Государственное управление: вопросы теории и практики

Государственное и муниципальное управление как объект научного изучения

Основные подходы к пониманию сущности государственного управления

Государственное управление — важнейшее научное понятие, при анализе которого исследователи объясняют особенности организационного устройства государства в разных странах и в разные периоды времени, описывают деятельность людей, включенных в эту систему, и предлагают пути повышения эффективности их работы.

Не секрет, что именно система государственного управления предопределяет благополучие и возможность быть счастливыми для жителей страны. Можно привести много примеров, когда население стран, не обладающих ни большими территориями, ни запасами природных ресурсов, живет лучше тех, кто имеет эти преимущества. Это означает, что их общество организовано лучше, т.е. найдены более эффективные технологии управления им, что государство лучше выполняет свои функции.

Именно государство формирует и поддерживает порядок, аккумулируя через налоговую систему часть доходов населения и направляя ее на решение злободневных нужд и задач, решая тем самым текущие проблемы и параллельно формируя стратегию развития. А. Линкольн писал: "Законная задача правительства — делать для сообщества людей все то, что им нужно, но что сами они, выступая каждый в своем индивидуальном качестве, не могут сделать совсем или не могут сделать хорошо".

Несмотря на то что роль государства как важнейшего социального института, создающего порядок в социальных системах и организующего их развитие, давно осознана и многократно описана, конкретный механизм функционирования государства остается нерешенной научной и практической проблемой. Спорной остается структура органов, входящих в государственную систему (речь идет о неясности распределения полномочий — предметов ведения — между ними). Недостаточно изучен механизм их функционирования и взаимодействия между собой. Самая сложная и практически лишь поставленная задача — поиск путей повышения качества управления и эффективности работы звеньев государственной власти. В ходе сравнительных исследований, сопоставляя механизмы управления разных стран, их действия в конкретных ситуациях, ученые пытаются найти ответ, почему одни государства могут и предоставляют своим жителям высокие жизненные стандарты, возможности социальной самореализации и профессионального роста, в то время как в других сохраняются социальные болезни прошлого: безработица, социальное неравенство, коррупция и др., а люди эмигрируют.

Из истории формирования системы государственного управления

На всех этапах истории общества стремились поддерживать порядок, минимизировать социальные конфликты. Первоначально, на ранних этапах развития цивилизации, этим занимались отдельные его представители — вожди, которые в силу социального положения и образования могли решить эту сложную задачу. Понятно, что, учитывая минимальный контроль со стороны остального населения, они, наводя порядок, не забывали и себя. При этом можно назвать много правителей, которые хотели и сумели обеспечить развитие нации. Они расширяли территории государства, проводили реформы, способствовавшие развитию производства и улучшению жизни народа.

Стремление общества найти такую форму правления, при которой были бы созданы максимально возможные условия для поддержания порядка и принятия лучших решений, воплотилось в постоянной смене форм государственного устройства. Так, в Древней Греции и Древнем Риме, где благодаря рабскому труду одних было достигнуто процветание и высокий уровень образованности других, возникла такая форма социального правления, как республика. Позитивная роль государства описана и поддерживалась учеными Древней Греции и Рима. Аристотель ("Политика"), Платон ("Государство" и "Законы"), Сократ, Демокрит и другие авторы дали систематизированное описание роли государства.

Республика — передовая по тем временам форма управления — не могла просуществовать долго. По мере отказа от рабского труда се сменил средневековый порядок, построенный на доминировании церкви над государством. Страх перед Богом и прямое подчинение церкви заставляли людей работать, но борьба религий между собой приводила к межконфессиональным войнам и гибели тысяч людей. Воплощением этой тенденции можно считать Крестовые походы. Возврат (в XIII—XIV вв.) к признанию роли государства как основополагающего института рассматривается позитивно, как способ защиты от войн и конфликтов.

Формирование суверенных государств, поддерживающих порядок и препятствующих войнам, прежде всего внутренним, а также пытающихся реализовать принцип "лучше для всех" (common best), способствовало усилению роли правителя, или абсолютной монархии. Институт монархии в прошлом был вполне обоснован. Это — возможность доверить принятие решение одному, но подготовленному и обученному, призванному служить народу и защищать его. Однако абсолютный характер монархии нуждался в использовании широких возможностей коллективного контроля и соучастия в принятии решения. Так, сначала в Англии (1215), а позднее и на материковой Европе полномочия абсолютной монархии ограничиваются. Принимаются хартии, требующие от правителей отчетов об их решениях перед представителями знати и элиты.

Индустриальная эпоха прошла в поисках эффективного управления государством по нескольким направлениям. Так, искались пути совершенствования деятельности государя, что, в частности, нашло отражение в появлении работы Н. Макиавелли "Государь" (1513), где описаны дозволенные и нежелательные для правителя методы управления. Позднее Ш. Монтескье в трактате "О духе законов" (1748) предложил законодательно закрепить взаимные обязательства между правителем и населением.

Органы государственного управления стали предметом активного изучения во Франции и Германии (XVIII—XIX вв.) в рамках науки камералистики. Kameralien в переводе с немецкого означает "наука государственного управления", а само слово происходит от латинского camera, означавшего коллегию (консультативный орган), ограничивавшую верховное (канцлерское) правление. Перечислим некоторых авторов и их работы, что позволит представить научные интересы того времени: Никола Деламар (1639—1723), королевский комиссар в г. Шатле — "Трактат о полиции" (в 4-х томах): Жан Анри Дьедонне фон Юсти (1700—1771), опубликовавший серию работ по государственным финансам; Лоренц фон Штейн (1815—1890) написал Die Verwaltungslehre ("Теория государственного управления" в 8 томах); Жак Пеше (1758—1830) — "О полиции и муниципалитетах" (1789); Чарльз-Жан Боннен (1772—184(5) — "Принципы государственного управления" (1812); Жан-Жильбер Ииберт (1784—1856) — "Административные нравы" (1825).

Возможность и необходимость контроля за органами государственной власти и управления были обоснованы в конце XIX в., когда в США В. Вильсон и Ф. Дж. Гуднау, обобщив накопленные знания, создали особую область научного знания — Public Administration, раскрывающую пути построения эффективной и социально ориентированной системы государственного управления.

Именно в этот период государственное управление стало формироваться как особая область научного знания, хотя ей еще не хватало законов, особых методов изучения, чтобы быть признанной самостоятельной наукой. Нельзя не отмстить, однако, что полем научных исследований государственное управление стало раньше, чем менеджмент предприятия.

Подведем итог и обозначим те общетеоретические подходы к государственному управлению, которые сформировались на начало XX в. Это:

  • - понимание сущности государства и описание его обязательных черт;
  • — выявление причин возникновения государства;
  • — описание базовых форм правления;
  • — выделение типов и особенностей современных государств;
  • — обоснование принципа разделения властей, власти как основополагающего института государства и управленческого процесса.

Позднее (первая половина XX в.) исследователи определили сущность политической власти; описали органы управления государством, а также, используя принципы научного менеджмента, выявили этапы принятия административного решения.

Многие вопросы, особенно практического характера, не решены вплоть до настоящего момента: как сделать власть социально ориентированной; как научиться отбирать в органы управления самых честных, умных и деятельных; как организовать взаимосвязь государственных решений и социальных запросов, сделав управление публичным, открытым для оценивания и критики; как учесть особенности национальных традиции и условий при проведении реформирования государственных систем и др.

Особенно актуально решение вопросов об эффективном государственном устройстве для нашей страны. Проведя многообразные реформы, — рыночные, административные, территориальные, — наше правительство, несмотря на провозглашенную открытость, не готово стать полем научного изучения. Факт обслуживающей роли государства в России декларируется, но не реализуется.

В табл. 1.1 приведены определения понятия "государственное управление", предложенные зарубежными и российскими учеными, а студентам предлагается самим выявить разницу в подходах.

Сопоставляя эти определения, нельзя не видеть принципиальной разницы в подходах. Если в российских определениях (1—7) в большей или меньшей мере воплощается принцип доминирования интересов государства, то в зарубежных исходят из обратного. Здесь государство обязано проводить экономически целесообразную и социально оправданную политику и организовывать соответствующую деятельность.

Механизм государственного устройства является неотъемлемой стороной сущности государства: вне и без государственного механизма нет и не может быть государства. Механизм (или аппарат) государства — это целостная и иерархическая система органов или учреждений, на практике осуществляющих государственную власть, функции и задачи государства. Сами понятия "механизм" и "аппарат" можно считать синонимами, отмечая при этом, что употребление термина "аппарат" предполагает актуализацию его состава, т.е. совокупности органов и служб, а, говоря о механизме, акцентируется внимание на его деятельности, т.е. технологиях воздействия (взаимодействия).

Государственный аппарат любой страны состоит из органов управления (они наделены управленческими полномочиями, принимают решения и отвечают за их реализацию) и учреждений (не имеющих правовых полномочий, действующих в связи с решениями, принятыми органами управления, но отвечающих за качество деятельности).

Таблица 1.1. Определения государственного управления[1]

Определения государственного управления

Структура государственного аппарата отражает особенности страны, воплощая ее культурные (этнические, религиозные) отличия, политико-территориальное устройство (унитаризм, федерализм, наличие автономных территориальных образований), тип (монархию или парламент) или форму государственного устройства. Последнее учитывает сложившуюся структуру органов политической власти (парламента, Государственной думы, Великого национального собрания Турции и т.д.), оперативного управления (министерств, агентств и т.п.), судебной системы, а также примыкающие правительственные органы: Счетную палату РФ, омбудсменов и др. Она зависит от роли партий, развитости института разделения властей, зрелости гражданского общества.

Деятельность исполнительной власти также организуется по-разному. Большинство стран (США, Франция, Бразилия, Россия и др.) имеют республиканскую форму правления, где парламент, избранный населением прямо или через представителей, организует работу исполнительной власти. В ряде стран сохраняются абсолютные (Саудовская Аравия, Оман) или формальные (Великобритания, Япония) монархии. Их правители внешне управляют исполнительной властью, но на деле выбирают премьер-министра и заслушивают его регулярные отчеты, высказывая свои замечания. Страны, имеющие парламент, по-разному соотносят права по управлению исполнительной властью между ним и президентом. В ряде государств (Франция, Россия, США) роль президента выше, чем парламента. Их называют президентскими республиками.

Итак, отметим, что выделяется два подхода к трактовке государственною управления, причем каждый из них важен: первый (широкий) рассматривает его как управление национальной социальной системой (кратко он был представлен в тексте данного параграфа); второй (узкий) — как "деятельность, заключающуюся в разработке и реализации политики правительственных и иных государственных органов, а также управление организациями и людьми, так или иначе вовлеченными в этот процесс"[2]. Он будет доминировать в остальных главах учебника.

Представляется, что оба ракурса важны и нужны, потому что первый объясняет содержание и социальные функции государства, позволяет сравнивать его институциональную природу в разные времена и в разных странах, выявляя факторы и обстоятельства, их предопределившие, а второй имеет большую практическую направленность. Он доминирует в западной науке, где анализ явлений предопределен утилитарными задачами: возможностью улучшения, экономией, ростом эффективности.

  • [1] Последние две графы заполняются студентами. Характеристика первого определения дана для примера.
  • [2] Государственное управление : словарь-справочник (по материалам international Encyclopedia of Public Policy and Administrations). СПб.: Петрополис, 2001. С. 138.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >