Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Социология arrow Социальная работа

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА И СОЦИАЛЬНАЯ РАБОТА

Сущность и содержание государственной социальной политики

Понятие социальной политики относится к числу таких категорий, которые широко используются в практике государственного строительства, употребляются в официальных документах. Вместе с тем социальная политика служит предметом достаточно широких научных дискуссий, причем объем понятия и его содержание у различных исследователей значительно отличаются. Это обусловлено тем, что социальная политика является наиболее значимой сферой интересов современного общества и важнейшей частью деятельности современного государства. Социальная политика теснейшим образом связана с типом и уровнем развития общества, с господствующей ментальностью населения, с теми целями и задачами, которые ставит общество перед собой в своем социальном развитии.

Термин "социальная политика" имеет довольно позднее происхождение. Однако на всем протяжении истории человечества те или иные варианты социальной политики разрабатывались различными типами общества и реализовывались в деятельности государств. В их основе лежали представления о должном и справедливом, сформированные моралью и религией и закрепленные традицией. Можно сказать, что определенная социальная политика была скорее следствием, чем целью деятельности правителей и правительств.

Вопросы, связанные с пониманием сущности политики, взаимоотношений государства и общества, с давних времен являются предметом внимания мыслителей. С глубокой древности ученые различных школ признавали, что задача государства — забота о своих жителях. Платон утверждал, что "всякая власть, поскольку она власть, имеет в виду благо некого иного, как тех, кто ей подвластен", а "подлинный правитель имеет в виду не то, что пригодно ему, а то, что пригодно подвластному"[1]. Аристотель указывал, что "государство создается не ради того, чтобы жить, но для того, чтобы жить счастливо", "государство — это союз в целях оказания помощи", а "наилучшим государственным строем должно признать такой, организация которого дает возможность всякому человеку благоденствовать и жить счастливо"[2]. К Аристотелю и его представлению о "государстве, состоящем из средних людей" (имеющих "средний достаток")[3], восходит сегодняшняя высокая оценка важности "среднего класса" как фактора стабилизации общества.

Мыслители Нового времени, среди них, например, Т. Гоббс, И. Кант, Гегель, также рассматривали вопрос об обязанностях государства перед своими гражданами, считая справедливость неоспоримой социальной и нравственной ценностью. В частности, В. фон Гумбольдт в работе "Идеи к опыту, определяющему границы деятельности государства" анализирует как юридические функции государства (мир и безопасность в обществе, защита прав и свобод индивида), так и социальные (забота о благе и счастье каждого). Концепция максимального участия государства в обеспечении социальных условий жизни граждан получила наиболее развернутое изложение в работе И. Фихте "Замкнутое торговое государство".

Большинство исследователей разделяло точку зрения, которая в обобщенном виде была выражена О. Хеффе: "Если человеческое общежитие хочет иметь легитимный характер, то оно должно: во-первых, иметь правовой характер; во-вторых, право должно обрести качество справедливости и, в-третьих, справедливое право должно быть защищено общественным правопорядком — а значит, принять облик государства — справедливого государства"[4].

Последовательная деятельность по изучению и истолкованию социальной политики как специфической функции государства и общества относится к тому времени, когда закладываются основы социального государства[5]. В конце XIX в. группа немецких ученых объединилась в "Кружок социальной политики", ставящий своей задачей изучение развития политики и экономики с позиций социологии. Не удивительно, что это произошло именно в Германии — стране, где ранее всего была начата осознанная и целенаправленная деятельность, ориентированная на построение именно такого типа государства. Закономерно также, что научный интерес к подобному социальному институту формировался на рубеже XIX и XX вв., отмеченном значительным ростом интереса к социальному знанию. В. Зомбарт отмечал, что наблюдательный теоретик-социолог "стремится внести в путаницу отдельных политических мероприятий смысл, единство и систему, различает группы однородных и разнородных начинаний и приходит к необходимости установить понятие социальной политики"[6].

В последующие десятилетия понятие социальной политики исследовалось в контексте представлений о социальном государстве. Поскольку типы этих государств, равно как и идейные комплексы, лежащие в их основе, отличаются друг от друга, естественно, что понимание социальной политики в значительной степени разнится у представителей различных школ общественной мысли. При этом следует отметить, что все авторы априори сходятся во мнении, что социальная политика у современного государства обязательно наличествует. Более того, хотя термин "социальное государство" чаще всего употребляется по отношению к таким европейским странам, как Швеция, Германия, Дания, можно без преувеличения сказать, что любое современное (модернизированное) государство несет в себе те или иные признаки социального. Даже там, где социально-экономический либерализм имеет глубокие корни, как, например, в США, проводится целенаправленная государственная социальная политика[7]. Укореняются представления о необходимости сознательного управления социальными процессами, зарождаются социальные технологии.

Качество социальности присуще любому государству, население которого разделяет современные гуманистические ценности. Для таких стран характерно признание собственной "зоны ответственности" как индивидов, семей, общин, так и государства. "Что может с собственной ответственностью и в действительности выполняться человеком, не должны брать на себя вышестоящие инстанции", -таким образом сформулирован этот принцип в программе одной из партий Австрии[8]. Другими его особенностями является признание обязательств государства перед гражданами, признание необходимости стартового равенства, перераспределение доходов через налоги и социальные программы. Механизм же реализации целей социального государства различается в зависимости от господствующей идеологии и воплощается в социальной политике.

Идеологические основания социальной политики государства воплощаются в его целях, выражаются в типе этой социальной политики и берут начало в социокультурных и религиозных традициях данного социума. В настоящее время получает признание идея о множественности путей развития, которые разворачиваются "цивилизационным веером" в континууме между свойственным традиционному, в том числе российскому, обществу "этатистски-общинным" полюсом и присущим западному социуму "индивидуально-собственническим" полюсом.

Исследователи подчеркивают, что ни в коем случае не стоит отвергать ни изучение опыта организации социальной политики в современных "государствах всеобщего благосостояния", ни анализ взглядов западных социологов на сущность и содержание социальной политики.

В зарубежной и отечественной науке накопился достаточно большой выбор определений социальной политики. Все эти подходы можно разбить на группы, в каждой из которых объединяются схожие концепции.

Первая, и наиболее обширная, группа исходит из отождествления социального и общественного, в силу чего социальная политика рассматривается как "общественные действия по решению проблем, затрагивающих все общество". При этом цель социальной политики — способствовать достижению целей общества.

Вторая группа исходит в первую очередь из социально-трудовых отношений и ориентирована на их стабилизацию, регламентирование отношений труда и капитала, исключение возможных экстремистских или радикальных вариантов разрешения противоречий.

Третья группа рассматривает социальную политику как вид общественной деятельности, нацеленной в первую очередь на потенциально опасные слои — нетрудоспособных, маргиналов, деклассированные элементы, — чтобы через систему государственной помощи и общественной благотворительности обеспечить низшим слоям минимально приемлемый уровень удовлетворения их потребностей, благосостояния и оградить тем самым обеспеченные классы от их возможной неконтролируемой ярости. В свое время еще П. А. Сорокин в своей работе "Социология революции" указывал, что непосредственной предпосылкой всякой революции всегда было увеличение подавленных базовых инстинктов большинства населения, а также невозможность даже минимального их удовлетворения. Там же он писал о распространенности девиантного поведения как реакции на неудовлетворенность базовых потребностей.

Четвертая группа рассматривает социальную политику прежде всего как инструмент, смягчающий негативные последствия индивидуального и социального неравенства через систему редистрибутивных (перераспределительных) мероприятий. Как правило, действия в рамках такого подхода имеют целью удержать дифференциацию доходов в безопасных рамках (например, децильный коэффициент на уровне 1:10), а средством выступает активная налоговая политика.

Наконец, пятая группа исходит из принципов социальной справедливости и социального партнерства как базовых ценностей современного гражданского общества и социального государства.

Очевидно, что в каждом из этих подходов можно рассмотреть определенное позитивное начало, и действительная социальная политика, реализуемая большинством современных развитых государств, содержит в себе элементы каждой из этих концепций.

Отечественные исследователи сравнительно поздно обратились к социальной политике как к специальному предмету научного рассмотрения. Характерно, что в таком авторитетном издании, как "Философский энциклопедический словарь", вместившем в себя множество понятий социальной философии и социологии, не имеется специальной статьи, посвященной этой категории.

