Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Менеджмент arrow Основы государственного и муниципального управления

Региональное управление: современные проблемы и пути их решения

Понятие и особенности регионального управления

Региональное управление — это одно из направлений деятельности государства. Оно предполагает организующее и регулирующее воздействие органов государственной власти на жизнедеятельность населения территорий в целях ее упорядочивания, воспроизводства, повышения качества жизни путем развития экономики и социальной инфраструктуры. Главным отличием регионов от территорий является наличие особой общности интересов у людей, в них проживающих.

Большинство стран мира достаточно велики по размерам, их население многонационально, поэтому для качественного управления целесообразно их деление на части и выбор для каждой из них оптимальных методов воздействия. Это деление может иметь формальный (по линиям на карте или географическим объектам: рекам или горам) или социально обусловленный характер. Выделение территорий, обладающих общностью населения, основанной на единстве природно-климатических, экономических, исторических, культурных или иных условий, называется регионированием.

Принято выделять следующие типы регионов: часть земной поверхности с общим рельефом (горы, долины); площадь или место в пространстве (например, Северо-западная часть РФ или Евросоюз); административно-территориальная единица; местность с особыми условиями проживания, например загрязнения, и др.

Межнациональная легитимация региональной структуры стала оформляться в 1970-е гг., когда Евростатом была создана первая версия многоуровневой системы регионов Европы в рамках так называемой номенклатуры территориальных единиц статистического учета (NUTS). Эта система используется и по настоящее время. Каждому региону в рамках единиц (стран) общеполитического национального деления присваивается свой код. Исходя из численности населения, выделяются три уровня регионов:

  • — регионы 1-го уровня должны иметь численность от 3 до 7 млн чел.;
  • — регионы 2-го уровня — от 800 тыс. до 3 млн чел.;
  • — регионы 3-го уровня — от 150 до 800 тыс. чел.

На 2008 г. в 27 странах Европы (по системе NUTS) было зафиксировано 96 регионов 1-го уровня, 271 — 2-го, 1303 — 3-го.

Региональное деление может существенно отличаться от политико-административных или национальных границ стран. Оно показывает систему распределения социальных общностей по территориям, а политико-административное деление отражает властные отношения и фиксирует распределение ответственности за территории в системе государственного устройства. Внутри стран административное деление стремится быть привязанным к региональному, но и здесь могут возникать разного рода сложности. Административные границы определяются законодательно, фиксируются в соответствующих документах (актах) страны. Они постоянно меняются, отражая процесс оптимизации управления территориями. История формирования территориального устройства и смены форм управления Россией описана ниже.

Из истории формирования территориального устройства России

Масштабы территории России обусловили значимость для нее проблем организации и постоянного совершенствования территориального устройства. Первоначально размеры государства, о названии которого среди историков нет единого мнения: Древняя или Киевская Русь, были невелики, но и тогда территориальное деление имело место, отражая распределение земель между племенами или закрепляя процесс наследования власти над ними. Так, наряду с понятием "государство" использовалось понятие "земли", которым закреплялся факт владения землей племенем или его вождем-князем.

Земли группировались вокруг городов, которые могли переходить от одного племени к другому в ходе войн и набегов, а также при распределении наследства. Землями Древней (Киевской) Руси являлись: Киевская, Черниговская, Переяславская, Смоленская и др. Земли делились на волости (княжества, формируемые на основании нрав наследства). Позднее термин "волости" был заменен на "области", а принцип их передачи по наследству дополнен другими формами распределения полномочий по управлению территориями. Некоторые авторы термин "область" связывают со словом "власть", что также предполагает территорию, находящуюся во владении одного назначенного лица. По мнению историка В. О. Ключевского, Русь в XI в. представляла генеалогическую федерацию — союз областей, объединенных родством их вождей — князей. Суть связей, но его мнению, была не политическая, а племенная, экономическая, социальная и церковно-нравственная.

По мере дробления Руси в период феодальной раздробленности размер автономных территорий становился все меньше, что закреплялось терминами "удел" и "уезд" или долями, которые доставались наследникам. В этот период (XIII в.) параллельно с родственными связями формируются соседские, поселенческие или "фратериальные".

Вообще проблема территориального устройства Древней (Киевской) Руси не является до конца изученной в истории. Так, мало понятен процесс перехода от наследственных полномочий к фратериальным, равно как и изменение механизма управления поселениями. Пересматривается и позиция, оценивающая период феодальной раздробленности как застойный. Рост городов — средоточие в них территориальной власти и органов управления, сопровождаемый зарождением в них ремесел и торговли, — нельзя не расценивать позитивно.

По мере освобождения от татаро-монгольского нашествия и формирования централизованного государства основной единицей территориального управления становится уезд, ответственность за порядок в котором осуществлял назначенный воевода. В 1625 г. была осуществлена перепись уездов и городов, которая зафиксировала их количество — 166 единиц. Для упорядочивания этой громоздкой и трудноуправляемой системы Петр I в 1708 г. провел реформу, выразившуюся в принятии закона "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов". В ходе ее было организовано восемь губерний: Московская, Инкерманландская, Азовская, Архангелогородская, Смоленская, Киевская, Казанская. Сибирская, которые позднее были дополнены Рижской и Новгородской. Губернии делились на уезды с комендантом (воеводой) во главе. Позднее было введено промежуточное звено в управлении территориями — провинция. Сложности оказались непреодоленными и в 1719 г. Петр I проводит вторую реформу, которая разукрупнила отдельные губернии, создав трехступенчатое управление территориями: губерния, провинция, уезд. Этот принцип сохранился и при Екатерине I.

Коренные преобразования в управлении территориями провела Екатерина II, подписав в 1775 г. указ "Учреждения для управления губернией". Суть его заключалась в разрешении инициативы о реорганизации территорий снизу — губернаторами, но с учетом одного критерия — численности населения. Устанавливались нормы: в губерниях должно быть 300—400 тыс. душ, в уезде (округе) — 20—30 тыс. В ходе реформ число губерний увеличилось в два раза, а провинции были упразднены. К началу XX в. Россия делилась на 78 губерний, 18 областей и остров Сахалин. Низшей административной единицей был признан уезд.

Первые попытки подвести научные основания под процесс районирования России связаны с именами И. К. Кирилова и В. Н. Татищева, которые собрали топографическую статистику и картографический материал о ее территориях. Так, И. К. Кирилов написал работу "Цветущее состояние Всероссийского государства" (1727), которая стала первой систематизацией территории по населению, хозяйству и их размещению по стране. Он же был автором и первого "Атласа Всероссийской империи". Описание особенностей жизни и хозяйствования но территориям составил В. II. Татищев в работе "Руссия, или, как ныне зовут, Россия" (1739). В 1763 г. по приказу Екатерины II была создана "Карта продуктов российских". В работе над ней участвовал М. В. Ломоносов. В научных спорах о принципах территориального межевания принимали участие известные ученые: Д. И. Менделеев, П. П. Семенов-Тян-Шанский и др. К начал)' XX в. был составлен полный кадастр земель (дано описание всех сельскохозяйственных угодий: нолей, лесов, выгулов для скота) Европейской части России. В этой титанической работе, плодами которой пользовались и экономисты советского периода, принимал участие А. В. Чаянов — известный экономист, статистик и аграрий.

Территориальное строительство СССР как государства абсолютно нового типа, основанного на общественной собственности на средства производства (насильственным образом в ходе революции отобранной у буржуазии и помещиков), должно было и строиться принципиально по-другому. Его основной единицей стали районы, т.е. структуры, закреплявшие территорию за производственным комплексом. В отличие от регионов основой общности в районах является производство.

С 1936 г. районы разбивались на области, которые стали низшим звеном централизованно управляемой системы. С самого начала СССР (с 1923 г.). в управлении выделялось два уровня: республики (политический) и районы (хозяйственный). В разные периоды число районов либо сокращалось, либо увеличивалось (до 40). В 1963 г. в СССР было 18 крупных экономических районов, в Российской Федерации — 10. Особенностью управления территориями был жесткий и детальный план, минимизировавший их самостоятельность, предполагавший обязательную подчиненность директивам сверху.

Новый этап в организации управления территориями наступил в 1990 г., когда рыночные реформы предопределили необходимость предоставления им больших прав и свобод. Новый уровень самостоятельности республик, входящих в Российскую Федерацию, был зафиксирован Федеративным Договором, отраженным в Конституции РФ. Он делил страну на 89 равноправных субъектов, которые в то же время обладали разными полномочиями, исходя из различий в статусе. После ряда реформации, дополнивших Конституцию РФ, Российская Федерация (на 2014 г.) представляет собой 22 республики, включая Крым, 9 краев, 46 областей, одну автономную область, четыре автономных округа и три города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь). В Конституции РФ были закреплены права и обязанности субъектов РФ, определены предметы ведения, т.е. зафиксировано разграничение функций по управлению. Предоставленные права и свободы не всегда сопровождались финансовыми ресурсами, поэтому многое из провозглашенного оказывалось не реализованным на практике. Рейтинг регионов, составленный по базовым показателям (включающим характеристики социальной сферы, экономики и инфраструктуры), приведен в прил. 1.

Современная российская наука о развитии регионов прошла длинный путь развития, в котором выделяют несколько этапов.

Первый этап (с 1920-х по 1960-е гг.) состоял в том, что была проведена масса практических территориально-экономических исследований, поскольку они стали частью плана ГОЭЛРО. Над ними работали сотни институтов (в рамках Академии наук и Госплана СССР).

Второй этап (с 1960-х по 1990-е гг.) характеризуется новым научным полем — развитием производительных сил и их размещением по территории. На базе математических моделей создавалась теория оптимального развития регионов.

Третий этап (с начала 1990-х гг.) заключается в осмыслении новых возможностей и условий развития регионов, связанных с рыночными реформами.

Региональное управление представляет собой совокупность действий по руководству социально-экономическими процессами, протекающими в границах регионов. Выделяют четыре тина организации управления регионами: регион как квази-государство, квази-корпорация, рыночный ареал и как социум.

Первый тип (регион как квази-государство) основан на принципе относительной обособленности территориальной подсистемы от государства при соблюдении в нем базовых принципов государства: органы и функции власти, наличие территориальных границ, налоговой системы, хозяйственного регулирования и т.д. Во многих странах (например, США) регионы берут на себя и с успехом несут государственные функции.

Второй тип (регион как квази-корпорация) представляет собой крупный субъект хозяйствования. Этот тип основан на экономическом противостоянии его другим территориям. Он фокусирует управление на экономических функциях и методах. Как и корпорации, регионы обладают значительным ресурсным потенциалом для саморазвития.

Третий тип (подход к региону как к рынку, имеющему определенные границы — ареал) акцентирует внимание на общих условиях экономической деятельности (предпринимательский климат). Он позволяет учесть особенности региональных рынков товаров, кредитно-финансовых операций, труда и образовательных систем и т.д.

Подход к региону как к социуму (четвертая форма) основан на признании доминирующего фактора — общности людей, что транслируется в выдвижении на передний план вопросов воспроизводства социальных процессов (демографических и трудовых ресурсов, образования и т.д.) и развитии системы расселения.

Выбор формы регионального управления зависит от объективных (специфика региона, его историческое развитие и экономический потенциал) и субъективных (политическая направленность государства, установки лидера страны, соотношение интересов заинтересованных групп и др.) факторов. Важнейшим ихних, предопределяющим особенности регионального управления, является степень его автономности от государства. Традиционно территории рыночных государств обладают большей автономностью, чем централизованно-управляемых. При переходе к рыночным отношениям в России началась замена одной модели управления территориями па другую, предоставляющую больше свобод территориям и их руководству. Основой в определении степени свобод является понятие "предметы ведения", которое означает распределение полномочий по управлению территориями в федеративных государствах. Конституцией (Основным законом) государств законодательно закреплены функции, которые могут выполняться исключительно государством, а также те, которые могут передаваться на исполнение регионам.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы