Государственное регулирование сельского хозяйства
Основные направления государственной аграрной политики
Государственная аграрная (сельскохозяйственная) политика и государственное регулирование (управление) сельского хозяйства являются взаимозависимыми понятиями, что обусловлено близостью лежащих в их основе терминов «политика» и «управление». Основоположник политической науки Аристотель понимал политику именно как искусство управления[1].
Вместе с тем следует учитывать, что аграрная политика является понятием более широким, чем сельскохозяйственная политика. Это обусловлено различиями в понимании сельского хозяйства и аграрного (агропромышленного) сектора экономики. Под сельским хозяйством чаще всего понимается отрасль, занятая непосредственным производством продукции растениеводства и животноводства. В агропромышленный комплекс включаются также отрасли, связанные с сельским хозяйством: закупка сельскохозяйственной продукции, ее переработка, агрохимическое обеспечение, снабжение сельскохозяйственной техникой, иногда также торговля сельскохозяйственной продукцией и производство сельскохозяйственной техники. В современных условиях законодательство РФ, политико-правовые, политико-экономические документы органов государственной власти предусматривают формирование и развитие именно аграрной политики. Такой подход обусловлен, прежде всего, развитием представлений о функциях государства и способах их реализации.
Не являются синонимами и понятия «управление» и «регулирование». В науке сформулировано и обосновано множество мнений по поводу их соотношения. Применительно к предмету настоящего учебника допустимо считать, что под государственным регулированиєм имеется в виду деятельность государственных органов по проведению аграрной политики государства, которое посредством позитивного права (законодательства) регулирует общественные отношения в сельском хозяйстве. Под государственным управлением подразумевается деятельность всех государственных органов власти и управления по осуществлению своих полномочий в целях достижения оптимального управления социально-экономическими процессами современного общества, с использованием всего спектра государственного механизма, что в полном объеме касается и сельскохозяйственной (аграрной) сферы национальной экономики. Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» определяет государственную аграрную политику как составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий (ст. 5). Одновременно, определяя предмет своего правового регулирования, вышеназванный закон (ст. 1) указывает, что он устанавливает правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий. Анализ данных норм Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» позволяет сделать вывод, что его определение государственной аграрной политики страдает по крайней мере двумя недостатками.
Во-первых, методологически верный подход к определению частного явления через его соотношение с более общим (аграрная политика — часть социально-экономической) не находит своего логического завершения, так как легальное определение последней отсутствует в российском законодательстве. Использованное в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» понятие социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства является таким же частным случаем социально-экономической политики, как и сама аграрная политика. Ясно, что законодатель проводит параллель между аграрной и социально-экономической политикой в сфере развития сельского хозяйства, однако соотношение между ними нигде не устанавливается. Не определяя понятие социально-экономической политики, законодательство содержит некоторые ее характеристики, прежде всего в контексте установления целей и направлений социально-экономического развития. «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) определены целевые ориентиры, направления, этапы и основные макроэкономические параметры такого развития. Следует учитывать, что аграрная политика признается и частью иных политик. Так, например, в Доктрине продовольственной безопасности РФ она понимается как составная часть государственной социально-экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности.
Во-вторых, контекстный анализ приведенных выше определений позволяет сделать вывод, что под аграрной политикой, вслед за социально-экономической политикой в сфере развития сельского хозяйства, Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» понимает некую (прежде всего экономическую) деятельность уполномоченных субъектов. Такое представление об аграрной политике не согласуется с теоретическими взглядами на политику, выработанными философией, социологией, политологией и правом. Научные представления о политике (государственной политике) включают в нее (наряду с деятельностью субъектов политики) систему теоретических представлений и субъективных взглядов политического руководства о путях развития государства, целях такого развития и способах их достижений. Таким образом, государственная аграрная политика должна включать по крайней мере три элемента: систему научно обоснованных представлений о путях развития аграрного сектора, соответствующую совокупность взглядов субъектов аграрной политики, а также конкретную деятельность органов государственной власти, обеспечивающую достижение целей и задач аграрной политики путем реализации ее основных направлений. Кроме государственной аграрной политики могут быть выделены и другие ее виды.
Основанием такого выделения являются субъекты, реализующие политику. Речь идет о корпоративной политике (хозяйствующий субъект, корпорация), муниципальной политике (муниципальное образование), межгосударственной политике (Евразийский экономический союз, Европейский союз и др.). Ясно, что эти политики будут коррелировать с государственной аграрной политикой, одновременно имея собственные (специфические) цели, задачи и средства их достижения. Государственная аграрная политика РФ формировалась в течение всего времени существования современного российского государства. Правовым выражением этой политики стал Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства». Необходимость принятия этого закона как раз и обосновывалась тем, что в России не было единого комплексного закона, определяющего политику государства в аграрной сфере. Наличие отмеченных выше неопределенностей в понимании аграрной политики, содержащихся в законе, не умаляет роли и значения последнего в формировании и реализации политики.
Следует иметь в виду и то обстоятельство, что содержание Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» оказалось значительно шире сформулированного в нем представления об аграрной политике. В нем определены цели, принципы, направления и меры по реализации государственной аграрной политики, а также основные направления государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства.
Государственная аграрная политика, в соответствии с вышеуказанным законом, представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель. Таким образом, в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» определены два основных вектора государственной аграрной политики: устойчивое развитие сельского хозяйства и устойчивое развитие сельских поселений. Наличие последнего обусловливает отличие современной аграрной политики от сельскохозяйственной, агропромышленной, агропро-довольственной политики и иных политик, которые упоминались в ранее действовавшем законодательстве. С учетом этого определены цели и основные направления государственной аграрной политики. Цели политики:
- 1) повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров;
- 2) обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве;
- 3) сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов;
- 4) формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка;
- 5) создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства;
- 6) наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индексов таких цен (тарифов).
Основные направления политики: поддержание стабильности обеспечения населения российскими продовольственными товарами; формирование и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, развитие его инфраструктуры; государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также других организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку; защита экономических интересов российских сельскохозяйственных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках, содействие расширению их доступа на рынки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; развитие науки и инновационной деятельности в сфере агропромышленного комплекса; устойчивое развитие сельских территорий; совершенствование системы подготовки и дополнительного профессионального образования кадров для сельского хозяйства. Системный подход к оценке соотношения целей политики и ее направлений требует, чтобы направления обеспечивали достижение целей. Оценивая с этой позиции направления аграрной политики, сформулированные в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства», можно сделать вывод о наличии необходимого баланса между ними и целями аграрной политики.
Содержание направлений аграрной политики. Поддержание стабильности обеспечения населения российскими продовольственными товарами как первое направление государственной аграрной политики непосредственно связано с обеспечением продовольственной безопасности, которая является необходимым условием обеспечения здоровья, физической активности, долголетия и высокого качества жизни населения страны. Надежное обеспечение населения страны безопасной и качественной сельскохозяйственной и рыбной продукцией, сырьем и продовольствием является как стратегической целью продовольственной безопасности России, так и показателем экономической эффективности сельскохозяйственного производства. Гарантией ее достижения является стабильность внутреннего производства, а также наличие необходимых резервов и запасов. Как уже отмечалось ранее, Доктрина продовольственной безопасности РФ устанавливает, что государственная аграрная политика является составной частью государственной социально-экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности.
Ее основными направлениями являются: повышение экономической доступности качественной пищевой продукции для формирования рациона здорового питания для всех групп населения; обеспечение физической доступности пищевой продукции; формирование государственного резерва сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
Следующее направление аграрной политики связано с развитием продовольственного рынка (реализацией произведенной продукции), что обусловлено ролью рынка в обеспечении стабильной и устойчивой деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей. Участие государства в развитии инфраструктуры российского продовольственного рынка и повышении его доступности для всех сельскохозяйственных товаропроизводителей имеет целью создание развитого рынка. На это направлен ряд мер, предусмотренных, прежде всего, Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (утв. постановлением Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717), которой предусматривается реализация специального мероприятия: «Регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия». Развитие продовольственного рынка имеет и международный аспект, связанный в том числе с деятельностью Евразийского экономического союза. Новым направлением сотрудничества стран ЕАЭС является разработка дорожной карты по формированию общего рынка органической аграрной продукции.
Третьим направлением аграрной политики является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, которая заключается в оказании им необходимой организационной, финансовой и иной помощи.
Следующее направление аграрной политики охватывает развитие и регулирование внешнеэкономической деятельности, создание более совершенного механизма защиты отечественных товаропроизводителей на внутреннем продовольственном рынке от импорта продукции и одновременно создание благоприятных условий для экспорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия. В политике государства делается акцент на развитии рынка при активной защите государством отечественных товаропроизводителей, в том числе и от демпингового импорта. Это направление политики направлено на предотвращение спада сельскохозяйственного производства. В рамках его реализации действует Федеральный проект «Экспорт продукции АПК», которым предусматривается повышение объема экспорта продукции АПК за счет создания новой товарной массы (в том числе с высокой добавленной стоимостью), создание экспортно ориентированной товаропроводящей инфраструктуры, устранение торговых барьеров (тарифных и нетарифных) и другие меры.
Пятое направление аграрной политики предусматривает развитие науки и инновационной деятельности в сфере агропромышленного комплекса. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 июля 2016 г. № 350 «О мерах по реализации государственной научно-технической политики в интересах развития сельского хозяйства» разработана и реализуется Федеральная научно-техническая программа развития сельского хозяйства на 2017—2025 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 25 августа 2017 г. № 996). Ее реализация должна обеспечить переход к высокопродуктивному и экологически чистому агро- и аквахозяйству, разработку и внедрение систем рационального применения средств химической и биологической защиты сельскохозяйственных растений и животных, хранение и эффективную переработку сельскохозяйственной продукции, создание безопасных и качественных, в том числе функциональных, продуктов питания. В соответствии с Концепцией развития аграрной науки и научного обеспечения агропромышленного комплекса России до 2025 года (утв. приказом Минсельхоза России от 25 июня 2007 г. № 342), современное техническое оснащение, использование высокопродуктивных сортов и пород, интенсивных методов и приемов хозяйствования позволит повысить конкурентоспособность аграрного производства. В Концепции определены 22 приоритетных направления развития науки, технологий и техники.
Одним из важнейших направлений развития науки и инновационной деятельности, которое нашло отражение в Стратегии развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 12 апреля 2020 г. № 993-р), является цифровая трансформация агропромышленного комплекса.
Шестым направлением является устойчивое развитие сельских территорий, включающее в себя мероприятия по повышению уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских поселений. Поскольку сельская территория представляет собой сложную социально-экономическую агробиологическую систему природы и общества, то стратегия ее развития не ограничивается рамками лишь сельскохозяйственного производства. Формирование политики развития агропромышленного комплекса основано на отношении к аграрной сфере как к важнейшему ресурсу жизнеобеспечения (производство продовольствия), жизнедеятельности (условия и качество жизни в сельской местности) и жизнеустройства (степень освоенности территориальной среды обитания). Устойчивое развитие сельских территорий достигается на основе развития экономически эффективных производств на сельских территориях, а также создания комфортных условий проживания для сельского населения. В целях реализации указанного направления распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2010 г. № 2136-р была утверждена Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года.
Седьмое направление государственной аграрной политики предусматривает совершенствование системы подготовки и дополнительного профессионального образования кадров для сельского хозяйства. Значимым фактором, влияющим на состояние агропромышленного комплекса, является дефицит квалифицированных кадров, способных адаптироваться к изменению конъюнктуры рынка. Системой соответствующих мер, например, развитием учебно-методических центров, доступа сельскохозяйственных товаропроизводителей и сельского населения к консультационным услугам может значительно повыситься качество переподготовки и повышения квалификации специалистов для сельского хозяйства с учетом современных высокоэффективных технологий. Система направлений государственной аграрной политики постоянно совершенствуется. Об этом свидетельствуют изменения, которые были внесены в ст. 5 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» за период его действия. Важно, чтобы развитие представлений о направлениях политики базировалось на результатах их научного осмысления.
- [1] См.: Аристотель. Политика // Аристотель. Соч. : в 4 т. / пер. С. А. Жебелева. М. : Мысль, 1983. Т. 4. С. 376—664.
