Бюрократия. Государственная гражданская служба. Состав и структура государственных служащих. реформа государственной службы

Бюрократия: понятие и социологические подходы к определению

Термин "бюрократия" получил широкое распространение в XIX в., хотя впервые был введен французским экономистом Винсентом де Гурне еще в 1745 г., обозначившим так форму правления, при которой чиновники обладают всей полнотой власти, отнимая ее у монарха и парода. Таким образом, изначально понятие бюрократии получило негативный оттенок. Оно противопоставлялось демократии как наилучшей форме правления, при этом подчеркивалась ее (бюрократии) неэффективность, а также несправедливость, свойственная бюрократическому государству.

М. Вебер постарался очистить этот термин от негативных коннотаций. Он понимал под бюрократией не форму государственного правления, а вид управления, т.е. совокупность приемов и методов взаимодействия управляющих и управляемых, основанных на принципах рациональности и формального права. Выделяя три вида господства — традиционное, харизматическое и рационально-легальное, — М. Вебер подчеркивал, что эффективной бюрократия становится только в случае функционального, т.е. "свободного от всяких содержательных (ценностных) моментов" типа управления[1], при рационально-легальном господстве. Идеальный рациональный бюрократический аппарат должен соответствовать следующим принципам:

  • 1) чиновники лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;
  • 2) они организованы в четко установленную иерархию должностей;
  • 3) каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;
  • 4) они занимают должность на основе добровольного договорного соглашения;
  • 5) отбор кандидатов производится на основании наличия у них специальной квалификации, при этом они не избираются на должность, а назначаются;
  • 6) вознаграждением служит постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;
  • 7) должность рассматривается как единственный или, по крайней мере, основной род занятий занимающего ее лица;
  • 8) существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;
  • 9) чиновник не владеет средствами управления, властные полномочия принадлежат не ему, а являются свойством его должности и не зависят от его личности;
  • 10) он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю.

Эти принципы организации рациональной бюрократии — эффективность, иерархизация власти, формально установленная и четко зафиксированная система правил, безличность административной деятельности и эмоциональная нейтральность отношений — определяют требования, предъявляемые к чиновникам.

Немного теории

Признавая недостатки государственного аппарата, такие как коррупция и угодливость, М. Вебер полагал, что преодолеть их можно посредством рационализации и профессионализации чиновников, перевода их на контрактно-договорные отношения. Он писал: ".„превращение чиновничества в совокупность трудящихся, высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных многолетней подготовкой с высокоразвитой сословной честью, гарантирующей безупречность..."[2]

Традиция анализа бюрократии как рационального аппарата управления получила широкое распространение в трудах таких авторов, как Дж. Ст. Милль, Р. Михельс, а также Т. Парсонс и Р. Мертон. Структурный функционализм[3] довел до логического завершения идею о функциональном назначении бюрократии, подчеркнув, что эффективное управление является условием успешности адаптации сообщества, а основным субъектом социального управления является государство, персонифицированное в бюрократии. При этом негативные явления, присущие бюрократии, не являются следствием личностных качеств чиновников, но свойственны всей "политической машине".

Другая традиция определения бюрократии была заложена К. Марксом, который рассматривал аппарат государственного управления как "особую корпорацию", негативные качества которой, такие как замкнутость, индивидуализм, стремление к наживе и злоупотребления, вытекают из необходимости выполнять функции капиталистического государства, т.е. защищать класс буржуазии. Его последователи признали бюрократию властвующей элитой или правящим классом. Так, Ч. Миллс констатировал перемещение центра инициативы и решений из законодательных в исполнительные органы, что существенно расширило функции и полномочия чиновников и позволило им использовать политические институты в собственных интересах[4].

По мнению Р. Дарендорфа, бюрократия — это основной институт современного государства всеобщего благоденствия, пронизывающий все сферы общественной жизни и осуществляющий власть на основе принципов рациональности и радикального консерватизма. При этом он подчеркивал ее стремление сохранить status quo: "Корпоративизм чересчур легко идет на соединение с бюрократией, и вместе они лишают конституцию свободы самой ее сущности — способности стимулировать преобразование без революции"[5]. В современном мире бюрократия становится вездесущей, заполняя собой все политическое пространство. Ей свойственны такие качества, как закрытость, консервативность и отсутствие инициативы и ответственности.

Применение институциональной теории позволяет объединить оба подхода к определению бюрократии.

Бюрократия в рамках институционализма рассматривается как элитарный правящий класс, формирующийся, в отличие от традиционных элит, по профессиональному, а не наследственному принципу, а также как метод управления, основывающийся на принципе превосходства права, профессионализма и формализации процедур в управлении.

Эта система распространена не только в сфере государственного управления, но и в производственном секторе экономики. Как метод управления бюрократия эффективна, она позволяет систематизировать, структурировать и упорядочить взаимодействие между элементами организации, снизив тем самым энтропию и повысив управляемость системы в целом. Формальное и точное соблюдение правил позволяет устранить элемент личностной пристрастности при принятии управленческих решений. Таким образом, бюрократия — это:

  • 1) в узком смысле — аппарат управления, служащие, профессионально осуществляющие руководство на условиях трудового договора и за материальное вознаграждение;
  • 2) в широком смысле — метод управления, основанный на принципах профессионализма, иерархии, формализации и стандартизации управленческих процедур, приоритета закона и стремления к максимальной эффективности;
  • 3) в бытовом смысле — неэффективные руководители, склонные к коррупции, узурпации власти, безответственности и формализму при выполнении обязанностей.

Выделяют три основных подхода к изучению этого феномена:

  • — традиционный, рассматривающий бюрократию только в узком смысле, в рамках которого изучают методы взаимодействия людей в условиях формальной организации;
  • — классовый, определяющий бюрократию в широком смысле и изучающий взаимодействие элиты и общества, а также взаимоотношения внутри элитарных групп;
  • — институциональный, позволяющий объединить оба определения бюрократии и анализирующий нормы, правила и роли, сложившиеся в рамках бюрократических организаций и распространившиеся на все общество.

  • [1] См.: Масловский М. В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород, 1997.
  • [2] Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 657.
  • [3] Структурный функционализм — социологическая методология, в рамках которой общества и социальные феномены осмысливаются как социальные системы, а специфические особенности социальных структур объясняются с точки зрения их вклада в поддержание этих систем. См.: Джери Д. Большой толковый социологический словарь : в 2 т. М.: Вече ; ACT, 1999.
  • [4] Миллс Ч. Р. Властвующая элита. М., 1959. С. 313.
  • [5] Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерк политики свободы. М.: Российская политическая энциклопедия, 2002. С. 148.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >