, объективность, сопоставимость, измеримость, независимость, полнота и доступность), что накладывает существенные ограничения.

В рамках первого этапа исследования рассмотрены показатели государственной программы РФ «Развитие здравоохранения», показатели, используемые Всемирным банком для оценки развития здравоохранения, и показатели российской статистики, используемые для этой цели.

Установлено частичное совпадение показателей и сформирован набор из 21 статистически измеримого показателя, методика измерения которых неизменна с 1980-х гг., что делает их сопоставимыми во времени (табл. 5.1).

Показатели достаточно разнообразны, так как отражают кадровые (показатели № 1—3 в таблице), инфраструктурные (показатели № А—9), качественные (показатели № 10—19) и финансово-экономические (показатели № 20—21) параметры развития здравоохранения. Изменение инфраструктурных показателей (число больниц, поликлиник, фельдшерских, акушерских пунктов, больничных коек, станций скорой помощи), равно как и численности медперсонала, само по себе является нейтральным показателем, указывающим на институциональные изменения, но не на их вектор. Сокращение числа объектов и численности работников, сопровождающееся улучшением финансирования и ростом показателей качества функционирования (статистика заболеваемости, смертности, продолжительности жизни), указывает на позитивные изменения и может рассматриваться как оптимизация системы. В обратном случае эти процессы указывают на негативную динамику. Это справедливо как в рассматриваемом периоде, так и в дальнейшем.

Расчет объясненной дисперсии для последующего применения метода главных компонент показал приемлемый уровень (58 %), т. е. набор показателей информативен.

Абсолютные значения анализируемых показателей не столь важны в контексте задач проводимого нами анализа, важнее динамика показателей, направление их изменения в различные периоды.

Таблица 5.1

Описательная статистика развития отрасли здравоохранения

№ п/п

Показатели

Среднее

Станд. отклонение

Мах

Міп

Коэффициент вариации

Темп роста значений показателей по периодам (%)

1980-е гг.

1990-е гг.

2000-е гг.

2010-е гг.

весь период

1

Численность врачей, чел.

679

29

733

615

828

103

107

105

94

109

2

Обеспеченность врачами, на 10 000 чел.

47

2

51

43

5

97

110

106

91

104

3

Численность среднего медперсонала, тыс.

1614

98

1817

1509

9540

101

94

97

103

92

4

Число больничных организаций, тыс.

10

3

13

5

8

102

87

61

86

43

5

Число поликлиник, тыс.

20

2

22

15

5

114

102

72

118

99

6

Фельдшерских, акушерских пунктов, тыс.

43

5

49

35

23

97

96

87

95

73

7

Число больничных коек, тыс.

1667

264

2047

1222

69 668

106

86

82

91

65

8

Обеспеченность больничными койками на 10 000 чел.

115

18

139

83

309

101

87

84

89

62

9

Число станций скорой помощи

3001

229

3276

2325

52 401

132

102

94

87

110

10

Охвачено периодическими осмотрами, млн чел.

29

18

64

16

306

80

48

88

199

58

11

Заболеваемость, млн чел.

103

8

115

90

70

110

112

108

103

127

12

Число больных туберкулезом, тыс.

287

61

387

85

3694

78

127

69

33

24

Окончание табл. 5.1

Е В 01 Z

Показатели

Среднее

Станд. отклонение

Мах

Min

Коэффициент вариации

Темп роста значений показателей по периодам (%)

1980-е гг.

1990-е гг.

2000-е гг.

2010-е гг.

весь период

13

Число больных алкоголизмом, тыс.

2260

371

2946

1577

137 279

128

87

92

81

78

14

Коэффициент смертности, на 1000 чел.

14

2

16

10

3

109

115

92

91

117

15

Смертность от болезней системы кровообращения, на 100 000

745

104

927

580

10 789

112

120

95

81

113

16

Смертность от новообразований, на 100 000

199

10

210

164

100

120

104

101

98

123

17

Смертность от болезней дыхания, на 100 000

63

9

92

49

86

68

100

80

104

59

18

Младенческая смертность, тыс.

24

12

49

13

146

68

68

74

97

26

19

Ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет

68

2

71

64

5

101

97

105

104

105

20

Отношение зарплат в здравоохранении к средним по экономике, %

73

6

90

62

40

105

97

129

120

125

21

Доля расходов бюджета РФ на здравоохранение, %

3

2

9

1

4

8

159

156

94

32

Источник: расчеты автора по данным официальной статистики.

К середине 1980-х гг. в РСФСР была сформирована оригинальная модель здравоохранения, отвечавшая потребностям своего времени и признанная во всем мире. Базовыми принципами данной модели являлись: разветвленная система поликлиник; участковый принцип наблюдения пациентов; пропаганда санитарных навыков и профилактики заболеваемости; многоуровневая система оказания медицинской помощи. Густая сеть учреждений и многочисленность специалистов позволили эффективно выявлять и предотвращать социально значимые инфекционные заболевания, однако требовали централизованной системы управления. Постепенно усиливалась специализация врачей и учреждений, что требовало усиления финансового обеспечения, ложилось бременем на бюджет и вызывало хроническое недофинансирование отрасли, особенно на уровне первичного звена. Попытки решить накапливавшиеся проблемы выражались в начале применения программных методов управления отраслью.

Анализ динамики показателей во второй половине 1980-х гг. показывает увеличение численности врачей, поликлиник, больниц, станций скорой помощи. Уменьшились заболеваемость туберкулезом, болезнями органов дыхания и детская смертность. На этом фоне ухудшилась обеспеченность растущего населения страны медицинским персоналом, фельдшерскими и акушерскими пунктами, что вызвало снижение охвата профилактическими осмотрами. Вследствие этого выросли показатели заболеваемости и смертности, включая болезни кровообращения и новообразования. Причина этого видится, в частности, в выявленном уменьшении финансового обеспечения отрасли. В целом агрегированные значения всех показателей развития здравоохранения по России снизились на 11 % к моменту распада СССР.

В следующий период начались радикальные рыночные реформы, предполагавшие, в частности, переход отрасли здравоохранения на страховой принцип финансирования. Закон 1991 г. предусматривал негосударственные методы финансирования расходов на здравоохранение и положил начало гибридной модели. Разработка программ обязательного медицинского страхования должна была начаться с 1992 г., но этот процесс растянулся до 1998 г. Еще до принятия новой Конституции РФ был принят рамочный закон о здравоохранении, а несколько позднее созданы Фонд обязательного медицинского страхования и его филиальная сеть. Таким образом, между бюджетом и министерством здравоохранения, с одной стороны, и получателями медицинской помощи, с другой стороны, появилась посредническая структура, финансируемая государством, но не входящая в систему государственного управления здравоохранением.

Разработка программ в области здравоохранения с участием привлеченного зарубежного финансирования началась в 1990-е гг. (программа «Вакцинопрофилактика» на 1993—1997 гг., программа «Неотложные меры борьбы с туберкулезом в России» на 1998— 2004 гг.). Однако ресурсов на реализацию этих документов было явно недостаточно, а система их использования и распределения только формировалась, что провоцировало развитие коррупции.

В течение первого постсоветского десятилетия отмечены улучшения по таким показателям развития здравоохранения, как обеспеченность врачами (из-за распространения практики работы врачей по совместительству на нескольких ставках) и младенческая смертность. На этом фоне сокращались обеспеченность средним медицинским персоналом, число больниц и фельдшерско-акушерских пунктов, охват граждан профилактическими осмотрами. Выросли заболеваемость, в том числе туберкулезом, и смертность от различных причин, уменьшилась средняя продолжительность жизни. В целом по всем показателям в 1990-е гг. отмечено снижение на 5 %.

В следующее десятилетие возможности и ресурсы, доставшиеся в наследство от советской системы здравоохранения, оказались исчерпаны, что спровоцировало нарастание кризисных явлений в отрасли.

В первый год нового столетия программа обязательного медицинского страхования была заменена на ежегодно утверждаемые программы государственных гарантий по оказанию бесплатной медпомощи, которые аккумулировали до 85 % государственных расходов на здравоохранение. Практика программного управления получила широкое распространение, в частности, реализовывались следующие федеральные программы:

  • — «Медицина высоких технологий» на 1999—2007 гг.;
  • — «Профилактика и лечение артериальной гипертонии» на 2002—2008 гг.;
  • — «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера» на 2002—2006 гг.;
  • — «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями» на 2007—2012 гг.

Однако программные механизмы оставались несовершенными, что, в частности, послужило причиной перехода к приоритетным национальным проектам. Одним из них стал проект «Здоровье», реализованный в 2006—2013 гг. Финансовое обеспечение проекта на первом этапе превышало 80 млрд руб., а на втором — 350 млрд руб. Усилия при реализации проекта были сконцентрированы на росте оплаты труда врачей и обновлении медицинского оборудования.

В период реализации проекта была осуществлена так называемая монетизация льгот, вызвавшая недовольство общества по причине снижения фактической доступности медицинских услуг. Параллельно предпринимались шаги по стандартизации медицинской помощи:

  • — с 2005 г. была нормирована деятельность медицинских специалистов;
  • — в 2007—2008 гг. введена оценка эффективности деятельности региональных и местных органов власти по показателям развития территории, что усилило значимость медицинской статистики;
  • — с 2008 г. формируются медицинские информационно-аналитические центры (МИАЦ);
  • — виды медицинской помощи были разделены на первичную, неотложную, скорую и высокотехнологичную помощь.

Эти меры дали определенные положительные результаты. Если в середине десятилетия по показателям средней продолжительности жизни и смертности мужчин Россия находилась на одном из последних мест в Европе, то впоследствии эти тенденции удалось переломить. Также в первой половине «нулевых» годов произошел рост инвалидности и заболеваемости, а в целом по состоянию здравоохранения Россия в 2006 г. находилась на 130-м месте в мире.

К концу десятилетия улучшились показатели по обеспеченности врачами, их оплате и доле расходов на здравоохранение. Увеличилась средняя продолжительность жизни, снизилась заболеваемость туберкулезом, алкоголизмом, а также смертность, в том числе от болезней кровообращения, дыхания и младенческая. Не удалось исправить ситуацию в тот период в области обеспеченности средним и младшим медицинским персоналом, обеспеченности больницами и поликлиниками, фельдшерско-акушерскими пунктами и станциями скорой помощи. Продолжал снижаться охват населения профилактическими осмотрами. Однако в целом за двухтысячные годы показатели здравоохранения в России впервые выросли на 2,7 %.

В следующем десятилетии было обновлено законодательство о здравоохранении и медицинском обслуживании. Расширилась деятельность негосударственных медицинских организаций. Однако сохранялась проблема низкой социальной престижности медицинской профессии, особенно на уровне среднего и младшего персонала. Вследствие этого, например, до 80 % медсестер не работали по специальности после завершения обучения.

В 2012 г. вышел программный указ Президента РФ о совершенствовании политики в сфере здравоохранения, а с 2014 г. началась реализация государственной программы РФ «Развитие здравоохранения» (первоначально была рассчитана до 2020 г., впоследствии продлена). Программа стала попыткой комплексного решения проблем в отрасли. В число ее приоритетных направлений входили: закупка медицинской техники; внедрение информационных систем (электронная запись на прием, цифровая медицинская карта и т. д.); обеспеченность младшим медицинским персоналом из расчета три медсестры на одного врача; переход врачей на эффективные контракты (оплата по показателям эффективности). В развитие указанных мер субъекты РФ осуществляют свои программы развития здравоохранения за счет собственных средств и федерального софинансирования. Определенным примером цифровизации здравоохранения в последние годы стала Москва, где оптимизация сети медучреждений сопровождалась ростом доступности медицинских услуг с использованием единой информационной системы ЕМИАС. Обратной стороной подобных изменений является, в частности, вытеснение части получателей медицинских услуг из государственного сектора в частный.

В 2016 г. стартовала реализация приоритетного проекта «Здравоохранение», рассчитанного до 2025 г., но свернутого в 2018 г. Отчет о его реализации не опубликован. С 2019 г. началась реализация национальных проектов «Здравоохранение» и «Демография» до 2024 г. в составе следующих федеральных проектов:

  • 1) оказание первичной медпомощи;
  • 2) борьба с онкологическими болезнями;
  • 3) борьба с сердечнососудистыми болезнями;
  • 4) экспорт медицинских услуг;
  • 5) детское здравоохранение;
  • 6) медицинские исследовательские центры и инновационные технологии;
  • 7) обеспечение квалифицированными кадрами;
  • 8) создание единого цифрового контура;
  • 9) укрепление общественного здоровья;
  • 10) повышение качества жизни старшего поколения.

Целевые показатели нацпроектов в основном соотносятся с используемыми показателями при проведении настоящего анализа (средняя продолжительность жизни, младенческая смертность, смертность от сердечнососудистых и онкологических заболеваний, укомплектованность врачами и медсестрами, охват граждан профилактическими медосмотрами и др.).

В 2010-е гг. произошло снижение обеспеченности населения врачами, числа больниц, станций скорой помощи, фельдшерско-акушерских пунктов на фоне роста заболеваемости и смертности от болезней органов дыхания. Позитивные изменения отмечены по показателям ожидаемой продолжительности жизни, охвата периодическими осмотрами, уровня оплаты труда медработников. Снизились смертность, в том числе от болезней кровообращения, новообразований и младенческая, заболеваемость туберкулезом и алкоголизмом. В целом показатели развития здравоохранения в данный период улучшились на 15 %.

Обзор тенденций развития отрасли в три десятилетия следует резюмировать следующими выявленными закономерностями:

  • — позитивные изменения отмечены в части ожидаемой продолжительности жизни, младенческой смертности и смертности от болезней дыхания, заболеваемости алкоголизмом и туберкулезом, числа станций скорой помощи, общей численности врачей и уровня их оплаты;
  • — сохранилась тенденция к негативным изменениям в сфере обеспеченности средним медперсоналом, числа больниц и больничных коек, фельдшерских и акушерских пунктов, охвата населения профилактическими осмотрами, заболеваемости и смертности, в том числе от болезней кровообращения и новообразований; значительно (с 9,2 до 2,9 %) сократилась доля бюджетных расходов на здравоохранение. Все это выразилось в снижении средних показателей развития здравоохранения страны на 1,5 %;
  • — наблюдается преобладание узкоспециализированных специалистов (число врачей общей практики не превышает 16 %), что не способствует качественной диагностике; по сравнению с развитыми странами мира в России наблюдается нехватка среднего и младшего медицинского персонала, что приводит к проблемам, связанным с реабилитацией пациентов и эксплуатацией медицинского оборудования;
  • — среди расходов на медицинскую инфраструктуру преобладают расходы бюджета, а при финансировании оказания медицинских услуг все большая доля расходов приходится на граждан; финансирование медицинских учреждений осуществляется по числу посещений, а не выздоровлений; все это указывает на неэффективность системы фондов медицинского страхования.

Очевидно, что в формировании выявленных устойчивых тенденций, как позитивных, так и негативных, важная роль принадлежит органам государственного управления здравоохранением.

Подбор показателей для описания деятельности органов власти является не менее проблематичной задачей, чем подбор показателей для оценки развития отрасли. При соблюдении тех же базовых принципов (объективность, измеримость и т. п.) необходимо, чтобы используемые показатели позволяли понять, достаточен ли потенциал органов власти для эффективного исполнения всех возложенных на них функций. Это обусловливает использование ряда расчетных удельных показателей.

Подбор показателей для оценки деятельности органов управления здравоохранением на общегосударственном уровне осуществлялся по показателям, обычно используемым для постановки целей в области реформирования госаппарата (число государственных функций, численность государственных служащих, уровень оплаты их труда и отдельные социально-демографические характеристики). Полученный набор показателей и единицы их измерения представлены в табл. 5.2.

Таблица 5.2

Описательная статистика развития органов государственного управления здравоохранением

№ п/п

Показатели

Среднее

Станд. отклонение

Мах

Мт

Коэффи-циент вариации

Темп роста значений показателей по периодам (%)

1980-е гг.

1990-е гг.

2000-е гг.

2010-е гг.

весь период

1

Число органов управления, ед.

3

1

6

1

2

75

67

200

100

100

2

Число функций, ед.

322

107

561

162

11 439

68

91

172

135

161

3

Число функций в расчете на один орган

92

14

140

68

209

100

101

117

135

161

4

Число госслужащих, чел.

1127

378

1969

465

143 237

58

58

189

71

53

5

Число госслужащих в расчете на одну функцию

365

110

566

185

12 043

86

63

110

53

33

6

Доля госслужащих в отрасли от всех госслужащих, %

3

1

5

1

1

111

106

139

71

194

7

Средняя зарплата госслужащих в отрасли, руб. в мес.

24 623

28 832

86 011

162

8,31 х 108

844

39

615

158

53 224

8

Доля зарплаты госслужащих в отрасли от средней по гос-службе, %

97

15

147

77

219

114

93

115

100

111

9

Доля зарплаты госслужащих в отрасли от средней по отрасли, %

401

143

722

116

20 321

282

159

57

86

258

Окончание табл. 5.2

№ п/п

Показатели

Среднее

Станд. отклонение

Мах

Мш

Коэффи-циент вариации

Темп роста значений показателей по периодам (%)

1980-е гг.

1990-е гг.

2000-е гг.

2010-е гг.

весь период

10

Доля госслужащих в отрасли с высшим образованием, %

74

13

98

54

163

115

115

116

112

181

11

Средний стаж госслужащих в отрасли, лет

6

1

7

5

1

100

86

83

140

100

12

Средний возраст госслужащих в отрасли, лет

40

1

42

37

2

98

105

95

103

100

Источник: расчеты автора по данным официальной статистики.

В целом используемые показатели характеризуют различные аспекты государственного управления:

  • — уровень бюрократизации (доля численности чиновников в отрасли от всех госслужащих);
  • — уровень оплаты труда в отраслевом аппарате управления (доля оплаты труда госслужащих в отрасли от средней зарплаты по госслужбе и от средней по отрасли);
  • — уровень трудозатрат (отношение численности госслужащих к числу реализуемых ими государственных функций);
  • — уровень квалификации (доля госслужащих в отрасли с высшим образованием);
  • — уровень стабильности кадров (средний стаж госслужащих в отрасли);
  • — уровень обновления кадров (отношение среднего возраста госслужащих в отрасли к среднему возрасту по всей госслужбе) и др.

Применение к перечисленным в таблице показателям метода главных компонент обусловлено значением коэффициента вариации на уровне 51 %, обеспечивающим приемлемую информативность данных.

Динамика числа государственных функций в сфере здравоохранения была неоднородной. Так, в середине 1980-х гг. управление здравоохранением в РСФСР осуществляло министерство союзнореспубликанского подчинения, исполнявшее 348 функций (полномочий, закрепленных в положении). В 1991 г. на его базе были созданы Министерство здравоохранения и социального обеспечения РФ и Госкомитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ. На базе упраздненного союзного министерства медицинской промышленности возник Комитет по развитию медицинской и фармацевтической промышленности РФ. Уже в 1992 г. министерство было вновь названо Минздравом России, в 1994 г. к нему присоединен функционал медицинской промышленности. В 1998 г. медицинская промышленность была отдана в Минпром России, а функции Госсанэпиднадзора РФ были переданы восстановленному Минздраву России. На этом фоне количество функций государства в сфере здравоохранения сократилось в 1998 г. до 162.

В 2004 г. в рамках административной реформы на базе Минздрава России возникло Министерство здравоохранения и социального развития РФ. Были созданы два подведомственных ему федеральных агентства (медико-биологическое и по здравоохранению и соц-развитию), а также две федеральные службы (по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека). При этом общее количество функций возросло до 399 единиц.

После создания в 2008 г. Федерального агентства по высокотехнологичной медицинской помощи общее число отраслевых органов государственного управления на федеральном уровне увеличилось до шести. В 2012 г. два федеральных агентства были упразднены. В 2014 г. Минздравсоцразвития России вновь реорганизовано в Минтруд России с одновременным преобразованием одной из подведомственных служб в Росздравнадзор. На этом фоне число госфункций вновь увеличилось до 423 в 2012 г. и 561 в 2016 г.

Таким образом, за анализируемый период профильное министерство выдержало семь реорганизаций и стало одним из наиболее функционально «нагруженных» в системе федеральных органов исполнительной власти. Распределение функций органов управления здравоохранением по направлениям в различные периоды видно на рис. 5.1.

Динамика функций органов государственного управления в сфере здравоохранения, %

Рис 5.1. Динамика функций органов государственного управления в сфере здравоохранения, %:

? — 1980-е гг.; Ц — 1990-е гг.; [] — 2000-е гг.; Ц — 2010-е гг. Источник: расчеты автора.

Обращает на себя внимание резкое возрастание доли функций в сфере нормотворчества на фоне снижения доли функций, связанных с оказанием услуг, контролем, управлением федеральным имуществом.

Численность государственных служащих в органах управления здравоохранением снижалась в 1980-е и начале 1990-х гг. с 1969

до 465 чел., со второй половины 1990-х до конца 2000-х гг. возросла до 1458 чел., а в течение 2010-х гг. снизилась до 1040 человек. В последний период произошло и снижение численности аппарата ФОИВ в сфере здравоохранения в регионах с 20 134 чел. в 2012 г. до 16 760 в 2019 г. Вследствие этого доля госслужащих в сфере здравоохранения в среднем возросла с 1,4 % в 1980-х гг. до 3 % в 2000-х гг. и 4,9 % в 2010-х гг. Соответственно, менялось и соотношение численности госслужащих в данных ведомствах и числа реализуемых ими функций. Если в 1980-е гг. одну функцию реализовывали в среднем 566 служащих, то в середине 1990-х гг. уже 367, в середине 2000-х гг. — 303, а в середине 2010-х гг. —лишь 185 служащих. Это указывает на рост интенсивности управленческого труда в данной отрасли.

Социально-демографические характеристики рассматриваемой категории служащих исследованы в разрезе возраста и стажа. Эти показатели повторяют общую тенденцию для всей системы российской госслужбы: в 1990-е гг. наблюдалось старение кадров госаппарата, сменившееся в 2000-е гг. понижением их среднего возраста до 39 лет. Сокращение текучести кадров происходит с середины 2000-х гг., но наблюдается новая тенденция: более 80 % руководителей имеют сегодня опыт работы вне госслужбы. При этом в аппарате медицинских ведомств около 60 % отраслевых специалистов: врачей и лиц с медицинским образованием. Почти все они имеют высшее образование, а более половины руководителей — ученые степени. Переход на службу в центральный аппарат федеральных ведомств чаще осуществляется из подведомственных организаций, чем из региональных органов здравоохранения.

Что касается уровня оплаты труда госслужащих в федеральных органах управления здравоохранением, то в среднем он был выше средней зарплаты по отрасли (в 1980-е гг. в 1,2 раза, в 1990-е гг. — в 1,3 раза, в 2000-е гг. — в 7,2 раза, в 2010-е гг. — в 4 раза). В сравнении с уровнем оплаты труда в целом по ФОИВ оплата в органах здравоохранения, напротив, была ниже средней (84 % в 1980-е гг., 91 % в 1990-е гг., 95 % в 2000-е гг. и 93 % в 2010-е гг.). Исключение составляет 2006 г., когда в органах здравоохранения средний уровень оплаты оказался в 1,5 раза выше, чем в среднем по системе ФОИВ.

На основании изложенных тенденций сделан вывод о том, что в целом анализируемые показатели развития органов государственного управления здравоохранением находились на самом высоком уровне в 1980-е гг. и на самом низком уровне во второй воловине 2000-х гг.

Сопоставить динамику изменения агрегированных методом главных компонент показателей развития здравоохранения и показателей, характеризующих отраслевую систему государственного управления, позволяют графики на рис. 5.2.

Динамика агрегированных показателей развития отрасли здравоохранения и показателей государственного управления здравоохранением, %

Рис. 5.2. Динамика агрегированных показателей развития отрасли здравоохранения и показателей государственного управления здравоохранением, %: --развитие отрасли здравоохранения; ----государственное управление здравоохранением Источник: составлено автором.

Наблюдаемая тенденция близкого соответствия динамики изменения показателей обеих анализируемых групп может интерпретироваться как признак взаимозависимости процессов, происходящих в отрасли и в отраслевом аппарате управления. При том, что подобный результат интуитивно ожидаем, его эмпирическое доказательство имеет теоретическое значение для теории государственного регулирования экономики и государственного планирования. На фоне длинных трендов развитие управляющего и управляемого объектов имеет тенденцию к согласованности, невзирая на политические, организационные и правовые изменения.

Количественным выражением наблюдаемой связи между двумя наборами агрегированных показателей является коэффициент корреляции 0,89 (число наблюдений п — 924, уровень значимости р < 0,0001). Так как отдельные показатели, формирующие два этих набора, являются статистически независимыми, полученные связи можно считать достоверными и корректными. В свою очередь, парная регрессия по указанным наборам также демонстрирует значимую связь (Р = 0,0000; R2 = 0,81; const = 68,3; coef. = 0,31).

В разрезе отдельных периодов теснота статистических связей между анализируемыми наборами показателей следующая: в 1980-е гг. коэффициент 0,51, в 1990-е гг. коэффициент 0,63, в 2000-е гг. коэффициент -0,21, в 2010-е гг. коэффициент 0,86. Это можно интерпретировать так:

— усиление согласованности между показателями развития отрасли и аппаратом управления в 1980-е и 1990-е гг., означающее неспособность федеральных органов обуздать кризис в сфере здравоохранения;

  • — рассогласование между развитием отрасли и деятельностью аппарата управления в 2000-е гг., обусловленное высокой численностью бюрократии и большими зарплатами в госорганах при продолжающемся кризисе в отрасли;
  • — максимальная степень согласованности показателей в 2010-е гг., указывающая на достижение оптимального состояния внутренних характеристик аппарата управления и процессов в отрасли, а также на то, что влияние системы управления на развитие отрасли в соответствующий период было позитивным.

Результаты применения методики применимы при проектировании реформ в рассмотренной отрасли, а также для последующего обобщения эмпирического материала и повышения обоснованности принимаемых управленческих решений.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >