РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНЕНИЯ И ОЦЕНКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ И НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ

Обеспечение согласованности документов стратегического планирования в субъекте РФ

Существует большое число документов стратегического планирования верхнего (федерального) уровня, которые требуется согласовывать с положениями еще большего количества региональных документов для обеспечения эффективного развития на уровне субъектов РФ. Дополнение системы государственного планирования новым уровнем — национальными проектами — привело к ее еще большему усложнению. Органы государственной власти субъектов РФ не справляются с задачей по интеграции положений различных документов планирования, что актуализирует необходимость создания методики для этой цели.

Ниже изложены некоторые методологические подходы к интеграции положений документов стратегического планирования различного уровня в субъекте РФ.

Вопросы методологии

Базовое утверждение состоит в предположении, что сформировавшаяся в России вертикаль власти требует единства политических приоритетов на федеральном и региональном уровнях, а также соответствия политических приоритетов и управленческих механизмов их реализации. Данное утверждение основывается на нормах Федерального закона «О стратегическом планировании»[1] , в котором различные документы планирования позиционируются как единая согласованная система.

Для проверки данного утверждения предлагается использовать следующие официальные источники данных:

  • — Национальные цели и стратегические задачи развития РФ на период до 2024 г. (далее — Указ № 204), включающие 13 долгосрочных национальных проектов, реализуемых в большинстве народнохозяйственных сфер и во всех регионах страны;
  • — Показатели эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ[2] (далее — Указ № 193), включающие 15 показателей, соответствующих различным отраслям экономики и социальной сферы, для оценки деятельности высших должностных лиц и органов власти;
  • — Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на период до 2030 г. (далее — Стратегия), содержит 29 приоритетных направлений;
  • — Государственные программы субъекта РФ (утверждены правительством субъекта РФ; всего 23 программы);
  • — Приоритетные региональные проекты, разработанные как в соответствии с национальными проектами федерального уровня, так и в рамках Стратегии. Паспорта 23 приоритетных проектов утверждены советом при губернаторе по стратегическим направлениям развития;
  • — Прогноз долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2030 г.

Для интеграции положений документов стратегического планирования различного уровня в субъекте РФ предлагается следующая методика.

1. Изучить взаимосвязь положений документов стратегического планирования федерального и регионального уровней на материалах одного из субъектов РФ (Вологодской области). Для этого необходимо сравнить показатели Указа № 193 и национальные проекты из Указа № 204, с одной стороны, с приоритетными направлениями Стратегии, госпрограммами и приоритетными региональными проектами, с другой стороны. Прежде всего следует выделить в каждом из анализируемых документов целевые показатели и провести попарное сравнение документов с точки зрения смыслового соответствия их целевых показателей. Данный метод напоминает корреляционный анализ с той разницей, что он проводится по качественным показателям (формулировкам целевых показателей), а не по количественным. Результаты отражаются в матрице попарных сравнений в виде процентного выражения уровня соответствия показателей.

Пример расчета: сравниваются документы А и Б, в первом из которых девять целевых показателей, а во втором пять. Документ А более высокого уровня, поэтому Б гипотетически должен разрабатываться на основании Айв соответствии с ним. При этом лишь три из пяти целевых показателей документа Б в той или иной степени отвечают целевым показателям А (уровень соответствия 60 %).

Высокая степень соответствия в содержании анализируемых документов указывает на существование правовых условий для реализации приоритетов федерального уровня конкретными исполнителями в субъекте РФ. Это необходимое условие для ориентации управленческого аппарата на достижение политических приоритетов. Служащие регионального аппарата нацелены главным образом на реализацию подзаконных правовых актов, нежели на законодательные акты и документы федерального уровня. Разрыв в приоритетах затрудняет их эффективную реализацию.

  • 2. Оценить степень вовлеченности органов исполнительной власти субъекта РФ в реализацию документов стратегического планирования. Органы исполнительной власти — ключевой управленческий механизм для реализации стратегических приоритетов развития региона. Поэтому необходимо сопоставить приоритетные направления Стратегии, госпро-грамм и региональных проектов со структурой органов исполнительной власти. Каждый приоритет должен быть закреплен за одним ответственным ведомством, организующим взаимодействие всех вовлеченных структур. Если какой-либо исполнительный орган не задействован в реализации хотя бы одного приоритетного для региона направления политики или задействован, но не является ответственным исполнителем, это означает, что деятельность ведомства слабо связана с достижением конечных результатов социально-экономического развития. В структуре исполнительной власти их доля должна быть минимальной.
  • 3. Определить возможность оценки достижения целевых показателей стратегических документов с использованием данных статистики. Целевые показатели Стратегии используются при разработке госпрограмм и приоритетных региональных проектов. В этой связи необходимо осуществить сопоставление целевых показателей Стратегии с показателями официального статистического наблюдения. Официальная статистика, согласно ст. 14 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», является инструментом планирования и обеспечения качества госуправления. Анализируются данные за период более десяти лет, так как в меньшем горизонте трудно судить о тенденциях развития.

Низкий уровень взаимного соответствия целевых и статистических показателей означает, что оценка реализации Стратегии, госпрограмм и приоритетных региональных проектов осуществляется на основании ведомственной статистики, подверженной рискам манипулирования, либо что целевые показатели не подлежат статистической оценке. То и другое негативно сказывается на эффективности достижения приоритетов развития.

  • 4. Рассчитывается индекс социально-экономического развития субъекта РФ (1а) по формуле (6.1), содержащейся в теме 6 данного курса. Индекс рассчитывается по целевым показателям Стратегии, имеющим статистические эквиваленты. Он характеризует тенденцию развития региона в агрегированном виде (в процентах). Так как выбор приоритетных направлений и целевых показателей стратегических документов происходил с учетом предшествовавшей траектории развития отраслей, динамику показателей следует анализировать с десятилетним лагом до начала реализации программных документов. Такой подход позволяет проследить «длинные» тренды, отражающие влияние как общеэкономической конъюнктуры (например, мировые кризисы), так и внутриполитических событий в регионе (выборы губернатора и т. д.).
  • 5. Рассчитывается индекс развития управленческих кадров региона (1ра) по формуле (6.2), где а — субъект РФ; г— число показателей; Х[( значение показателя 1 за год С; Г — общее число лет. В качестве управленческих кадров рассматриваются государственные гражданские и муниципальные служащие (далее — служащие) субъекта РФ. Возможность построения индекса ограничена набором показателей, отвечающих критериям объективности, измеримости, сопоставимости, релевантности, статистической независимости. Для расчета индекса 1ра используются следующие показатели:
    • — доля численности служащих от численности населения субъекта (в качестве исходных данных использованы статистические формы «Численность и оплата труда государственных гражданских и муниципальных служащих на региональном уровне»; позитивно оценивается снижение значения данного показателя);
    • — отношение среднего уровня заработной платы служащих к среднемесячной начисленной зарплате работников организаций в субъекте (характеризует адекватность материального вознаграждения публичных служащих; для расчета показателя используется статистическая форма «Численность и оплата труда государственных гражданских и муниципальных служащих на региональном уровне»; позитивно оценивается рост значений данного показателя);
    • — доля служащих, имеющих высшее образование (характеризует образовательный уровень служащих и привлекательность публичной службы для трудоустройства лиц с высшим образованием; позитивно оценивается рост данного показателя);
    • — доля служащих в возрасте до 40 лет (характеризует привлекательность публичной службы как места для трудоустройства молодежи; позитивно оценивается рост показателя);
    • — доля служащих, прошедших обучение в течение года (характеризует повышение уровня квалификации служащих; позитивно оценивается рост показателя);
    • — доля лиц со стажем службы более пяти лет (характеризует стабильность кадровой системы публичной службы и функционирование механизмов обновления кадров; позитивно оценивается рост);
    • — уровень доверия к служащим в обществе (позволяет косвенно оценить результативность мер кадровой политики субъекта РФ, ее нацеленность на решение проблем граждан; используются данные многолетних мониторинговых исследований Левада-центра «Уровень одобрения институтов власти»; для государственных гражданских служащих субъекта РФ использованы данные о доверии губернатору как главе исполнительной власти региона («доля одобряющих», на конец года, в процентах); для муниципальных служащих использованы данные о доверии органам местного самоуправления («доля одобряющих», по состоянию на весну каждого года, в процентах); позитивно оценивается рост данного показателя).

Данный набор показателей достаточно полно описывает различные аспекты кадровой политики региона как в экономическом смысле, так и в социальном плане. Уровень значимости каждого показателя в структуре индекса определяется с использованием метода главных компонент. С помощью этого статистического инструмента проводят ортогональное преобразование наблюдаемых факторов в линейно-независимый набор переменных (главных компонент).

6. Сопоставление индексов позволяет определить степень соответствия описываемых ими процессов. Ситуация роста обоих индексов при высокой степени их статистического соответствия считается оптимальной, а обратная ситуация — негативной. Несогласованность динамики индексов указывает на наличие скрытых переменных, что потребует корректировки методики.

Тестирование модели на гомоскедастичность предполагает проверку выполнения условия независимости остатков (критерий Дарбина — Уотсона) с помощью формулы (11.1):

где е, — остатки регрессионной модели.

Расчет коэффициента автокорреляции первого порядка осуществляется по формуле (11.2):

7. Проверяется соответствие распределения штатной численности служащих в органах исполнительной власти субъекта РФ динамике развития приоритетных направлений развития региона. Несоответствие этих переменных указывает на наличие резервов для перераспределения служащих из органов с избыточной численностью туда, где есть дефицит. В ситуации несоответствия численности служащих политическим приоритетам важно обеспечить связь между этими параметрами в будущем. Предлагается прогнозировать численность служащих, используя формулу (11.3):

где х, — прогноз штатной численности (-го органа исполнительной власти;

  • — регулируемые отрасли органа I; и, — индекс развития отрасли V;
  • — рост производительности труда в отрасли — срок прогнозирования (число лет); а — коэффициент эластичности по труду.

Коэффициент а из производственной функции Кобба — Дугласа, по расчетам Т. Пикети, основанным на эмпирическом анализе панельных данных многих стран в XIX—XXI вв., равен 0,25.

8. Строятся диаграммы рассеяния по двум параметрам: динамика развития приоритетных направлений (показатель х) и доля численности служащих (показатель^). Анализ проводится по четырем ситуациям: 1) текущее распределение численности служащих в органах исполнительной власти по приоритетным направлениям социально-экономического развития региона; 2) их прогнозное распределение при форсированном сценариипроизводительности труда; 3) прогнозное распределение при инновационном сценарии; 4) прогнозное распределение при консервативном сценарии.

Важно подчеркнуть, что приведенная методика не решает задачи оценить уровень достижения показателей социально-экономического развития и эффективность региональной власти.

Рассмотрим пример применения методики.

1. Результаты детализированного изучения содержания стратегических документов представлены в табл. 11.1.

Таблица 17.1

Соответствие стратегических документов и ответственных органов исполнительной власти субъекта РФ, %

Указ № 193

Указ № 204

Стратегия

Приоритетные проекты

Госпрограммы

Органы исполнительной власти

Указ № 193

1

Указ № 204

0,62

1

Стратегия

0,52

0,72

1

Приоритетные проекты

0,65

0,83

0,96

1

Госпрограммы

0,61

0,70

1

0,57

1

Органы исполнительной власти

0,51

0,54

0,85

0,36

1

1

Источник: составлено автором.

В этой связи наблюдаются следующие тенденции:

  • — несогласованность приоритетов наблюдается уже на федеральном уровне: четыре показателя Указа № 193 не соответствуют национальным проектам, а пять нацпроектов — показателям Указа;
  • — уровень соответствия Стратегии приоритетам федерального уровня невысок: из 29 приоритетных направлений Стратегии 12 не отвечают показателям Указа № 193, для пяти показателей Указа нет близких по содержанию направлений в Стратегии, а нацпроектам не соответствуют семь направлений Стратегии;
  • — восемь приоритетных региональных проектов не соответствуют показателям Указа № 193; удивляет отсутствие приоритетных проектов, соответствующих показателям в сфере привлечения инвестиций, производительности труда, борьбы с бедностью, повышения заработной платы, прироста населения, улучшения жилищных условий и качества окружающей среды;
  • — региональные проекты не соотносятся с национальными проектами «Экология», «Цифровая экономика», «Демография», «Наука», «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры»;
  • — среди государственных программ региона девять не отвечают показателям Указа № 193; так, нет программ, соответствующих показателю «Естественный прирост населения», что странно, так как народосбережение объявлено стратегической целью развития региона; семь госпрограмм субъекта разработаны в отрыве от нацпроектов;
  • — обращает на себя внимание высокий уровень соответствия между направлениями Стратегии и региональными проектами и госпрограммами; велико соответствие между Стратегией и программами в сферах здравоохранения, образования и жилищной политики, минимальное соответствие в сферах инноваций и демографической политики;
  • — несоответствие региональных и федеральных приоритетов создает риски отставания региона в рейтингах качества госуправле-ния из-за невнимания к федеральным приоритетам, а также срыва исполнения нацпроектов и программ.

Отсутствие подобных связок, как показывает практика, является распространенной причиной несвоевременного и неполного освоения средств, выделяемых из федерального бюджета на реализацию нацпроектов субъектам РФ.

  • 2. Система органов исполнительной власти анализируемого субъекта РФ включает 39 ведомств, созданных в форме департаментов, комитетов, управлений, инспекций, служб, представительств. Соотнесение ведомств с направлениями Стратегии, приоритетными региональными проектами и госпрограммами осуществлено по их функциям. В большинстве случаев соответствие очевидно (пример: приоритетное направление «Охрана здоровья населения» — нацпроект «Здравоохранение» — региональный проект «Электронное здравоохранение» — программа «Развитие здравоохранения» — орган власти Департамент здравоохранения), но в ряде случаев потребовались определенные допущения:
    • — служба по правам ребенка и Управление ЗАГС соотнесены с направлением «Семья и устойчивое народосбережение» и нацпроектом «Демография»;
    • — департамент внутренней политики и аппарат уполномоченного по правам человека соотнесены с показателем «Уровень доверия к власти», приоритетным направлением «Развитие политического самосознания, гражданской активности и самореализации населения», региональным проектом «Я — гражданин России» и го-спрограммой «Создание условий для развития гражданского общества и потенциала молодежи»;

— комитет государственного заказа соотнесен с направлением «Управление земельно-имущественным комплексом» и программой «Совершенствование управления земельно-имущественным комплексом».

Данные свидетельствуют о том, что:

  • — за каждый показатель Указа № 193 и национальный проект ответственны от одного до трех ведомств, но функции лишь около половины из них связаны с реализацией положений данного указа и нацпроектов;
  • — в сфере некоторых направлений Стратегии действуют более одного государственного органа, но в ряде случаев одно ведомство осуществляет управление в двух приоритетных направлениях;
  • — меньшая доля (36 %) ведомств вовлечена в реализацию региональных проектов, хотя за каждым проектом закреплено от одного до трех органов-исполнителей;
  • — каждая государственная программа имеет ответственного исполнителя, за реализацию пяти программ отвечает более одного ведомства, однако ряд органов не вовлечены в реализацию госпро-грамм.

Активно вовлечены в реализацию политических приоритетов департаменты экономического развития, здравоохранения, образования, сельского хозяйства и продовольственных ресурсов, каждый из которых отвечает за несколько приоритетных направлений и проектов. Департамент строительства реализует два приоритетных проекта, а департамент труда и занятости населения ответственен за две региональные программы.

В сфере нескольких приоритетных направлений (промышленность, наука, торговля) нет специализированного государственного органа, и за них отвечает департамент экономического развития. Пять ведомств занимаются исключительно обеспечивающими функциями и не вовлечены в реализацию приоритетов социально-экономического развития. По девяти приоритетным направлениям действует более одного ответственного органа, что может объясняться как отделением нормотворческих функций от контрольных, так и нечетким разделением функционала ведомств.

Лишь половина органов исполнительной власти участвуют в исполнении нацпроектов и показателей Указа № 193; 85 % органов вовлечены в исполнение Стратегии; около трети реализуют приоритетные региональные проекты.

3. Результаты сопоставления показателей Стратегии с показателями официальной статистики представлены в табл. 11.2.

Взаимно соответствующими считались показатели, название и единицы измерения которых в Стратегии совпадают с Федеральным планом статистических работ (например, «Производительность труда в экономике региона»). Доля таких показателей составила

22,8 %. Соответствие было полным по приоритетному направлению «Торговля и потребительский рынок», а по 11 направлениям полностью соответствующих статистике целевых показателей не было.

Таблица 11.2

Соответствие целей Стратегии показателям статистического наблюдения

Приоритетные направления социально-экономического развития

Всего показателей

Из них соответствуют статистике

полностью

частично

не соответствуют

Обеспечение экономики и социального сектора эффективными трудовыми ресурсами

4

2

0

2

Предпринимательство и развитие конкуренции

5

1

2

2

Обеспечение качества жизнедеятельности населения

17

4

2

11

Инвестиционная стратегия

3

2

0

1

Охрана здоровья населения

9

2

2

5

Развитие физической культуры и спорта

5

0

1

4

Семья и устойчивое народосбережение

4

2

0

2

Жилье и создание благоприятных условий проживания

15

4

1

10

Комплексное пространственное развитие территорий

3

0

2

1

Природные ресурсы и минерально-сырьевая база

7

2

1

4

Обеспечение экологического благополучия и создание основ «зеленого» региона

3

1

1

1

Развитие общего и дополнительного образования

5

1

1

3

Развитие профессионального образования и подготовка кадров

7

0

2

5

Транспорт и дорожная сеть

5

2

1

2

Развитие научно-технологического потенциала и инновационной сферы

5

4

0

1

Информационные технологии

1

0

1

0

Туризм и креативная индустрия

5

0

3

2

Культура и историко-культурное наследие

5

0

1

4

Развитие конкурентоспособности экспорта и им-портоопережения

2

0

1

1

Окончание табл. 11.2

Приоритетные направления социально-экономического развития

Всего показателей

Из них соответствуют статистике

полностью

частично

не соответствуют

Развитие политического самосознания, гражданской активности и самореализации населения

3

0

0

3

Безопасность проживания и самосохранение населения

7

1

1

5

Агропромышленный и рыбохозяйственный комплексы

10

1

8

1

Торговля и потребительский рынок

3

3

0

0

Развитие топливно-энергетической инфраструктуры

6

0

1

5

Эффективное управление земельно-имущественным комплексом

4

0

0

4

Государственное и муниципальное управление

9

0

1

8

Обеспечение финансовой устойчивости региона

3

1

1

1

Промышленность

7

3

2

2

Связь и телекоммуникации

2

0

1

1

Итого

164

36

37

91

Источник: составлено автором.

Частично соответствующими считались целевые показатели, близкие по смыслу к статистическим показателям, имеющим иные наименования или единицы измерения. Например, целевой показатель «Доля детей, охваченных организованными формами отдыха и оздоровления, от общего числа детей в возрасте от 6 до 18 лет, проживающих на территории региона» приблизительно соответствует статистическому показателю «Численность детей, отдохнувших в детских лагерях за лето». Доля таких показателей составила

25,8 %. Все целевые показатели направления «Информационные технологии» частично совпали со статистикой, а по шести направлениям таких соответствий нет.

Несоответствующими считались целевые показатели без статистических эквивалентов (например, целевой показатель «Число реализованных туристических маршрутов по направлению природно-экологического и охотничьего туризма»). Доля подобных показателей — 51,4 %. Нет статистических соответствий у целевых показателей по направлениям «Эффективное управление земельноимущественным комплексом региона» и «Развитие политического самосознания, гражданской активности и самореализации населения».

Лишь по двум приоритетным направлениям Стратегии все целевые показатели в той или иной степени обеспечены статистическими показателями, и два направления вообще не имеют статистических соответствий. Каждое направление описывается в среднем тремя статистическими показателями. Доля целевых показателей, полностью или частично отвечающих статистическим показателям, составила 48,6 % (73 показателя). Формирование целевых показателей происходит, таким образом, в основном с опорой на ведомственную, а не на государственную статистику.

Таким образом, доля целевых показателей Стратегии, полностью или частично соответствующих программе статистических наблюдений, составляет 48,6 % (доля полностью эквивалентных — лишь

22,8 % показателей). При формировании целевых показателей для стратегического планирования часто используются ведомственные данные, которыми легко манипулировать. При разработке стратегических документов регионам рекомендуется ориентироваться на показатели официальной статистики, которые сравнительно объективны и ориентируют исполнителей на достижение конечных общественно значимых результатов.

Проблема с подобными показателями состоит в том, что они зачастую описывают процессы, выходящие за рамки компетенции региональных органов власти. Например, показатель Стратегии «Рост объема собственной электрогенерации» недостаточно информативен, так как в рамках единой общероссийской энергетической системы ресурсы из одних регионов при необходимости свободно перемещаются в другие, энергодефицитные. Более информативным является показатель «Увеличение уровня газификации природным газом», который находится в зоне ответственности региональной власти. Однако данный показатель отсутствует в официальной статистике. В подобном случае правительству субъекта РФ рекомендуется предложить Росстату включить показатель в Федеральный план статистических работ.

Другой проблемой является запаздывание статистической отчетности по сравнению со сроками отчетов по госпрограммам и нацпроектам. Но данная проблема носит технический характер. Когда оценка результатов на основе статистики станет общим принципом управления, нетрудно синхронизировать сроки получения статданных с отчетностью государственных органов. Большим потенциалом в этой связи обладают Единая межведомственная информационно-статистическая система (ЕМИСС) и Государственная автоматизированная система «Управление» (ГАСУ)[3].

4. Расчет индекса социально-экономического развития региона построен на основе набора макроэкономических показателей, непосредственно заданного в Стратегии.

Построены три эконометрические модели:

  • — по полному набору показателей социально-экономического развития, доступных для статистического изучения (73 показателя);
  • — показателям Стратегии, полностью соответствующим данным статистики (36 показателей);
  • — показателям, частично соответствующим данным статистики (37 показателей).

Каждая из моделей протестирована путем расчета коэффициента его парной корреляции с индексом развития управленческих кадров 1ра. Лучшее значение коэффициента корреляции (0,73) при высоком уровне статистической значимости (р < 0,003) показала модель индекса социально-экономического развития, построенная по полному набору показателей. Для остальных моделей теснота связи и уровень ее значимости были ниже; построенные на их основе регрессии также не значимы и далее не описываются.

Значение индекса социально-экономического развития региона в анализируемый период увеличилось на 13 %, а его динамика совпадала с общероссийскими тенденциями: спад в 2008—2009 гг., замедление в 2014—2015 гг., а в целом за весь период умеренный рост. Индексы развития 18 из 27 приоритетных отраслей за этот период выросли. Ускоренный рост наблюдался в сферах цифровых технологий (118 %), туризма (98 %) и демографии (89 %). Позитивные тенденции социально-экономического развития можно рассматривать как следствие эффекта низкой базы после глобального спада 1990-х — начала 2000-х гг. За период с 2011 по 2019 г. прирост индекса социально-экономического развития составил лишь 6,9 %, негативная тенденция отмечена по 11 приоритетным направлениям из 27. В период после утверждения Стратегии индекс социально-экономического развития увеличился на 7,6 %, а спад в эти годы зафиксирован в семи приоритетных направлениях. То есть положение экономики региона улучшилось, и это можно интерпретировать как восстановительный процесс после кризиса 2014—2015 гг.

5. Для оценки информативности показателей, составляющих индекс развития управленческих кадров, применяем метод главных компонент (табл. 11.3).

Собственное значение более единицы имеют первая и вторая главные компоненты. Они суммарно объясняют более 89 % всех вариаций используемых данных. Однако, как показано выше при расчете корреляции с индексом социально-экономического развития, другие компоненты также оказывают позитивное влияние на информативность индекса.

Таблица 11.3

Главные компоненты, построенные по показателям развития государственной гражданской службы субъекта РФ

№ п/п

Показатели

Стандартное отклонение

Доля объясненной дисперсии

Собственное значение

Объясненная дисперсия

1

Доля численности служащих от численности населения

3,583

0,701

4,912

0,701

2

Доля зарплаты служащих от средней зарплаты в регионе

0,781

0,189

1,328

0,892

3

Доля служащих с высшим образованием

0,439

0,078

0,548

0,969

4

Доля служащих в возрасте до 40 лет

0,031

0,015

0,108

0,985

5

Доля лиц, прошедших обучение в течение года

0,055

0,011

0,077

0,996

6

Доля лиц со стажем службы более пяти лет

0,012

0,003

0,022

0,999

7

Уровень доверия к служащим в обществе

0

0,0003

0,002

1

Источник: составлено автором.

Рассмотрение динамики индекса развития управленческих кадров региона в анализируемые годы показывает рост в среднем на 15 %. Среди показателей, составляющих этот индекс, наибольшее улучшение отмечено по организации обучения служащих (прирост на 70 %) и сокращению численности служащих (на 42 % за весь период). Также улучшились показатели по уровню оплаты служащих (она стала на 23 % ближе к средней зарплате по региону). На 10 % улучшились показатели по доле служащих с вузовскими дипломами и со стажем более пяти лет. На 6 % стало больше среди служащих молодежи в возрасте до 40 лет. При этом негативная тенденция характеризовала уровень доверия общества к органам власти региона: доля жителей, доверяющих исполнительной власти, сократилась на 9 % с 63 до 58 за анализируемый период. Это указывает на необходимость более содержательного реформирования госаппарата, так как частные внутренние трансформации, очевидно, не дают необходимого результата.

Так как между индексами социально-экономического развития и развития управленческих кадров региона существует статистическая связь, целесообразно построение по ним парной регрессии на панельных данных, где индекс социально-экономического развития региона выступает зависимой переменной, а индекс развития госслужбы — независимой переменной (табл. 11.4).

Таблица 11.4

Протокол регрессионного анализа (1)

Регрессионная статистика

Дисперсионный анализ

Множественный 7?

0,729

о/

55

М$

Р

значимость Р

К2

0,532

Регрессия

1

101,401

101,401

13,67

0,003

Нормированный К2

0,493

Остаток

12

88,968

7,414

6

Стандартная ошибка

2,722

Итого

13

190,369

Наблюдения

14

Коэффициенты

Стандартная ошибка

Г-стати-стика

Р-зна-

чение

Нижние

95 %

Верхние 95,0 %

/-пересечение

58,704

11,157

5,261

0,000

34,393

83,015

Индекс развития госслужбы

0,415

0,112

3,698

0,003

0,17

0,66

Источник: расчеты автора.

Уравнение регрессии принимает вид:

Иными словами, увеличение индекса развития госслужбы на 1 % сопровождается ростом индекса социально-экономического развития на 0,41 %.

Для проверки уровня статистической значимости модели и возможности ее использования для целей прогнозирования используется ряд стандартных тестов:

  • — значение коэффициента детерминации 0,53 означает, что модель объясняет более половины вариаций зависимой переменной;
  • — значение коэффициента множественной корреляции 0,73 свидетельствует о высоком уровне тесноты статистической связи между факторами;
  • — 2,7%-ное значение ошибки аппроксимации указывает на высокую точность модели;
  • — расчетное значение статистики Фишера (13,676) больше табличного (0,004 при 12 степенях свободы и 95%-ном уровне значимости), т. е. уравнение регрессии является значимым;
  • — расчетное значение коэффициента регрессии по ^-статистике Стыодента (3,994) также больше табличного (2,178), следовательно, значения коэффициента уравнения регрессии значимы;
  • — р-значение для этого коэффициента 0,003 меньше 5%-ного уровня значимости (0,05), что также указывает на значимость модели;
  • — доверительный интервал с доверительной вероятностью 95 % не содержит нуль внутри себя, так как границы интервала имеют одинаковые знаки;
  • — вычисленное по формуле (11.1) значение критерия Дарби-на — Уотсона находится в интервале между табличными значениями (1,045 < 1,082 < 1,350), т. е. нельзя однозначно отклонить гипотезу о наличии автокорреляции в ряду;
  • — коэффициент автокорреляции первого порядка, рассчитанный по формуле (11.2), равен 0,313, что говорит об умеренной тесноте связи между уровнями остатков и выполнении условия их независимости.

Таким образом, модель регрессии является значимой и может использоваться для прогнозирования динамики социально-экономического развития субъекта РФ (рис. 11.1).

Динамика и прогноз социально-экономического развития субъекта РФ, %

Рис. 11.1. Динамика и прогноз социально-экономического развития субъекта РФ, %:

--прогноз по эмпирическим данным;--прогноз

по регрессионной модели развития гражданской службы;

= — прогноз по регрессионной модели развития муниципальной службы;

----полиномиальная (прогноз по эмпирическим данным);

........— экспоненциальная (прогноз по регрессионной модели развития гражданской службы);-----экспоненциальная (прогноз по регрессионной

модели развития муниципальной службы)

Источник: составлено автором.

Прогноз социально-экономического развития на двухлетний интервал, построенный по регрессионной модели развития гражданской службы, имеет величину достоверной аппроксимации 0,88, а прогноз, построенный по модели развития муниципальной службы, — 0,96, т. е. вторая модель точнее первой. В свою очередь, для прогноза, построенного на тот же интервал методом простой экстраполяции тренда по эмпирическим данным, имеет место точность 0,78. Это свидетельствует, что регрессионные модели обладают более высокой прогностической способностью, так как учитывают влияние скрытых переменных (регрессоров).

Прогнозные модели, как видно на рис. 11.1, образуют доверительный интервал от 105,1 до 109 с наиболее точным значением 106,5. Это то значение, которое является наиболее вероятным через два года реализации Стратегии с учетом наблюдаемых темпов ее реализации и существующей системы регионального госуправления.

При учете того факта, что правительство каждого субъекта РФ тесно взаимодействует с органами местного самоуправления на своей территории при решении вопросов социально-экономического развития, деятельность муниципальной службы также оказывает существенное влияние на реализацию стратегических приоритетов региона. В этой связи изучение индекса развития муниципальной службы обосновано при прогнозировании тенденций развития субъекта РФ.

Модель индекса развития муниципальной службы строится по аналогии с индексом развития гражданской службы субъекта РФ (табл. 11.5).

Таблица 11.5

Главные компоненты, построенные по показателям развития муниципальной службы в субъекте РФ

№ п/п

Показатели

Стандартное отклонение

Доля объясненной дисперсии

Собственное значение

Объясненная дисперсия

1

Доля численности служащих от численности населения

3,898

0,731

5,12

0,731

2

Доля зарплаты служащих от средней в регионе

0,828

0,174

1,222

0,906

3

Доля служащих с высшим образованием

0,231

0,056

0,393

0,962

4

Доля служащих в возрасте до 40 лет

0,108

0,023

0,161

0,985

5

Доля лиц, прошедших обучение в течение года

0,019

0,007

0,053

0,993

6

Доля лиц со стажем службы более пяти лет

0,019

0,004

0,033

0,997

7

Уровень доверия к служащим в обществе

0

0,002

0,014

1

Источник: составлено автором.

Собственное значение более единицы имеют первая и вторая главные компоненты. Они суммарно объясняют более 90 % всех вариаций используемых данных. Однако расчет корреляции с индексом социально-экономического развития по всем главным компонентам развития муниципальной службы демонстрирует уровень соответствия 0,84 при р < 0,001, следовательно, все компоненты позитивно влияют на информативность индекса.

Рассмотрение динамики индекса развития управленческих кадров региона на уровне муниципальной службы показывает рост на 30 % за весь анализируемый период. Среди показателей, составляющих этот индекс, наибольшее улучшение отмечено по организации обучения служащих (прирост на 70 %) и сокращению численности служащих (на Т7 % за весь период). На 22 % улучшились показатели по доле служащих с вузовскими дипломами и на 17 % со стажем более пяти лет. Также улучшились показатели по уровню оплаты труда служащих (она стала на 13 % ближе к средней зарплате по региону). На 7 % стало больше муниципальных служащих в возрасте до 40 лет. Важно подчеркнуть, что, в отличие от региональной власти, на муниципальном уровне наблюдался рост доверия со стороны граждан на 58 %. Во многом это может объясняться эффектом низкой базы, так как даже в конце периода не более одной трети граждан доверяли органам местного самоуправления. Однако позитивная динамика в этом отношении указывает на движение в правильном направлении — к росту социальной эффективности публичной власти.

Так как между индексами социально-экономического развития и развития муниципальных кадров региона существует статистическая связь, целесообразно построение по ним парной регрессии на панельных данных, где индекс социально-экономического развития региона выступает зависимой переменной, а индекс развития муниципальной службы — объясняющей переменной (табл. 11.6).

Таблица 11.6

Протокол регрессионного анализа (2)

Регрессионная статистика

Дисперсионный анализ

Множественный й

0,844

О/

5$

М$

Р

значимость Р

К2

0,713

Регрессия

1

135,758

135,758

29,83

0,0001

Нормированный Я2

0,689

Остаток

12

54,610

4,551

1

Стандартная ошибка

2,13

Итого

13

190,369

Наблюдения

14

Коэффициенты

Стандартная ошибка

^статистика

Р-зна-чение

Нижние

95 %

Верхние 95,0 %

У-пересечение

71,411

5,243

13,618

1,167

59,986

82,835

Индекс развития госслужбы

0,291

0,053

5,461

0,0001

0,174

0,406

Источник: расчеты автора.

Уравнение регрессии принимает вид:

Иными словами, увеличение индекса развития муниципальной службы на 1 % сопровождается ростом индекса социально-экономического развития на 0,29 %.

Для проверки уровня статистической значимости модели и возможности ее использования для целей прогнозирования используется ряд стандартных тестов:

  • — значение коэффициента детерминации 0,71 означает, что модель объясняет почти три четверти вариаций зависимой переменной;
  • — значение коэффициента множественной корреляции 0,84 свидетельствует о высоком уровне тесноты статистической связи между факторами;
  • — 2,1%-ное значение ошибки аппроксимации указывает на высокую точность модели;
  • — расчетное значение статистики Фишера (29,8) больше табличного (0,004 при 12 степенях свободы и 95%-ном уровне значимости), т. е. уравнение регрессии является значимым;
  • — расчетное значение коэффициента регрессии по Г-статистике Стьюдента (5,899) также больше табличного (2,178), следовательно, значения коэффициента уравнения регрессии значимы;
  • — р-значение для этого коэффициента 0,0001 меньше 5%-ного уровня значимости (0,05), что также указывает на высокий уровень значимости модели;
  • — доверительный интервал с доверительной вероятностью 95 % не содержит нуль внутри себя, так как границы интервала имеют одинаковые знаки;
  • — вычисленное по формуле (11.1) значение критерия Дарби-на — Уотсона находится в интервале между табличными значениями (1,350 < 1,665 < 2), т. е. ряд остатков не коррелирован;
  • — коэффициент автокорреляции первого порядка, рассчитанный по формуле (11.2), равен 0,072, что говорит о малой тесноте связи между уровнями остатков и выполнении условия их независимости.

Таким образом, модель регрессии является значимой и тоже может использоваться для прогнозирования динамики социально-экономического развития субъекта РФ (рис. 11.1).

6. Расчет индексов социально-экономического развития, развития гражданской и муниципальной службы региона позволяет отразить их динамику на графике (рис. 11.2).

Динамика индексов социально-экономического развития субъекта РФ и индексов развития управленческих кадров, %

Рис. 11.2. Динамика индексов социально-экономического развития субъекта РФ и индексов развития управленческих кадров, %:

  • --индекс социально-экономического развития субъекта РФ;
  • ----индекс развития гражданской службы субъекта РФ;........— индекс развития муниципальной службы субъекта РФ;--индекс социально-

экономического развития РФ;----индекс развития федеральной

гражданской службы

Источник: составлено автором.

Индексы социально-экономического развития РФ и развития федеральной гражданской службы в ФОИВ приведены на основании данных, подробно рассмотренных выше в теме 8.

Расчет статистических связей по данным индексам выявил наличие связей, представленных в табл. 11.7.

Обращают на себя внимание следующие тенденции.

Более значимая взаимосвязь индексов социально-экономического развития и развития муниципальной службы (коэффициент 0,84) по сравнению с развитием гражданской службы (0,73) позволяет предположить более сильное влияние муниципального уровня власти на конечные результаты развития региона. Это предположение непротиворечиво, учитывая, что все процессы регионального развития происходят на уровне муниципальных образований и определяются их возможностями.

Социально-экономическое развитие региона сопряжено с развитием государства в целом (коэффициент корреляции 0,85). Это указывает как на выбор «типичного» региона для проведения анализа, так и на взаимозависимость процессов на федеральном и региональном уровнях. Следует подчеркнуть, что развитие региона является первичным по отношению к процессам на уровне РФ в целом. Это подтверждается усилением корреляции до уровня 0,91 при годичном временном лаге в развитии субъекта РФ.

Таблица 11.7

Корреляционная матрица

Развитие субъекта РФ

Гражданская служба субъекта РФ

Муниципальная служба субъекта РФ

Развитие РФ

Федеральная гражданская служба

Развитие субъекта РФ

1

Гражданская служба субъекта РФ

0,73**

1

Муниципальная служба субъекта РФ

0,84***

0,95***

1

Развитие РФ

0,85***

0,88***

0,97***

1

Федеральная гражданская служба

0,78***

0,76**

0,83***

0,76**

1

Примечание: * р < 0,1, ** р < 0,01, *** р < 0,001.

Источник: расчеты автора.

На уровне гражданской службы наблюдается взаимосвязь процессов, происходящих на федеральном и региональном уровнях (коэффициент корреляции 0,76). Это обусловлено единством правового пространства и общих законодательных требований к организации деятельности бюрократии и ее развитию.

7. Выявленное соответствие тенденций социально-экономического развития субъекта РФ и развития гражданской (муниципальной) службы в целом подтверждает утверждение о связи процессов развития региона и системы управления им. Вместе с тем распределение штатной численности гражданских служащих в органах исполнительной власти субъекта РФ по приоритетным направлениям не демонстрирует статистически значимой зависимости от динамики социально-экономического развития (табл. 11.8). Оценка данного параметра для муниципальной службы не проводилась в связи с отсутствием данных о распределении численности муниципальных служащих по отраслям в муниципальных образованиях субъекта РФ.

Во второй половине 2010-х гг., как было показано выше, отрицательный прирост показателей отмечен в семи приоритетных направлениях социально-экономического развития анализируемого региона. При этом, как видно из таблицы, в аппаратах управления этими отраслями сконцентрировано 16 % всех гражданских служащих, т. е. примерно столько же, сколько и в отраслях, показавших максимальный рост. Еще столько же служащих работали в органах исполнительной власти, не вовлеченных в реализацию приоритетных направлений Стратегии региона.

Таблица 11.8

Фактическая и прогнозная штатная численность гражданских служащих по приоритетным направлениям развития субъекта РФ

Приоритетные направления социально-экономического развития

Экономический рост (факт), %

Штатная численность (факт), ед.

Распределение штатной численности (факт), %

Экономическое развитие (план), %

Штатная численность (план), ед.

Распределение штатной численности (план), %

консервативный

инновационный

форсированный

консервативный

инновационный

форсированный

Обеспечение экономики и социального сектора эффективными трудовыми ресурсами

2,1

8

0,3

131,3

4

2

1

0,2

0,2

0,1

Предпринимательство и развитие конкуренции

17,5

7

0,3

142,4

2

1

0

0,1

0,1

0,1

Обеспечение качества жизнедеятельности населения

2,8

138

6,1

129

24

12

5

0,9

0,9

0,8

Инвестиционная стратегия

21,9

33

1,4

179,1

4

2

1

0,2

0,1

0,1

Охрана здоровья населения

-9,7

74

3,3

120,8

31

15

7

1,1

1,2

1,0

Развитие физической культуры и спорта

9,1

13

0,6

185,3

30

15

7

1,1

1,2

1,0

Семья и устойчивое народосбе-режение

32,1

162

7,2

163,9

167

81

37

6,1

6,5

5,3

Жилье и создание благоприятных условий проживания

22,8

96

4,3

152,4

13

8

3

0,5

0,7

0,5

Комплексное пространственное развитие территорий

0,7

5

0,2

145,5

1

1

0

0,1

0,1

0,0

Природные ресурсы и минерально-сырьевая база

8,3

106

4,7

168,5

169

66

53

6,2

5,3

7,8

Продолжение табл. 11.8

Приоритетные направления социально-экономического развития

Экономический рост (факт), %

Штатная численность (факт), ед.

Распределение штатной численности (факт), %

Экономическое развитие (план), %

Штатная численность (план), ед.

Распределение штатной численности (план), %

консервативный

инновационный

форсированный

консервативный

инновационный

форсированный

Обеспечение экологического благополучия и создание основ «зеленого» региона

15,7

423

18,8

141,3

333

129

105

12,1

10,4

15,3

Развитие общего и дополнительного образования

3,2

28

1,2

140,7

22

10

5

0,8

0,8

0,7

Развитие профессионального образования и подготовка кадров

-10,5

28

1,2

143,2

23

11

5

0,8

0,9

0,7

Транспорт и дорожная сеть

14,1

65

2,9

163,1

70

29

24

2,6

2,3

3,4

Развитие научно-технологического потенциала и инновационной сферы

2,2

7

0,3

202

24

12

5

0,9

0,9

0,8

Информационные технологии

-5,7

9

0,4

333,3

160

66

54

5,8

5,3

7,9

Туризм и креативная индустрия

39,0

26

1,2

213,3

84

34

12

3,1

2,8

1,7

Культура и историко-культурное наследие

-0,9

45

2,0

225,2

226

109

49

8,2

8,8

7,1

Развитие конкурентоспособности экспорта и импортоопережения

27,0

7

0,3

100

0

0

0

0,0

0,0

0,0

Развитие политического самосознания, гражданской активности и самореализации населения

21,1

50

2,2

160,8

21

10

5

0,8

0,8

0,7

Окончание табл. 11.8

Приоритетные направления социально-экономического развития

Экономический рост (факт), %

Штатная численность (факт), ед.

Распределение штатной численности (факт), %

Экономическое развитие (план), %

Штатная численность (план), ед.

Распределение штатной численности (план), %

консервативный

инновационный

форсированный

консервативный

инновационный

форсированный

Безопасность проживания и самосохранение населения

-5,9

71

3,2

142,3

18

9

4

0,7

0,7

0,6

Агропромышленный и рыбохозяйственный комплексы

5,9

31

1,4

158,2

38

15

12

1,4

1,2

1,8

Торговля и потребительский рынок

-2,3

31

1,4

129,1

3

1

1

0,1

0,1

0,1

Развитие топливно-энергетической инфраструктуры

9,5

71

3,2

119,6

0

0

0

0,0

0,0

0,0

Эффективное управление земельно-имущественным комплексом

-38,2

108

4,8

332,6

829

400

188

30,2

32,2

27,3

Государственное и муниципальное управление

3,0

78

3,5

165,6

37

18

8

1,3

1,4

1,2

Обеспечение финансовой устойчивости региона

14,6

113

5,0

338,4

183

79

43

6,7

6,4

6,3

Промышленность

2,1

8

0,3

154,6

0

0

0

0,0

0,0

0,0

Связь и телекоммуникации

17,5

34

1,5

129,9

15

6

5

0,5

0,5

0,7

Не участвуют в Стратегии

7,6

376

16,7

173,2

211

102

48

7,7

8,2

6,9

Итого

7,6

2251

100

173,2

2744

1241

687

100

100

100

Источник: составлено автором.

Таким образом, характер распределения штатной численности гражданских служащих в органах исполнительной власти почти не совпадает с приоритетными направлениями развития региона. Как следствие, сокращения численности госслужащих происходят без учета процессов, происходящих в управляемых отраслях. Ориентация органов власти на достижение приоритетов развития имеет большое политическое значение, ибо исторически многие приоритеты в полном объеме не достигаются из-за незаинтересованности бюрократии.

8. Прогноз необходимой численности публичных служащих для достижения приоритетов социально-экономического развития региона основывается на запланированном приросте значений целевых показателей по приоритетным направлениям Стратегии к концу периода ее реализации в 2030 г. (табл. 11.8).

Далее на основании прогнозов изменения производительности труда по отраслям по формуле (11.3) рассчитывается потребность в численности управленческих кадров.

При консервативном сценарии роста производительности труда для обеспечения запланированных темпов социально-экономического развития потребуется увеличение штата госслужащих на 22 %. Реализация данного, по сути, экстенсивного развития сценария представляется неоптимальной, так как повлечет рост управленческих расходов.

При инновационном сценарии число кадров управления должно сократиться на 45 % вследствие повышения производительности управленческого труда. Уровень соответствия между численностью служащих и темпами роста экономики при данном сценарии будет максимальным (коэффициент корреляции 0,82 прир < 0,001), поэтому он рассматривается как оптимальный.

При форсированном сценарии аппарат управления сократится на 70 %, при этом произойдет перераспределение служащих между органами власти. Так, в сфере земельно-имущественных отношений сконцентрируется до трети всей численности служащих, с 0,4 до 6 % увеличится доля аппарата в сфере информационных технологий и с 2 до 8 % в сфере культуры. Напротив, произойдет сокращение управленческого аппарата в отраслях ТЭК (с 3 до 0,01 % общей численности служащих региона), торговли (с 1 до 0,1 %), обеспечения жизнедеятельности (с 6 до 0,8 %), жилищной политики (с 4 до 0,5 %), безопасности (с 3 до 0,6 %). Доля государственных служащих в органах, не задействованных в реализации Стратегии, сократится до 7 %.

Прогноз распределения штатной численности госслужащих по отраслевым направлениям при консервативном, инновационном и форсированном сценариях роста производительности труда визуализирован в виде диаграммы рассеивания (рис. 11.3). Точки на диаграмме обозначают приоритетные направления. Координаты точек по оси абсцисс при консервативном, инновационном и форсированном сценариях одинаковы, так как целевые показатели Стратегии установлены не на вариативной основе. Стрелки показывают примеры изменений в отдельных отраслях (отличие плана от факта).

Распределение численности управленческих кадров по приоритетным направлениям развития субъекта РФ

Рис. 11.3. Распределение численности управленческих кадров по приоритетным направлениям развития субъекта РФ:

  • 1 — профессиональное образование; 2 — потребительский рынок;
  • 3 — топливно-энергетический комплекс; 4 — обеспечение жизнедеятельности населения; 5 — финансовый сектор; 6 — демографическая политика;
  • 7 — не участвуют в Стратегии; 8 — государственное и муниципальное управление; 9 — агропромышленный комплекс; 10 — экология; 11 — туризм;
  • 12 — земельно-имущественный комплекс; 13 — информационные технологии; 14 — экспорт; 15 — природные ресурсы; 16 — транспорт;
  • 17 — культура.
  • ? — текущий; 0 — консервативный; А — инновационный;

X — форсированный

Источник: составлено автором.

Методика прогнозирования численности управленческих кадров, необходимой для эффективной реализации документов стратегического планирования, увязывает штаты государственных органов с динамикой социально-экономического развития и ростом производительности труда. Установление подобной связи необходимо для ориентации аппарата управления на достижение конечных социально значимых результатов. Это важно для всех регионов страны, так как все они реализуют стратегии развития и решают задачу по повышению эффективности органов публичной власти.

  • [1] По материалам: Борщевский Г. А. Управленческие инструменты социально-экономического развития региона // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2020. Т. 13. № 5. С. 74—89. 2 Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ». 3 Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» (в ред. от 21.07.2020 № 474).
  • [2] Указ Президента РФ от 25.04.2019 № 193 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». 2 Постановление Правительства Вологодской области от 17.10.2016 № 920 «О стратегии социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года». 3 Разработан Минэкономразвития России в 2013 г.
  • [3] Постановления Правительства РФ: от 25.12.2009 № 1088 «О государственной автоматизированной информационной системе “Управление”» и от 26.05.2010 № 367 «О единой межведомственной информационно-статистической системе».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >