Public Administration как междисциплинарная наука

Для анализа объемного научного поля, созданного вокруг проблем Public Administration, принято выделять сто основные исследовательские направления: структурно-институциональное, социологическое (социально-психологическое), организационное, политическое и экономическое[1] .

Так, предметом структурно-институционального направления служат организация правительственных служб, соотношение центральных и периферийных органов управления, политических и исполнительских структур, равно как и технология (техника) формирования ими управленческих решений, включая подготовку документов, их публичность, хранение. К этому направлению можно отнести такие работы, как монографии М. Лонга и А. Бланка "Экономика государственной службы" (1969), Р. Катрин "Государственная служба" (Брюссель, 1966) и Р. Грегоруа "Государственная служба" (19.54). Характерно, что подобные исследования появляются и в нашей стране3, но с полувековым отставанием и меньшим научным потенциалом. В них обосновывались методы оптимизации работы государственной службы, способы привлечения к ней лучших и профессионально подготовленных работников, технологии кадровой защиты персонала, борющегося с рутиной в бюрократии и предлагающего пути ее обновления.

Социологическое направление представлено многообразной тематикой: во-первых, это формирование представления о реальных процессах, происходящих в обществе в сфере управления (например, в области участия населения в выборах, оценки его отношения к органам власти, описание отношений в департаментах правительства и т.д.); во-вторых, это своевременное выявление социальных проблем как основного направления развития власти и управления; в-третьих, это создание широкой сети информационных потоков, образующих мониторинг социально-экономической информации о процессах, происходящих в государстве, регионах и сферах управления.

К этому направлению относят следующих знаковых представителей американской школы Public Administration: Ч. Линдблома (статья "Наука "доведения-дела-кое-как-до-конца"", 1959), Р. К. Мертона ("Бюрократическая структура и индивидуальность", 1957), М. Липски (""Уличный" уровень бюрократии: дилемма индивида в общественных (публичных) услугах", 1980) и др. Среди европейских ученых называют У. Нисканена ("Бюрократия и репрезентативное государственное управление", 1971), Дж. М. Арча и И. Олсена ("Переосмысливая институты", 1989) и др.

Организационное направление как часть Public Administration не могло не возникнуть, поскольку имена А. Файоля, Э. Мэйо, Л. Гулика стали всемирно известными. Так, Л. Гул и к в своей классической (но не переведенной в России) работе "Заметки по теории организации" (1937) предложил несколько важных коннотаций (предпосылок для понимания сути) для Public Administration. Суть их заключается в широко известных принципах разделения труда, письменного закрепления прав и обязанностей подразделений, единства в подчинении и др. Им были выделены основные функции (POSDCORB, или планирование, организация, кадры, руководство, координация и бюджет) менеджмента, которые в полной мере могут быть применены и к сфере функционирования государственных служб. Он обосновал необходимость гибкого понимания соотнесения ответственности и подчинения, призвав к уходу как от примитивной трактовки абсолютизации как подчинения сверху вниз, так и от принципов обслуживания государством населения. Его рекомендации — объединительные варианты, предполагающие взаимодействие и взаимоуважение верхних и нижних звеньев.

Необходимость реструктуризации государственного управления обосновывали X. Л. Баратен, М. Дж. Геслон в книге "Организация и методы государственного управления" (1971), М. Масснет — "Новое управление общественными делами. За государство без бюрократии" (1975) и многие другие (см. прил. 9 и 10).

К политическому направлению можно отнести работы, направленные на обоснование взаимодействия политической и исполнительной власти. Понятно, что обе ветви нужны: первая несет стремление к переменам, инициирует социальное обновление целей функционирования государственных структур, а вторая образует стабильность системы управления, формирует костяк персонала из профессионально подготовленных и имеющих опыт реализации поставленных задач работников.

Как итог, большинство стран вводят норматив численности политических выдвиженцев (либо другие способы регулирования оптимального соотношения между двумя структурами власти), создают систему законов, защищающих исполнительных работников от политических перестановок в правительстве, инициируют новую структуру — резерв высших руководителей, куда отбирают личностей из разных сфер деятельности, способных эффективно управлять государством. Сюда же исследователи относят и изменения в организации управления, связанные с обеспечением прозрачности информации, повышением ее доступности населению, созданием каналов для учета мнения жителей. В странах принимаются законы тина Акта о свободе информации (The Freedom of Information Act, FOIA) (США). К представителям этого направления можно отнести Ф. Гуднау, П. Эпплби, Г. Кауфмана, Г. Петерса др.

Огромный вклад в развитие науки Public Administration внесли экономисты. Используя потенциал своей науки, они инициировали новые формы организации бюджетного процесса — бюджетирование, ориентированное на результат (В. Б. Льюис, А. Вилдавски), обосновали программы как метод стратегического управления государством (Дж. Л. Прессман и А. Вилдавски), предложили способы учета программ, эффективности деятельности служб и подразделения правительств (Д. Ф. Кэттл, Д. С. Райт и др.).

Приведем типичное (для 1990-х гг., т.е. в русле New Management) определение Public Administration: "Это обширная и аморфная комбинация теории и практики, служащая как лучшему пониманию правительства и его отношений с обществом, которым оно правит, так и поощрению более чувствительной к общественным потребностям государственной политики и институционально-управляющих практик государственной бюрократии, которая субстанционально должна быть направлена на эффективность, производительность и развитие все более глубоких качеств гражданства. Оно является отраслью с двумя родителями: мать дисциплины — политическая наука; воспитывающий отрасль родитель — менеджмент"[2].

  • [1] См.: Драго P. Административная наука : Классики теории государственного управления: американская школа. М.: Изд-во МГУ, 2002.
  • [2] Public Administration. The Stale of Discipline / ed. by N. Lynn, A. Wildawsky. Chartham, New York, 1990. P. 4.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >