Публичное управление как отличительный признак NEW PUBLIC ADMINISTRATION

Понятия "публичность" и "публичное управление"

Публичность является характерной чертой государственного управления в условиях XXI в. Развитие СМИ и Интернета качественно изменило пространство публичной коммуникации, расширило возможность участия общества в управлении, дало импульс к новым формам взаимодействия органов власти и населения. Эти изменения кажутся исследователям столь значительными, что они предлагают выделить современный этап (XXI в.) государственного управления, обозначив его следующим термином New Public Administration. В пашей стране этот феномен публичности мало изучен, поэтому приведем ретроспективу взглядов европейских ученых.

Из теории публичности

Значение публичности осознавалась давно, что отражено в многочисленной зарубежной литературе по теме. Роль публичности — "театрократии" — описал еще Платон; для него она была естественным способом выражения мыслей интеллектуальной элиты. Напомним, что в его времена письменность отсутствовала, философы в окружении своих учеников ораторствовали на актуальные темы.

X. Арендт (1906—1975) проследила генезис исторических и культурных форм публичного пространства, которое для нес было ограничено визуальным контактом "публики". Она выявила и актуализировала внимание на негативной стороне публичности, описав последствия формирования "коллективного разума" в случайной аудитории типа толпы па примере пабов в Германии — места становления фашизма и фашистской идеологии[1].

Публичность как качество современного общества активно изучалась Ю. Хабсрмасом[2]. Именно он дал первое определение: "Публичность (die Offentlickkeit) образует сферу коллективности, ассоциативное пространство, в котором группируются члены общества (по разным признакам), коллективизируются взгляды, эмоции, возникают и функционируют партии и движения, общественные организации, творческие и другие союзы, т.е. публичное пространство". Он обосновал роль просвещения как предпосылки появления новой формы публичности — публики частных индивидов, вместе обсуждающих общественные проблемы. В отличие от X. Арендт, Ю Хабермас трактует публичное пространство как виртуальную общность, идентичность которой складывается по мере роста СМИ (печатных изданий) и образована общностью тех, кто читает, пишет и интерпретирует.

Как аналитик коммуникации, Ю. Хабермас дает системную оценку публичному пространству. Он мыслит его как принципиально внеличностный феномен, в котором не столько осуществляются действия, сколько происходит коммуникация, обмен информацией, мнениями. Публика (независимые граждане) сама править не может, она может лишь контролировать действие административной власти, правительственных институтов и направлять их в необходимом русле. Хабермас выделяет "сильную" — институциональную и "слабую" — неформальную публики. Первая — организованная, наделенная прерогативами принятия и достижения решений, а вторая — неорганизованная, неформальная, образующая "публичную сферу" общества. Она формирует общественное мнение, распознавая новые проблемы, которые нуждаются в широком рассмотрении людьми, свободными от бремени принятия решений. Поэтому основные черты "слабой" публики — открытость, спонтанность, плюрализм. Публичная сфера понимается Хабсрмасом как открытая сеть перекрывающихся "субкультурных публик"[3].

А. Турен рассматривал публичность как условие и форму акционизма — нового типа социальных отношений, свойственных современному обществу (вторая половина XX в.) и основанных на активном включении субъектов в социальное управление[4]. Публичность как предпосылку и современную технологию социального управления рассмотрел П. Друкер. Потенциал интернет-технологий (как способа формирования публичности), помимо других особенностей постиндустриального общества, стал предметом изучения М. Кастельса. Новый тип социологии (публичной, или клинической), основанный на актуализации коммуникаций и публичности, раскрывающей механизм отбора социальных проблем, сформулировал М. Буровой (президент Американской социологической ассоциации)[5].

Нарастание сложностей осуществления принципов представительной демократии в Европе и Северной Америке привело к критическому пересмотру понятия "публика", ярким выражением чего явились работы У. Липмана "Публика-фантом" и Д. Дьюи "Публика и ее проблемы". В них авторы утверждают факт "утраты публики" и проявляют сильные ностальгические настроения, организованные вокруг следующей сентенции: некогда публичная сфера существовала во всем своем цвете; сегодня, когда вкус к коллективному обсуждению и участию утрачен, она искажена и ослаблена.

В российской науке этот термин только начинает использоваться. В большинстве словарей его рассматривают как синоним "гласности" или "общеизвестности", что абсолютно недостаточно. Представляется, что публичность — это проявление национальной культуры, навыка коллективно обсуждать и принимать решения по вопросам общественной значимости. Публичность — это воплощение на практике общественного (коллективного) интереса к социальным проблемам, новый уровень развития демократии, реализованный в создании институтов контроля и соучастия в принятии управленческих решений.

Публичность — это проявление социальной гражданственности и ответственности за процессы, происходящие в стране, субъектами хозяйствования и управления, а также проживающим на ее территории населением.

Это — особый тип отношений между жителями страны по поводу совместного владения территорией, недрами, инфраструктурой, национальными предприятиями и финансами и т.д. Публичное — это один из ракурсов проявления общественного, при котором совместное проживание (внутри национальных границ) формирует естественную коллективную общность и право на реализацию сопричастности к управлению государством.

За рубежом термин public гораздо более распространен, чем понятие "общественный", что отражает специфику их социально-экономических отношений. Его применение в экономике воплощено в термине Public Sector. В правовых науках имеется особый раздел "публичное право", устанавливающий права и обязанности жителей страны, плательщиков налогов, пользователей национальным богатством.

В России именно юристы начали изучение отношений публичности, выявив существенную недостаточность теоретического осмысления данного понятия в свете новых отношений, сложившихся в стране после рыночных реформ. Общественная собственность в России, объединяющая всех основа социальных отношений, существенно уменьшилась. Между жителями и государством (органами власти и управления) сложились новые — рыночные — отношения, в которых население своими налогами оплачивает услуги государства. Жители страны перестали быть совместными владельцами общественной собственности на средства производства — предприятия были приватизированы. При этом они остались сопричастными к национальному богатству, социальной инфраструктуре, земле и т.д. Они совместно платят налоги, владеют и продают недра (нефть). Эта общность нового тина нуждается в осмыслении и юридическом оформлении.

Юристы первыми обратили внимание на две стороны публичности: 1) ориентированность на всеобщее благо и 2) открытость, непотаенная истинность (алетейя)[6]. Приведем следующее высказывание: "Публичность — это не только гласность. Гласность есть самостоятельный признак какой-то деятельности или процесса. В то же время публичная деятельность должна быть обязательно гласной, известной неограниченному кругу лиц и протекать при наблюдении за нею общества. Это не означает, конечно, тотальной слежки за публичным деятелем. Речь идет о мониторинге, постоянном наблюдении за публичной деятельностью. Тесная связь со всеобщим благом является конституирующим аспектом публичности".

По-иному, но не менее значимо, выглядит экономический ракурс феномена.

Можно ли отождествлять понятия общественного и публичного сектора (в нашей стране)? Представляется, что в условиях плановой экономики (СССР) отношения в большей степени соответствуют понятию "общественный сектор", поскольку участие каждого в совладении национальными богатствами было закреплено соответствующими законами и Конституцией страны. В условиях рыночной экономики население пользуется благами "публичного" сектора, т.е. не как собственник, а на правах пользования (распоряжения) им. Так, все жители пользуются бесплатным медицинским обслуживанием, все дети ходят в школу, имеют возможность бесплатно заниматься в кружках и секциях, многие представители молодежи учатся в вузах. Крайне важной для каждого является возможность бесплатной защиты полицией и армией, деятельность Государственной автоинспекции и судов, службы жилищно-коммунального хозяйства и городской инфраструктуры. Однако участвовать в контроле за предприятиями, оказывающими нам эти услуги, мы практически не можем.

Современная публичность — проявление национальной коммуникативной и гражданской культуры. Однако так было не всегда. Когда-то и критика нерадивого чиновника, не говоря уже о первых лицах в государстве, запрещалась. Необходима была длительная социальная борьба трудящихся за свои права на свободу слова и собраний.

Исследователи форм проявления публичности характеризуют траекторию их развития как гегелевскую триаду в метаморфозе форм. Первоначально, в период Древней Греции и Древнего Рима, основной формой проявления публичности было восхваление государства, что и понятно -коллективное мнение могла выразить только аристократия, а она была благодарна власти за создание условий для сохранения ее собственности и богатства. Большинство философов того времени рассматривали государство (органы власти) как обязательный институт, данный Богом или высшими силами, и не допускали его критики.

Постепенно, по мере распространения грамотности среди населения, по мере формирования мест публичного общения: рынков-базаров, городских площадей, трактиров, — формируется практика критики жителями правителя (двора) и институтов государственной власти. Особенно острой она была в трактирах-пабах, где собирались мужчины и выпитое спиртное добавляло всем смелости, переходящей в агрессию. Так, X. Арендт, одна из основоположниц изучения генезиса форм публичных пространств, видела прямую связь публичного поведения в пабах в Германии с появлением фашизма. Из посетителей пивных формировались вооруженные толпы, а критика действующих порядков переросла в массовую национальную агрессию, которую А. Гитлер возглавил, доведя страну до войны.

Третья форма в системе метаморфоз — конструктивное участие населения в правлении. В ходе длительных демократических преобразований общество сначала институционализировало допустимость критики государства, затем создало учреждения социального контроля: СМИ, институты экспертов и аудиторов, а далее формы, создающие возможность участия каждого в принятии управленческого решения. Характеризуя публику этого этапа, ученые определяют ее следующим образом: "регулятивный идеал демократической формы правления, социологический феномен, норма и принцип, во имя которого возможна критика демократических институтов, центральная категория либерально-демократической теории"[7].

Итак, публичность относится к особому типу понятий, которые крайне важны как в социологии, так и в социологии управления. Ее изучали многие представители этих наук, включая 10. Хабермаса, А. Турена, М. Кастельса, П. Друкера и др. Природа публичности существенно различалась на разных этапах истории и у разных пародов, воплощая особенности времени и пространства. Стержнем понятия является групповая (коллективная) заинтересованность в социальных проблемах, реализуемая в их открытом обсуждении с другими акторами и государством. Формы воплощения этого типа социальной ответственности индивидов как жителей государства были различны. Так, в Древней Греции и Древнем Риме среди них преобладала поддержка государства как условия поддержания порядка. Затем в течение длительного периода публичность выражалась в виде резкой критики государства как антисоциального механизма, защищавшего интерес одних классов в ущерб другим. Эта критика часто проявлялась в резких формах, в том числе призывая к изменению действовавших режимов. В настоящее время повсеместно инициируется привлечение населения к соучастию в управлении во всевозможных проявлениях, включая активную рефлексию на изменения в обществе через СМИ и Интернет.

  • [1] См.: Арендт X. Истоки тоталитаризма. М. : Центрком, 1996.
  • [2] HabermasJ. L'espace public. Paris : Payot, 1987 ; FrazerN. Rethinking the Public Sphere: A Contribution to the Critique of Actually Existing Democracy // Habermas and Public Sphere / ed. by C. Calhoun. Cambridge, 1992. P. 109-142.
  • [3] llnhennasj. Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy. Cambridge : Polity, 1996. P. 307.
  • [4] См.: Турен А. Возвращение человека действующего. Очерк социологии. М. : Научный мир, 1998.
  • [5] Буровой М. Публичная социология прав человека // Журнал социологии и социальной антропологии. 2007. Т. 10. № 4. С. 187-193.
  • [6] Непотаенная истинность — это особый вид знания (истина), который отражает не глубину и определенность, а очевидность, видимость на поверхности.
  • [7] См.: Трубина Е. Г. Публика // Постмодернизм. Энциклопедия / под ред. А. А. Грицанова, М. А. Можейко. Минск, 2001.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >