Проектирование и имплементация политических решений

Стратегии повышения проходимости политического решения

Политическая проходимость является важнейшим качеством политического решения, определяющим в решающей степени его жизнеспособность. Оценка политической проходимости относится к этапу легитимации решения. На данном этапе мы имеем дело с проектом — одним из альтернативных вариантов решения, выбранным на основании критериев оценки и максимально удовлетворяющим, на наш взгляд, поставленным целям и задачам. Для того, чтобы наша рекомендация стала политическим решением, она должна принять форму нормативно-правового акта: закона, указа, постановления, директивы, приказа и т.п.

Фактор политической проходимости характеризует скорость и легкость прохождения нашей рекомендации из точки А (альтернатива) в точку В (нормативно-правовой акт), где она и становится собственно решением. Этот путь образуется точками принятия решений (формальными и неформальными условиями, необходимыми для дальнейшего прохождения проекта) и маршрутами прохождения решения (альтернативными путями, которыми можно провести проект из точки А в точку В). Каждая промежуточная точка принятия решения дает как минимум два альтернативных пути, соответствующих положительному либо отрицательному значению (ДА-НЕТ) (рис. 10.1).

Точки принятия и маршруты прохождения решения

Рис. 10.1. Точки принятия и маршруты прохождения решения

Путь от проекта к решению может насчитывать десятки промежуточных точек Л|, А2,Ап (например: постановка в повестку дня, обсуждение в профильном комитете, первое чтение, внесение поправок, второе чтение и т.д.), для каждой из которых следует оценить степень проходимости (положительного либо отрицательного решения) и наметить альтернативные маршруты дальнейшего продвижения. Следует обратить внимание на то, что достижение конечного результата во многих случаях возможно несколькими альтернативными путями (например, проведение решения законом либо указом президента).

Элементы анализа, необходимые для оценки политической проходимости решения, могут быть сформулированы в форме следующих вопросов: кто является значимым актором? Каковы их мотивы и убеждения? Каковы их политические ресурсы? В каких областях политики будут приниматься значимые решения?

Идентификация значимых акторов. Два класса акторов обычно представляются значимыми: те, кто имеет существенный интерес в вопросе, и те, кто занимает официальные позиции в данной области принятия решения. Следует исходить при этом из того, что каждый, кто имеет интерес в вопросе будь то экономический, идеологический или профессиональный — выступит в роли актора. Можно использовать при этом совет опытного коллеги, газетные публикации, непосредственные контакты (интервью) с целью выяснения позиций и мнений различных акторов.

Понимание мотивов и убеждений акторов. Позиции групп интересов, как правило, заявлены открыто, иначе их можно вычислить путем сопоставления возможных выгод и издержек. Если есть основание предполагать, что мнения групп интересов строятся на неверной оценке возможных последствий обсуждаемого решения, можно повлиять на них, предоставив соответствующую информацию.

Сложнее определить мотивы и позиции официальных лиц. Они могут быть движимы соображениями поддержки избирателей, профессионального долга, лояльности вышестоящим инстанциям, интересами организаций, честью мундира, личным ценностям и убеждениям и пр.

Оценка ресурсов акторов. Политические акторы могут иметь различные ресурсы: поддержку значимых общин, финансовые возможности, организационные возможности, опыт и умение влиять на общественное мнение, устойчивые связи с официальными лицами, партиями, СМИ и т.д. Будут ли эти ресурсы задействованы и в какой форме, зависит от мотиваций и позиций акторов. Официальные лица обладают легитимными ресурсами (прерогативами и правами), а также возможностями неформального общения и воздействия на коллег на основе авторитета, доверия, лояльности, страха и пр.

Определение сферы принятия решения. Каждая сфера имеет собственную систему правил принятия решений. Основополагающие правила прописаны в нормативных документах: законодатели обычно имеют "регламент", исполнители — административные процедуры. Однако и неписанные правила, и стандартные практики могут быть не менее значимы[1].

Иногда перенос решения из одной сферы в другую может избежать негативных последствий для отдельных влиятельных акторов: например, нежелание мэра портить отношения со сторонниками того и другого варианта решения (в условиях неоднозначного расклада сил) может побудить его попытаться перенести решение вопроса на федеральный уровень. В свою очередь, на федеральном уровне может быть актуален выбор между принятием нужного решения в форме Федерального Закона, постановления правительства, либо указа президента.

Важно запомнить!

Перепое вопроса в более благоприятную политическую сферу — не единственная политическая стратегия, применимая для достижения желаемых результатов. Среди других: кооптация, компромисс, манипулирование, риторика[2].

Кооптация. Люди, в особенности с сильным эго, которые обычно и занимают публичные позиции, питают слабость к своему авторству. Привлечь поддержку людей, убеждая их в том, что ваше предложение, по крайней мере частично, является их идеей, — одна из традиционных политических стратегий. В более общем плане радикальные политические изменения возможны только при условии, что основные элиты общества воспринимают изменения как совместимые с их фундаментальными ценностями.

В законодательных и исполнительных органах власти кооптация обычно принимает формы консультативных комиссий и групп, состав которых подбирается так, чтобы обеспечить достижение желаемого результата: потенциальные оппоненты, которые в той или иной форме принимают участие в выработке рекомендаций, скорее всего, воздержатся от возражений при принятии решения.

Совет эксперта

Кооптация может быть полезна в случае, когда ваши предложения вторгаются в "вотчину" других политических акторов: некоторые из них могут быть вашими "естественными союзниками", однако они ревниво относятся ко вторжению в область политики, которую они "застолбили" для себя, инициатив, исходящих из иных источников. Если не позаботиться о привлечении их в той или иной форме к "участию" в выработке решения, они могут выступить с возражениями, даже не вникая в содержание вашего предложения. Кроме того, официальные лица, склонные в своих суждениях полагаться на мнение экспертов, могут не уделить должного внимания предложению, но которому "профильный" специалист не высказал своего мнения.

Компромисс. Стратегия компромисса предполагает существенную модификацию политических предложений с целью повышения их политической приемлемости. В категориях многоцелевого политанализа, мы размениваем прогресс в направлении некоторой цели на большую политическую проходимость решения.

Один из вариантов стратегии компромисса — устранение из предложения тех моментов, которые наиболее неприемлемы для оппонентов — известен как "устранение красных флажков"; иногда раздражающие моменты могут быть устранены без серьезных последствий для основной сути предложения. Существуют известные термины и словосочетания, обладающие повышенной идеологической и ценностной нагрузкой, само появление которых в том или ином тексте (речи, выступлении) идентифицирует автора как представителя определенной политической группировки, отношение к которой у лиц, принимающих решения, может быть предвзятым. К числу таких терминов относятся, к примеру, "приватизация" и "национализация". Первый термин априори настраивает против себя представителей левых и патриотических сил, второго — либеральных. Простая замена таких терминов неким нейтральным вариантом (для обоих приведенных примеров, таким термином-заменителем будет "оптимизация") порой помогает избежать многих проблем на этапе принятия решения.

Другой вариант компромисса — внесение дополнений, наиболее привлекательных для оппонентов, известный как "пакетное" предложение.

Предположим, на голосование парламента выносится законопроект, включающий в себя экономическую, социальную и внешнеполитическую части. Фракция правоцентристов (1/3 голосов) поддерживает либеральную экономическую часть законопроекта, не вполне разделяя принципы социальной и внешнеполитической составляющих; фракция левых сил (1/3 голосов) поддерживает социальную часть, не разделяя при этом духа экономического и внешнеполитического разделов законопроекта; наконец, фракция националистов (1/3 голосов) в восторге от жесткого внешнеполитического раздела законопроекта. Каждая фракция понимает, что прохождение "своих" решений возможно не иначе, как общим пакетом, т.е. в увязке с двумя другими. По итогам голосования, наш законопроект получает единогласную поддержку всех фракций, притом, что по каждому отдельно взятому вопросу он отражает позиции меньшинства1.

Манипулирование обстоятельствами политического выбора. Инструменты этой стратегии делятся на три категории: манипуляция повесткой, манипуляция оценочными измерениями и манипуляция выгодами и издержками.

Манипуляция повесткой голосования основана на феномене парадокса голосования. "Парадокс голосования" впервые был обнаружен французским математиком и философом Кондорсе в XVIII столетии, однако его теоретическая значимость для изучения демократии была широко признана только во второй половине XX в. До тех пор, пока "парадокс Кондорсе" воспринимался как специфический результат специфической схемы голосования, он мог считаться просто курьезом. Однако в 1951 г. К. Эрроу доказал, что всякая схема голосования, удовлетворяющая базовым условиям справедливости, может производить нелогичные результаты.

Рассмотрим гипотетическую ситуацию, которую приводят Д. Веймер и Л. Вайнинг. Коллегиальному органу власти предстоит выбрать стратегию действий в отношении самопровозглашенной "суверенной республики", оказавшейся под контролем сепаратистских сил. Предложены три альтернативы: война (открытое вооруженное вмешательство с целью восстановления конституционного порядка), наемники (скрытое подрывное вмешательство, поддержка внутренних лояльных сил оружием и деньгами) и мир (признание независимости и заключение межгосударственного договора). Предварительное рейтинговое голосование показало, что ни одна из альтернатив не набирает необходимого большинства голосов (табл. 10.1). В этой тупиковой ситуации принято решение провести голосование в два раунда: в первом раунде голосуются два из трех вариантов решения, затем победивший вариант голосуется против третьего. С этого момента исход голосования зависит от выбранной повестки.

Таблица 10.1. Парадокс голосования

Парадокс голосования

В реальной политической жизни, где альтернативы имеют различные аспекты В различных обстоятельствах, тот, кто контролирует повестку, способен провести любую из альтернатив, даже отражающую предпочтения абсолютного меньшинства, в качестве последнего решения; такие лица являются важнейшими акторами в любой политической среде.

Если ваш клиент не является постановщиком повестки, ваша стратегия должна предполагать привлечение на свою сторону такого лица, либо мобилизацию поддержки третьих сторон, которая бы сделала саботаж этого лица нерентабельным.

Манипулирование публичной повесткой. Понятие "публичной повестки" выражает влияние фактора социальной среды и общественного мнения на процесс выработки и принятия политических решений. Народные избранники соревнуются за внимание электората. В реальной жизни, поскольку сбор и оценка значимой информации по актуальным общественным проблемам сопряжены с временными и иными издержками, избиратель полагается в этом на средства массовой информации.

СМИ дают возможность народным избранникам войти в контакт с публикой. Когда СМИ привлекают общественное внимание к тем или иным нежелательным социальным обстоятельствам, таким как наркомания, народные избранники получают возможность выступить с предложениями по политическому решению этих проблем. Эти усилия по переводу нежелательных и привлекающих общественное внимание обстоятельств в проблемы публичной политики, требующие тех или иных решений, определяют "повестку" публичной политики.

По мере того как новые обстоятельства вытесняют с первых полос и новостей старые, меняется и политическая повестка. Народные избранники и аналитики, отдающие предпочтение определенному кругу политических проблем, могут дожидаться более благоприятных обстоятельств, чтобы получить "информационное окно" в политической повестке.

Политическая повестка, в значительной степени определяемая стилем освещения в СМИ, отнюдь не всегда соответствует представлению о публичной политике как рациональному поиску путей улучшения общественного благополучия. Тот, кто способен привлечь к своим политическим предложениям приоритетное внимание прессы, имеет шансы извлечь наибольшую выгоду в сложившейся ситуации. Поэтому с идеями надо выступать тогда, когда на них сформирован актуальный спрос: если промедлить, "информационное окно" может захлопнуться.

Специалистам в области РЯ и "антикризисного управления" хорошо известен следующий феномен: на пике общественного внимания к той или иной проблемной ситуации принятие любого политического решения способно охладить интерес прессы, так как "меры приняты". Соответственно, более обстоятельные и, возможно, аналитически более проработанные политические предложения могут уже не иметь шансов на реализацию. Даже зарезервированные до следующего благоприятного "информационного окна", они могут оказаться неадекватны в новых обстоятельствах. Таким образом, в зависимости от конкретной ситуации, манипулирование публичной повесткой может предполагать как пролонгирование "информационного окна", так и своевременное его "закрытие".

Манипулирование оценочными критериями. Если вы находитесь в меньшинстве, вы можете прибегнуть к манипуляции оценочными измерениями: ввести в игру дополнительную оценочную нагрузку, способную расколоть неустойчивое большинство.

Пример из практики

У. Рикер в работе "Искусство политического манипулирования"[3] приводит следующий пример.

В 1956 г. демократическое большинство Палаты Представителей Конгресса США предложило законопроект, вводивший новую схему прямого выделения федеральной помощи школьным округам, минуя посредников в лице властей штатов. Республиканское меньшинство выступало против законопроекта, видя в этой новации ущемление интересов субъектов федерации (штатов), однако не обладало необходимым количеством голосов для того, чтобы его провалить.

Ситуация изменилась, когда один из депутатов предложил поправку к законопроекту, согласно которой федеральные средства не должны были выделяться школам, сохраняющим элементы расовой сегрегации.

Для середины 1950-х гг. такая поправка была одновременно остро актуальной (в стране разворачивалось широкое общественное движение против расовой сегрегации) и слишком смелой (борьба с проявлениями расового неравноправия находилась в своей начальной точке, и многие опасались, что ее последствия могут иметь дестабилизирующее воздействие на общественно-политическую ситуацию в стране). Поправка расколола демократическое большинство: представители Северных штатов се поддержали, в то время как демократы Юга проголосовали против, опасаясь негативной реакции своих избирателей.

В этой ситуации республиканское меньшинство, для которого отягощенный поправкой законопроект по понятным причинам был еще более неприемлемым вариантом, чем первоначальный, тем не менее, отдает свои голоса за предложенную поправку, которая, благодаря этому, получает необходимую поддержку.

Далее, на голосование выносится законопроект с внесенной поправкой. Демократы вновь голосуют не консолидированно: северяне отдают свои голоса "за", южане -"против". Нетрудно догадаться, как на этот раз поступают республиканцы: они консолидировано голосуют "против", присоединив свои голоса к демократам-южанам, и таким образом проваливают законопроект.

Почему же демократы позволили поймать себя в эту ловушку? Отклонив поправку, они могли бы спасти законопроект в целом. Рикер полагает, что демократы понимали, к чему ведут республиканцы. Поставленные перед необходимостью выбирать между двумя ценностными критериями — бюджетной эффективностью и расовым равноправием — демократы-северяне сочли возможность ясно заявить свое принципиальное отношение к расовой сегрегации в этот момент более значимой в сравнении с судьбой отдельного законопроекта.

Некоторые дефекты представительной демократии — связанные с факторам и местничества и электорального цикла — также могут использоваться в рамках стратегии манипулирования оценочными критериями.

Проблема местничества обнаруживает известное "раздвоение сознания" народного избранника, с одной стороны, уполномоченного принимать государственные решения в интересах общего блага, с другой стороны, воспринимающего эти решения сквозь призму интересов своих конституентов (избирателей). В свете фактора местничества, определенные социальные издержки могут восприниматься как выгоды.

Например, анализ выгод-издержек в вопросе военного перевооружения, с позиций общественных интересов, примет расходы на комплектующие как издержки. Законодатель, однако, вполне может посчитать бюджетные расходы на компоненты, производимые в его избирательном округе, как выгоды для местной экономики. Так, наблюдатели связывают политический успех американской программы принятия на вооружение бомбардировщика В-2 (Стеле) во многом с тем, что основные субподрядчики размещались в большом количестве ключевых избирательных округов, на что прямо указывали конгрессменам лоббисты главного заинтересованного лица — компании Rockwell.

Манипуляция выгодами и издержками. Если исходить из того, что большинство людей экономически рациональны, тогда чем выше ожидаемые чистые выгоды от политической активности, тем выше вероятность такого участия. Политические программы, значительные агрегированные выгоды которых распределяются равномерно на большую часть электората (т.е., когда имеет место диффузия выгод), могут не получить необходимой политической поддержки потому, что для каждого индивида издержки политической активности превышают ожидаемые личные выгоды от реализации программы, взвешенные относительно вероятности того, что поддержка действительно приведет к принятию этой программы. Аналогично, может не оказаться желающих протестовать против политического решения, распределяющего издержки равномерно па большую часть электората (диффузия издержек). Напротив, по крайней мере, какая-то часть людей может осознать личный интерес в случае, если политические решения предполагают концентрированные выгоды или издержки. В демократических системах, придающих порой непропорционально большое значение мнению активного меньшинства избирателей (или хорошо организованных групп лоббистов), этого может оказаться достаточно для того, чтобы решение было принято.

Предположив, что представительная система правления в той или иной степени чувствительна к открытой политической активности, следствием индивидуальной рациональности окажется склонность коллективного выбора в пользу политических решений с концентрированными выгодами и против решений с концентрированными издержками. Данный механизм позволяет объяснить наблюдаемый парадокс политической реальности, когда активное меньшинство может обладать непропорционально большим влиянием на процесс выработки и принятия решений.

Несмотря на преимущества, получаемые концентрированными интересами от мобилизации политической активности, они не всегда могут перевесить распыленные интересы: последние могут извлечь преимущество из своей "распыленности" (ассоциации, имеющие своих членов во всех избирательных округах). Эффективность политического участия таких групп интересов во многом зависит от организационного фактора, а также от фактора позиционирования данной группы в информационном поле.

  • [1] См.: Туронок С. Г. Указ. соч.
  • [2] См.: Weimer D. L., Vining A. R. Policy analysis. 2011.
  • [3] Riker W. The Art of Political Manipulation. New Haven, 1986. P. 114-128.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >