Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Государственная и муниципальная служба

Современный этап развития муниципальной службы в России

Началом современного этапа развития муниципальной службы следует считать закрепление Конституцией 1993 г. принципа самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации нс использует понятия "муниципальная служба". Одно из первых упоминаний о муниципальной службе в федеральном законодательстве было закреплено в Федеральном законе от 06.12.1994 № 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации"[1].

Впервые законодательная норма о муниципальной службе появилась в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-Φ3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Надежды на то, что субъекты РФ своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия муниципальных служащих, не оправдались, поскольку региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов по причине объективно существующей конкуренции в борьбе за полномочия и ресурсы.

Статья 60 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Φ3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установила, что впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные для государственных служащих. В развитие данного закона был издан Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"[2], установивший общие принципы организации муниципальной службы и основы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации как лиц, обладающих полномочиями по решению вопросов местного значения на основе замещения муниципальной должности.

Первоначально реформирование муниципальной службы происходило в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 19.11.2002 № 1336 "О федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)”"[3], по результатам реализации которого было принято решение о дальнейшем проведении административной реформы.

Основной этап муниципальной реформы в современной России начался с принятия в 2003 г. Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Φ3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[4], которым установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены государственные гарантии его осуществления.

Сравнивая содержание отдельных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления, следует выделить две принципиально различающиеся тенденции его развития. Положительной тенденцией является значительная детализация норм и положений, обеспечивающих реализацию форм непосредственной демократии и участия населения в деятельности местного самоуправления. В свою очередь, негативной тенденцией является существенное отклонение действующих в настоящее время норм и положений федерального законодательства, по крайней мере, от таких базовых принципов местного самоуправления, как принципы компетенционной, организационной и бюджетной самостоятельности местного самоуправления.

В качестве типичных примеров обоснования таких выводов выделим некоторые наиболее значимые отклонения федерального законодательства от базовых принципов местного самоуправления.

Одной из характерных тенденций в законодательстве федерального уровня является, с одной стороны, наличие положений-деклараций, которые полностью соответствуют принципам местного самоуправления, содержащимся в Конституции Российской Федерации и международных документах[5]. С другой стороны, конкретные нормативные предписания в законодательстве иногда полностью противоречат этим принципам, а также нормам-декларациям самого же закона[6].

После принятия Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" реализация принципа компетенционной самостоятельности была сопряжена с целым рядом отклонений от этого принципа. Ниже перечислены некоторые из них.

  • • Не было установлено четкой компетенции муниципальных образований ни по уровням местного самоуправления, ни по ее содержанию.
  • • Органы местного самоуправления произвольно наделялись дополнительными полномочиями в отраслевом законодательстве.
  • • Отсутствовало четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти[7].

Указанные недостатки законодательного регулирования послужили обоснованием необходимости проведения реформы местного самоуправления в 2003–2009 гг. На этом этапе вначале была предпринята попытка разграничения компетенции между уровнями публичной власти. В то же время изначально был введен механизм взаимной передачи полномочий между типами муниципальных образований.

В рамках этого решения был подготовлен Указ Президента Российской Федерации от 10.03.2009 № 261 "О федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)”"[8], согласно которому проведение реформы должно осуществляться в два этапа.

Этап 1.2009–2010 гг.: организация методической помощи муниципальным образованиям в развитии муниципальной службы, создание правовых и организационных основ единой системы управления, разработка и внедрение механизмов противодействия коррупции, завершение разработки кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности.

Этап 2. 2011–2013 гг.: мониторинг общественного мнения об эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, проведение комплекса мероприятий по повышению престижа государственной службы, формирование механизмов обеспечения государственных гарантий для государственных служащих, внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий, завершение формирования единой системы управления государственной службой[9].

В рамках проводимой административной реформы муниципального управления предполагалось затронуть следующие его аспекты:

  • – территориальную организацию: предложена новая классификация муниципальных образований (увеличение числа муниципалитетов, в том числе с учетом изменения границ; переход к двухуровневой системе организации местного самоуправления);
  • – определение перечня обязательных органов местного самоуправления, а также варианты их организационной структуры с учетом типа муниципального образования;
  • – распределение компетенций органов местного самоуправления и государственной власти, установление перечней вопросов местного значения в зависимости от типа муниципалитета;
  • – распределение собственности между государством и органами местного самоуправления, между муниципалитетами различных типов;
  • – изменение финансового и налогового распределения, в том числе сокращение количества местных налогов, доли государственного финансового выравнивания;
  • – увеличение ответственности органов местного самоуправления;
  • – демократизация отношений органов местного самоуправления с населением, в том числе обеспечение прямого волеизъявления населения и его участия в решении вопросов местного значения, открытости и прозрачности деятельности местных органов власти.

Наиболее принципиальные вопросы данной реформы касались перехода к двухуровневой системе местного самоуправления, обеспечения выборности органов местного самоуправления, перераспределения собственности, а также реформирования системы муниципальных финансов.

Учитывая вышеизложенное, можно отметить, что реформирование муниципальной службы в Российской Федерации должно было привести в целом к повышению самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления, увеличению его значения в решении местных вопросов, повышению доступа населения к осуществлению властных полномочий и функций на местах.

Необходимо отметить, что муниципальная служба, по Е. А. Климову, относится к типам профессий "человек – человек". Данный тип профессий характеризуется стремлением к общению с людьми, умением понимать других людей, хорошо разбираться во взаимоотношениях с людьми, речевой культурой, навыками взаимодействия с людьми, наблюдательностью, высоким уровнем самоконтроля. Перечисленные навыки способствуют муниципальным служащим в осуществлении в первую очередь управленческой деятельности.

На основании указанных признаков можно констатировать, что муниципальные служащие образуют в современной России отдельную профессиональную общность, которая существует в органах местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ о муниципальной службе не все работники местного самоуправления являются муниципальными служащими. К муниципальным служащим не относятся выборные муниципальные должности, такие как глава города или депутаты местного самоуправления, а также лица, исполняющие обязанности но техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, которые нс замещают должности муниципальной службы.

При изучении муниципальной службы как вида профессиональной деятельности в современной России мы также можем обнаружить ряд противоречий.

  • • Сегодняшние требования к уровню профессионализма муниципальных служащих, отраженные в должностных инструкциях, расходятся с реальным состоянием этой профессиональной группы. Несоответствие имеющихся и желаемых знаний, навыков и умений порождает низкое качество услуг, предоставляемых гражданам.
  • • В рамках конкретных организаций наблюдается наличие профессиональных групп, как формальных (отделов, комитетов), так и неформальных (кружков, сообществ), объединенных общими целями и интересами. Данный факт обусловливает возможность конфликта интересов среди работников муниципальной службы.
  • • В силу лоббирования своих интересов местными политическими и экономическими группами осуществление профессиональной деятельности служащими муниципальных органов власти может идти вразрез с интересами населения муниципального образования.

В связи с социальной значимостью труда муниципальных служащих и важностью выполняемых ими функций возрастают требования к эффективности, качеству и востребованности их труда. От работника требуется наличие не только исключительно глубоких знаний в области управления, права, экономики, психологии, социологии и других наук и дисциплин, но и высокоразвитых профессиональных норм и ценностей. В современной России контроль профессиональной деятельности муниципальных служащих осуществляется прежде всего в отношении их профессионализма и компетентности.

  • [1] Федеральный закон от 06.12.1994 № 56-ФЗ (ред. от 26.11.1996) "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (утратил силу, за исключением обстоятельств, указанных в п. 3 и 4 ст. 66 Федерального закона от 19.09.1997 № 124-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
  • [2] Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ (ред. от 25.07.2002) "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (утратил силу с 1 июня 2007 г. в связи с принятием Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 224.
  • [3] Указ Президента РФ от 19.11.2002 № 1336 (ред. от 15.11.2004, с изм. от 12.12.2005) "О Федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)”" // Собрание законодательства РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
  • [4] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Φ3 (ред. от 28.12.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступил в силу с 30.01.2014) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
  • [5] Габричидзе Б. Н. Основы органов государственной власти России. С. 159.
  • [6] Авакьян С. Л. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона. С. 6–7.
  • [7] Шамарова Г. М. Основы государственного и муниципального управления. М.: МФ11У Синергия, 2013. С. 37.
  • [8] Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 (ред. от 10.08.2012) "О федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)”" // Собрание законодательства РФ. 2009. № 11. Ст. 1277.
  • [9] URL: gov.сар.ru/НОМЕ/25/доклад_1.dос.
 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 
Популярные страницы