Среди отечественных авторов выделим точку зрения П. Д. Павленка, по мнению которого социальная политика государства — это определенная ориентация и система мер по оптимизации социального развития общества, отношений между социальными и другими группами, создание тех или иных условий для удовлетворения жизненных потребностей их представителей[9]. Это определение относится к числу тех, которые трактуют рассматриваемое явление достаточно широко, вбирая в себя, вероятно, также и содержание других видов политики.

С точки зрения политико-правовой трактовки рассматривает это явление В. М. Капицын. Он подчеркивает, что социальная политика в широком смысле слова обозначает управляющее воздействие государства, основанное на системе правил (норм), нормативных структур, принимающих решения и организующих деятельность, которая способствуют вовлечению в политические процессы различных субъектов. Цель такого воздействия — способствовать формированию общности интересов широких слоев населения и консолидировать тем самым общество, добиваясь поддержки их деятельности государства. Важным является то, что автор подчеркивает управленческое содержание социальной политики государства. Вероятно, признание структурной сложности явления, рассмотрение его в широком и узком смысле также следует признать содержательным.

В одном из первых систематизированных учебных пособий по теории и методике социальной работы содержится трактовка социальной политики как причинно обусловленной, ситуативной, динамичной по форме и ориентации деятельности по практической организации социальной безопасности людей, стремящихся реализовать свои потребности и интересы в обществе. Как видим, связь между социальной политикой и социальной безопасностью была достаточно рано осознана отечественной наукой. Она подчеркивается также в работе В. В. Колкова[10].

В дальнейшем И. Г. Зайнышев конкретизировал изложенную в учебном пособии точку зрения и сформулировал следующее определение: "Социальная политика — это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах и практике и регулирующая отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения"[11].

К числу наиболее комплексных относится определение И. А. Григорьевой, которое гласит, что социальная политика — это деятельность государства и (или) общества (общественных институтов) по согласованию интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей в сфере производства, распределения и потребления, позволяющих согласовать интересы этих групп с интересами человека и долговременными целями общества.

Это определение, на наш взгляд, построено на предельно широкой трактовке социальной политики, включающей в себя практически всю жизнедеятельность общества и не оставляющей ничего за своими рамками. В таком подходе все другие разновидности политики выглядят как составные части социальной.

Вероятно, такая точка зрения основана на достаточно рациональном представлении о том, что целью деятельности общества является само общество. Люди производят и потребляют, реализуют внешнюю и внутреннюю политику, совершают научные и художественные открытия, причем целью всех этих видов деятельности является удовлетворение потребностей индивидов, поддержание и развитие жизнедеятельности общества. Власть, экономика, развитие техники или внешние отношения являются теми средствами, которые призваны обеспечить функционирование. С точки зрения какого подхода не вполне оправдано представление о вторичности социальной политики по отношению к экономике.

С точки зрения И. М. Лаврененко: "Социальная политика — это деятельность по управлению социальной сферой общества, призванная обеспечить жизнь и воспроизводство новых поколений, создать предпосылки для стабильности и развития общественной системы и достойной жизни людей"[12].

С одной стороны, социальная политика — это искусство соединения человеческих интересов, интересов индивидов и государства, различного уровня человеческих общностей, групп в сфере социальных отношений.

С другой — это система постоянно возобновляющихся взаимодействий государственной власти, негосударственных структур, самой личности по вопросам жизнеобеспечения и развития человека.

Анализ представленных выше взглядов различных авторов на сущность социальной политики показывает, что в каждой из приведенных дефиниций отражена одна из сторон истины. Однако за их рамками остались некоторые проблемы, в частности вопрос о субъекте социальной политики.

Простая констатация того, что государство является субъектом социальной политики, недостаточна. Государство выступает как совокупность или система разноуровневых элементов или органов, причем их цели в социальной политике могут не совпадать, а деятельность одного органа противоречить деятельности другого. Так, государственные ведомства социальной защиты должны по определению вести деятельность, направленную на обеспечение социального функционирования индивидов, семей и групп. Однако ведающие вопросами экономики элементы государственной структуры могут предпринимать действия, в теории направленные на повышение экономической активности и трудовой мотивации: инициация банкротств неэффективных производств, перевод скрытой безработицы в явную, структурные перестройки в целых отраслях и обширных территориях, ведущие к закрытию в том числе и градообразующих предприятий. Позитивные экономические результаты такой деятельности возможны, но не обязательны. В то же время негативные социальные последствия очевидны. При этом положительные социальные последствия вовсе не предопределены: они могут наступить, если будут удачными экономические преобразования и если, кроме того, будут разработаны социальные программы, направленные на преодоление социальных издержек экономического реформирования. Опыт ФРГ, где были разработаны масштабные и дорогостоящие проекты социального компенсирования населению трудностей при реформировании экономики бывшей ГДР, показывает, что это достаточно трудный и противоречивый процесс, далеко не всегда приводящий к намеченной цели.

Там же, где наблюдается противоречивость в проведении единой общегосударственной социальной политики, не проводятся или недостаточно последовательно проводятся мероприятия по компенсации социальных издержек экономических трансформаций, результаты могут быть совершенно негативными. Так, например, длительная работа по "оздоровлению экономической ситуации" в угольной области приводит к тотальной ликвидации источников занятости, росту безработицы, превращению целых регионов в зону экономического бедствия[13]. Как представляется, экономическая эффективность такой деятельности также не достигнута.

Таким образом, можно констатировать, что государство — сложносоставной и противоречивый субъект социальной политики, отдельные элементы или органы которого могут проводить различные виды социальных политик, не всегда согласованных друг с другом.

На основе изложенного выше сформулируем определение.

Социальная политика — это совокупность идеологических представлений общества и государства о целях социального развития и деятельность по достижению социальных показателей, отвечающих этим целям.

При рассмотрении содержания социальной политики можно ориентироваться на широкий подход: к социальному относится все, что не является природным, что выработано в процессе человеческой социальной практики. Более узкой является точка зрения, которая разграничивает сферу производства и непроизводственную, наделяя последнюю статусом социальной сферы. Исключение труда, производства как базисных процессов из сферы социальности в теоретическом плане совершенно недопустимо. Однако такая точка зрения имеет свои преимущества — в первую очередь удобство дифференциации тех или иных областей действительности, которые могут анализироваться по отдельности в научных исследованиях, отражаться в государственной статистике и т.д.

Различие подходов к определению содержания социальной политики отражается в разнообразии показателей социальной статистики: они дают совокупность индикаторов социального развития общества, которое является целью социальной политики, представляя собой социальный механизм экономической системы.

Так, в США в статистику социальной сферы, отражаемой на общефедеральном уровне и на уровне штатов, входят: здравоохранение, социальное обеспечение, образование, занятость, доходы, жилищные условия, свободное время и развлечения, демографические характеристики населения.

Принципиальная схема показателей социальной статистики ООН включает в себя следующие разделы: население; социальная структура общества; семья и быт; доходы и семейные сбережения; уровень жизни; здравоохранение; потребление продуктов питания; жилищные условия; образование и культура; условия труда и занятость; условия жизни сельского населения; социальное обеспечение; содержание и воспитание детей; инвалиды; престарелые и пенсионеры; моральная статистика; общественные фонды.

Таким образом, содержание этого понятия в разных случаях может быть различным.

В. В. Колков на основе анализа деятельности современных социальных государств утверждает, что структурообразующими элементами социальной политики являются социальное обеспечение, социальная помощь, социальная защита, социальная работа.

В. М. Капицын к числу направлений социальной политики относит:

  • • здравоохранение и обязательное медицинское страхование;
  • • поддержку семьи, детства, материнства и отцовства;
  • • жилищную политику, коммунальное, бытовое обслуживание населения;
  • • поддержку престарелых и инвалидов;
  • • социальное обслуживание населения;
  • • охрану окружающей природной среды;
  • • федеральное и местное (муниципальное) обустройство мигрантов, особенно беженцев и вынужденных переселенцев.

По мнению И. А. Григорьевой, социальная политика направлена на оказание помощи бедным и борьбу с бедностью, развитие социального страхования, работу с молодежью, стимуляцию занятости, активизацию перевода получателей пособий в разряд экономически и социально самостоятельных личностей.

Итак, в границы социальной политики включается достаточно обширный круг вопросов жизнедеятельности индивидов и общества. Поле социальной политики, таким образом, имеет протяженность от политики, направленной на обеспечение выживания и поддержание жизнедеятельности слабейших членов общества — инвалидов, престарелых, одиноких, беженцев, представителей национальных меньшинств, до обеспечения функционирования и развития общества в целом. Это не удивительно, так как изменения, являющиеся результатом общественного развития, находят выражение в этих разнообразных областях. Целью же общественного развития является, как уже было сказано, само общество, т.е. увеличение социальности в обществе, возрастание возможностей социального функционирования для всех индивидов независимо от их происхождения, социального статуса, физических особенностей или интеллектуальных способностей. Поэтому социальная политика современного общества должна быть направлена на повышение степени свободы индивидов, расширение возможностей их выбора, реализацию потенциала саморазвития.

Таким образом, основными целями социальной политики на современном этапе являются:

  • • максимальное сохранение физического, интеллектуального, духовно-этического потенциала страны;
  • • формирование прочного пласта трудовой мотивации, отвечающего требованиям легального рынка, ориентированного на позитивное расширенное воспроизводство "человеческого капитала" России, ибо без этого не начнется экономический подъем, не будет эффективной экономики, полноценного рынка;
  • • создание институциональных и социально-экономических предпосылок для реализации гражданами, различными общественными слоями и группами населения своих потребностей и интересов, проявления своей активности и раскрытия личности; без этого не будет предпосылок гражданского общества, личной свободы, реальной демократии[14].

Общеизвестно, что социальная политика является затратным и дорогостоящим видом деятельности. Каждое из направлений социального развития требует больших финансовых вложений, и чем более масштабна социальная политика, чем более значимые цели она себе ставит, тем больше средств должно выделяться на ее реализацию. Однако в конечном счете инвестиции в социальную политику — наиболее продуктивное вложение общественного богатства.

  • [1] Платон. Собрание сочинений. В 4 т. Т. 3/ Платон. — С. 104—105.
  • [2] Аристотель. Сочинения. В 4 т. Т. 4 / Аристотель. — С. 460,462, 591.
  • [3] См.: Гумбольдт. В. Язык и философия культуры / В. Гумбольт. — М.. 1985.
  • [4] Хеффе. О. Политика. Право. Справедливость. Основоположения критической философии права и государства / О. Хеффе. — М., 1994. — С. 11-12.
  • [5] В литературе используются термины: "социальное государство", "государство всеобщего благосостояния", "государство всеобщего благоденствия". В нашей работе мы употребляем эти понятия как равнозначные.
  • [6] Зомбарт, В. Идеалы социальной политики / В. Зомбарт; пер. с нем. - СПб., 1906. - С. 61.
  • [7] См.: Чорбинский, С. И. Социальная работа и социальные программы в США / С. И. Чорбинский. - М., 1992.
  • [8] Müller, I. Die Bedeutung des Subsidiarilalsprinzips auf der Ebene des Staats / I.Mutter// Subsidiarität und Demokratie. — Dusseldorf, 1981. -S. 89.
  • [9] Философский энциклопедический словарь. — М, 1983. 2 Основы социальной работы / отв. ред. П. Д. Павленок. — М, 1997. — С. 13.
  • [10] Колков, В. В. Социальная безопасность / В. В. Колков. — М., 1998. — Ч. 1. - С. 26-27.
  • [11] Зайнышев, И. Г. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы / И. Г. Зайнышев. - М., 1994. - С. 6.
  • [12] См.: Лаврененко, И. М. Государственная социальная политика Российской Федерации: опыт и проблемы трансформации (80-е — первая половина 90-х годов XX столетия) : автореф. дис. ... д-ра истор. наук / И. М. Лаврененко. - М., 2000.
  • [13] См.: Независимая газета. — 1999. — 17 июля.
  • [14] См.: Всемирная встреча на высшем уровне в интересах социального развития. Копенгаген. 5—12 марта 1995 г. — М., 1995.
 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы