Органы государственного и муниципального управления сельским хозяйством

Согласно положениям ст. 72 Конституции Российской Федерации (после внесения в нее изменений в 2020 г.), вопросы, связанные с управлением сельским хозяйством, поименованы среди вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, среди направлений природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры. До принятия изменений в Конституции Российской Федерации вопросы сельского хозяйства как отдельное направление среди предметов ведения не упоминались в Конституции вовсе.

Государственное управление сельским хозяйством — это деятельность органов государственной власти в области производства (выращивания) сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, осуществления первичной и в ряде случаев последующей (промышленной) переработки и реализации этой продукции. Для производства сельскохозяйственной продукции необходимо организовать обеспечение аграрно-промышленного комплекса техническими, финансовыми, кадровыми ресурсами, привлечение инвестиций в сельское хозяйство, а также осуществить научно-техническое обеспечение.

Поэтому данные вопросы также входят в сферу деятельности органов государственного управления сельским хозяйством. Следует обратить внимание, что добыча, разведение и выращивание продукции рыбного хозяйства также традиционно относятся к сфере деятельности органов государственного управления сельским хозяйством. Виды сельскохозяйственной деятельности поименованы в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности^[1]. Главной целью государственного управления сельским хозяйством является обеспечение продовольственной безопасности РФ. Продовольственная безопасность рассматривается как часть национальной безопасности РФ. Люди, которые работают в сельском хозяйстве и проживают на сельских территориях (сельское население), имеют право на такой же уровень жизни, как другие граждане, а значит, целью государственного управления должно также быть обеспечение устойчивого развития сельских территорий, повышение уровня жизни сельского населения. Государственное управление сельским хозяйством осуществляется органами власти РФ и ее субъектов. Муниципальное управление сельским хозяйством осуществляется органами местного самоуправления. Органы государственного управления сельским хозяйством осуществляют реализацию государственной аграрной политики, которая предусмотрена в ст. 5 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства».

Одним из основных направлений государственной аграрной политики является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей. Таким образом, государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей — составная часть государственного управления сельским хозяйством. Для осуществления государственной аграрной политики предусматривается ряд мер: предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям, применение особых налоговых режимов в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей и других мер, закрепляемых в законодательстве РФ.

Система органов государственного управления в области агропромышленного комплекса в настоящее время включает: органы общей компетенции (Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ); органы специальной компетенции (министерства, федеральные службы и федеральные агентства).

Государственный орган — структурная часть государственного аппарата управления для обеспечения части функций государства, наделенная для этого необходимыми полномочиями. Например, Правительство РФ действует согласно Федеральному конституционному закону от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В целях реализации своих полномочий Правительством РФ принята и реализуется Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

В законодательстве могут быть установлены и специальные полномочия для конкретного государственного органа. Так, в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» предусмотрен ряд полномочий Правительства РФ, включая определение функциональных характеристик (потребительских свойств) и эффективности сельскохозяйственной техники и оборудования, результаты которого учитываются при оказании государственной поддержки (ст. 15 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»).

Структура федеральных органов исполнительной власти в России установлена Указом Президента РФ от 21 января 2020 г. № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Главным органом специальной компетенции на уровне Российской Федерации является федеральный орган исполнительной власти — Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России). Функции Минсельхоза России установлены в Положении о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450).

Минсельхоз России осуществляет функции:

• — по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство (в том числе разведение одомашненных видов и пород рыб, включенных в Государственный реестр охраняемых селекционных достижений), ветеринарию, обращение лекарственных средств для ветеринарного применения, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, в том числе выпуск в обращение относящихся к пищевой продукции дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, семян и иных лесных ресурсов, а также производство (изготовление) и выпуск в обращение пищевой продукции, полученной из дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, семян и подобных лесных ресурсов, лекарственных и иных растений, поддержку экспорта продукции агропромышленного комплекса, производство и оборот табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами;
• — по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов, производства, переработки и реализации рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, а также в сфере охраны, рационального использования, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства, а также контроля и надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации;
• — по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере аквакультуры (рыбоводства);
• — по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части земель сельскохозяйственного назначения), государственного мониторинга этих земель;
• — по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере виноградарства и виноделия, предусмотренных Федеральным законом «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации» (за исключением вопросов лицензирования, оказания государственных услуг и осуществления государственного контроля (надзора), регулируемых законодательством в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции);
• — по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами;
• — по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях. Кроме того, Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти по селекционным достижениям, тогда как иные результаты интеллектуальной деятельности находятся в ведении Роспатента (Федеральной службы по интеллектуальной собственности).

Минсельхоз России имеет широкий круг полномочий в области законотворчества. Во-первых, Минсельхоз России вносит в Правительство России проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента России и Правительства России, другие документы, по которым требуется решение Правительства России по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности Министерства и к сферам деятельности подведомственных Минсельхозу России Россельхознадзора и Росрыболовства, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Минсельхоза России. Во-вторых, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты, в том числе по установлению порядка и условий проведения бонитировки племенной продукции (материала) (оценки качества животных по комплексу признаков); порядка заготовки, обработки, хранения и использования семян сельскохозяйственных растений; правил в области ветеринарии; правил и норм в области мелиорации земель; порядка осуществления государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения и других документов, регулирующих вопросы, относящиеся к полномочиям Минсельхоза России.

Кроме того, Минсельхоз России осуществляет реализацию федеральных целевых, ведомственных и иных программ в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий; организовывает проведение государственных закупочных и товарных интервенций; организовывает проведение проти-воэпизоотических мероприятий, включая мероприятия по профилактике и ликвидации очагов болезней, общих для человека и животных; проводит сортовой и семенной контроль в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений; ведет государственный племенной регистр, государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, единый государственный реестр производителей органической продукции, федеральный реестр виноградных насаждений и федеральный реестр виноградопригодных земель; осуществляет иные функции в своей сфере деятельности, которые поименованы в Положении о Минсельхозе и предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Минсельхоз России с целью реализации своих полномочий имеет ряд прав, в частности, запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к его компетенции вопросам; создавать координационные и совещательные органы (советы, комиссии, группы, коллегии); давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере агропромышленного комплекса.

Структурными подразделениями Минсельхоза России являются департаменты по основным направлениям деятельности, например, департамент пищевой и перерабатывающей промышленности, департамент животноводства и племенного дела, департамент ветеринарии, департамент мелиорации, департамент развития сельских территорий, департамент правового обеспечения и некоторые другие. Департаменты подразделяются на отделы.

Минсельхоз России может создавать и совещательные, координационные, консультационные органы, как постоянно действующие, так и временные. Например, в настоящее время создан Научно-технический совет Минсельхоза России, основная функция которого — рассмотрение вопросов в сфере научного, технического, технологического, кадрового обеспечения агропромышленного комплекса и подготовка для руководства Минсельхоза России предложений по формированию научно-технической политики и нормативному регулированию. Существуют: рабочая группа по обеспечению координации реализации федеральных и региональных планов по импортозамещению, рабочая группа по формированию предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования виноградарской и винодельческой отраслей, названия которых говорят сами за себя. Минсельхоз России реализует систему механизмов и принципов, обеспечивающих эффективное взаимодействие власти и гражданского общества с целью повышения качества работы государственного аппарата, качества жизни граждан и формирования новой для России культуры взаимодействия, поиска компромиссов и взаимовыгодных решений, так называемую систему «Открытое правительство», или применительно к Минсельхозу России «Открытое министерство», начало которой было положено еще в 2012 г. На официальном сайте Минсельхоза России организован сервисный портал, т. е. система предоставления государственных услуг в электронном виде в разрезе тех функций, которые выполняет Минсельхоз России. Например, государственная регистрация племенных стад и ведение государственного племенного регистра могут потребовать таких услуг, как внесение изменений в государственный племенной регистр в случае изменения вида организации по племенному животноводству; внесение изменений в регистр в связи с ликвидацией племенного стада; регистрация племенного стада в государственном племенном регистре. Указанные услуги юридические и физические лица (и иные согласно перечню) могут получить, используя возможности портала Минсельхоза России. Можно рассматривать эти функции сайта и функции самого министерства и как цифровизацию экономики и общества, и как элемент так называемого сервисного государства — новой технологии государственного управления, о котором в настоящее время пока больше говорят и пишут политологи, чем юристы. Минсельхоз России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовство).

Россельхознадзор — федеральный орган исполнительной власти. Главное в его деятельности — надзор. Так, Россельхознадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна и т. д. Россельхознадзор выдает лицензии на отдельные виды деятельности в области племенного животноводства, элитного семеноводства, деятельность по хранению зерна и продуктов его переработки, на проведение мероприятий по акклиматизации и ряд других. Структурно Россельхознадзор состоит из центрального управления, территориальных управлений, ветеринарных лабораторий, пограничных пунктов пропуска. Территориальные управления в целом создаются по субъектам РФ, но ряд территориальных управлений созданы по межрегиональному принципу (например, Территориальное управление по Санкт-Петербургу, Ленинградской и Псковской областям). В России идет реформа контрольной и надзорной деятельности, так называемая регуляторная гильотина, предполагающая уменьшение регуляторного, в первую очередь контрольно-надзорного давления на бизнес. Однако контрольно-надзорная деятельность, осуществляемая Россельхознадзором, на наш взгляд, чрезвычайно важна и в целом должна не сокращаться, а совершенствоваться, ведь качество продуктов питания обеспечивается качеством сельскохозяйственного сырья, а от качества продуктов питания напрямую зависит здоровье каждого из нас.

Согласно положениям Указа Президента РФ от 30 мая 2008 г. № 863 «О Федеральном агентстве по рыболовству» в компетенции Росрыболовства находились государственная политика и нормативно-правовое регулирование в сфере рыболовства, производственной деятельности на рыбопромысловых судах, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биоресурсов и среды их обитания. После передачи Росрыболовства в ведение Минсельхоза России эти компетенции были исключены из Положения о Федеральном агентстве по рыболовству. Росрыболовство осуществляет контроль и надзор за водными биоресурсами и средой их обитания во внутренних водах России (кроме внутренних морских вод России, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса), оказывает государственные услуги и управляет государственным имуществом в своей сфере деятельности. Росрыболовство состоит из нескольких управлений, в том числе Управления организации рыболовства, Управления контроля, надзора и рыбоохраны, Управления аквакультуры, Управления флота, портов и мониторинга, Управления международного сотрудничества. В целях развития рыболовства принята Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 26 ноября 2019 г. № 2798-р). Россельхознадзор и Росрыболовство возглавляют руководители, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Правительством РФ по представлению министра сельского хозяйства РФ.

На региональном уровне регулирование сельским хозяйством осуществляется органами государственной власти субъектов РФ в рамках установленных полномочий. Например, в Калининградской области это Министерство сельского хозяйства Калининградской области, действующее на основании Положения, утвержденного Правительством Калининградской области. Другие регионы также имеют собственные структуры, в управлении которых находятся сельское хозяйство и обеспечение населения продовольствием. Называться они могут иначе, например, в Ульяновской области такой орган называется Министерство агропромышленного комплекса и развития сельских территорий Ульяновской области, а в Белгородской области — Департамент агропромышленного комплекса и воспроизводства окружающей среды Белгородской области.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены предметы ведения муниципальных образований, а значит, полномочия органов местного самоуправления в области сельского хозяйства. К вопросам местного значения городских поселений, муниципальных районов, муниципальных городских округов среди прочих вопросов относится создание условий для развития сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (п. 28 ч. 1 ст. 14; п. 25 ч. 1 ст. 15; п. 33 ч. 1 ст. 16), а среди вопросов ведения местного значения внутригородских районов — только создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (ст. 16.2).

• [1] ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2). Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (утв. приказом Госстандарта от 31 января 2014 г. № 14-ст).