Современные подходы к региональной политике

Качество регионального развития

Успешная современная региональная политика должна не только решать какие-то отдельные проблемы, но и содействовать развитию региона, т.е. повышению качества жизни людей. При этом важно и качество самого развития, отражающееся в сочетании таких его характеристик, как динамизм, включенность, равенство, устойчивость. Страны и регионы стремятся к развитию, при котором обеспечивается равенство и баланс интересов, выгоды доступны всем членам общества, соблюдается баланс в рамках экосистемы, что обеспечивает долговременность и устойчивость развития[1].

Современная региональная политика формируется с учетом достижений разных ветвей экономической науки. В частности, исследования институционалистов способствовали тому, что во взглядах на процессы регионального развития должное внимание стало уделяться эндогенным факторам, связанным с реальными процессами учета интересов множества заинтересованных участников (стейкхолдеров), таких как общественные организации, фирмы, корпорации, трудовые организации, ассоциации производителей, потребительские ассоциации, школьные ассоциации, профессиональные ассоциации, спортивные клубы, другие типы организаций гражданского общества, политические партии и т.д.

Кроме того, появилось понимание, что успех региональной политики зависит от множества фундаментальных факторов, к которым относятся навыки и знания населения; отношения и ценности, преобладающие в региональном социуме; правила, формальные и неформальные институты; наличие общего видения целей, творческого потенциала и способностей к лидерству.

Государство остается одним из важнейших игроков в пространстве регионального развития, обеспечивая поставку определенных общественных благ (безопасность, обеспечение верховенства закона, правосудия, здравоохранения, денежной системы, макроэкономической и финансовой стабильности, международных отношений и т.д.), а также товаров и услуг, имеющих фундаментальное значение для развития (водоснабжение, канализация, здравоохранение, транспорт, телекоммуникации, энергетика, научные и технические исследования и разработки и т.д.). При этом государственные органы должны быть оперативными, ориентированными на интересы людей, прозрачными, ответственными и эффективными, опирающимися в необходимых случаях на негосударственные организации.

В качестве основных мотивов к проведению региональной политики указываются такие цели, как:

  • равенство (справедливость): обеспечивать людям в различных регионах возможности для достижения сопоставимых условий жизни;
  • эффективность: облегчить использование незадействованных ресурсов в некоторых регионах, наилучшим образом использовать выгоды положения некоторых регионов и смягчить недостатки других;
  • сплоченность: сохранять единство и солидарность регионов в масштабах отдельной страны, а также межгосударственных объединений.

Базой развития остаются региональные ресурсы.

Ресурсы регионального развития

Природные ресурсы регионального развития:

  • – земельные (леса, сельскохозяйственные земли, пустыни);
  • – водные (соленая и пресная вода, в том числе подземные воды, реки, озера, моря, дождь);
  • – минеральные;
  • – энергетические (уголь, углеводороды, газ, гидроресурсы, ветер, солнце);
  • – экосистемные.

Человеческие и социальные ресурсы регионального развития:

  • – население (количество, темп роста, пол, миграция, поселения);
  • – навыки и знания (образование, профессиональная подготовка, обучение);
  • – технологии (ориентированность на науку, исследования, инновации);
  • – культура и ценности (верования, традиции, стремления, исторический опыт, социальная психология, отношения, представления о допустимом и недопустимом);
  • – управление.

Экономические ресурсы регионального развития:

  • – физический капитал (сооружения, машины и оборудование);
  • – инфраструктура (сооружения, машины и оборудование для водоснабжения и санитарии, транспорта, телекоммуникаций, энергетики, здравоохранения, народного образования, государственного управления, безопасности и обороны);
  • – национальные и международные финансы и запасы (произведенные товары, сохраняемые для будущего использования).

Интересно, что степень региональной привязки ресурсов различна и меняется со временем. Так, водные и энергетические ресурсы перебрасываются на все большие расстояния, все более подвижными становятся население, знания и технологии. В перспективе в числе маломобильных ресурсов региона останутся земля, экосистема, культура, ценности, управление, физический капитал и инфраструктура. Эти ресурсы становятся особенно ценными для идентичности региона, для того, чтобы удержать или привлечь другие ресурсы.

Ключевые факторы регионального развития: инфраструктура, управление, хозяйственный климат. Среди перечисленных ресурсов выделяются две особо важных группы ресурсов, являющихся объектом государственного влияния в рамках региональной политики, – это инфраструктура и управление.

Инфраструктура

Специфика экономики инфраструктуры (большие и медленно окупаемые вложения, длительный срок использования, жесткость привязки к региональному спросу) вкупе с высокой значимостью услуг инфраструктуры для населения и бизнеса делают необходимым существенное участие государства в ее создании и эксплуатации. Кроме того, государство, как правило, участвует в регулировании тарифов на услуги инфраструктуры, оказываемые отраслями – естественными монополистами. Инфраструктура имеет решающее значение и для качества жизни населения, и для конкурентоспособности бизнеса, она нужна всем, и цена ее услуг существенно влияет на стоимость продукции в регионе. Поэтому, если не принимаются адекватные и своевременные меры для эффективного привлечения инвестиций в сектора инфраструктуры и адекватно не регулируются тарифы, региональное развитие серьезно сдерживается.

Управление

Другим ключевым фактором регионального развития является общественное управление, которое включает множество неформальных или формальных правил, механизмов, инструкций, законов и институтов, оказывающих влияние на связанные с вопросами развития решения, принимаемые всеми заинтересованными сторонами. При этом на развитие влияют решения, принимаемые нс только в рамках органов власти или государственного сектора экономики.

Качество государственного управления (и в том числе региональной политики) существенно влияет на такие упоминавшиеся характеристики регионального развития, как динамизм, включенность, равенство (справедливость), устойчивость.

Эффективное общественное управление, благоприятное для регионального развития, включает:

  • 1) законы и правила, которые соответствуют существующей культуре и системе ценностей, реалистичны с точки зрения затрат на согласование и принуждение к исполнению, ясны и эффективно применяются;
  • 2) хорошо функционирующие правовые и юридические системы осуществления правосудия и соблюдения контрактов и прав собственности;
  • 3) быстро реагирующее, эффективное, прозрачное, подотчетное и скоординированное правительство;
  • 4) эффективные государственные финансы, с налогами и сборами, соответствующими эффективной стоимости необходимых общественных благ и услуг;
  • 5) адекватные и эффективные правила землепользования и четкое регулирование для прозрачного и эффективного планирования инфраструктуры;
  • 6) партнерство "население – государство – частный сектор" (расширение известного "государственно-частного партнерства" добавлением еще одного партнера – "население");
  • 7) адекватные и эффективные меры для проведения консультаций, обмена информацией и участия гражданского общества и частного сектора в принятии решений по общественным вопросам;
  • 8) стабильные экономические и финансовые условия;
  • 9) хорошие финансовые рынки (кредита, капитала, лизинга и т.д.);
  • 10) справедливые и эффективные способы разрешения конфликтов и споров.

Для современной региональной политики характерно скоординированное участие различных уровней государственного управления и негосударственных организаций.

По вертикали происходит распределение полномочий и обязательств между наднациональным, национальным и субнациональным уровнями, чтобы наиболее эффективно использовать возможности каждого уровня. На национальном уровне есть рычаги воздействия на принятие законов и нормативных актов, введение налогов и сборов. Преимуществом местного уровня является знание конкретных приоритетов развития и инвестиционных потребностей, наличие возможностей для межсекторного партнерства. Эффективная координация предполагает сотрудничество и связи внутри и между уровнями государственного управления, направленные на поддержание общего видения развития.

Участие негосударственных субъектов (частный сектор, гражданское общество, международные организации и т.д.) имеет важное значение для повышения эффективности региональной политики развития, поскольку позволяет быстрее выявить и лучше учесть потребности и приоритеты, предложения, инициативы, новые идеи всех участников, а также привлечь дополнительные ресурсы для инвестиций в рамках государственно-частного партнерства и реализации стратегических проектов (инфраструктура, научные и технологические исследования и развитие, социальная интеграция и т.д.). Широкое соучастие создает систему сдержек и противовесов при принятии решений, обеспечивает контроль и оценку со стороны общества, укрепляет подотчетность. При этом расширяется число активных участников и сторонников региональной стратегии развития, обеспечивается ее большая устойчивость во времени.

Хозяйственный климат

В современном производстве стремительно возрастает роль менеджмента, обработки информации, маркетинга, осуществляемых универсальными методами, сравнительно мало меняющимися в зависимости от специфики отрасли. Поэтому увеличилась весомость факторов размещения производства, связанных с условиями работы именно управленческих центров, тем более что с ними связана и значительная часть затрат предприятия. То есть выросло значение универсальных, "мягких" факторов, отражающих уже не только суммы затрат, но и удобство, психологические нюансы, скорость проведения хозяйственных операций, связанных с управлением производством, получением финансовых ресурсов, консультаций, необходимых разрешений и согласований. Безусловно, сохраняют значение и различия в тяжести налоговой системы в сопоставлении с качеством предлагаемой локальной среды производства и жизнедеятельности.

Обозначенные процессы обусловили внимание к так называемым мягким или климатическим факторам размещения производства. Стали говорить о хозяйственном, деловом, налоговом, инвестиционном, инновационном климате в городе или регионе. Эти факторы превратились в основные факторы конкурентоспособности территорий как мест размещения производства и, соответственно, оказались в центре внимания региональной и местной экономической политики.

Хозяйственный климат можно определить как совокупность находящихся иод влиянием властей универсальных условий для хозяйственной деятельности и инвестиций, определяемых местным хозяйственным регулированием, традициями и практикой хозяйственных отношений, влияющих на принятие хозяйственных решений об изменении масштабов и характера производства (инвестициях, реконструкциях, расширении производства, обучении рабочих, создании новых компаний, разработке новых продуктов, экспорте и т.д.).

Основные составляющие хозяйственного климата:

  • – налоговое законодательство и его применение;
  • – правила регистрации, лицензирования;
  • – экологические ограничения на производство;
  • – развитость и качество общих услуг для бизнеса (банки, информация);
  • – доступность финансовых ресурсов, в том числе льгот и дотаций от властей;
  • – наличие программ поддержки бизнеса;
  • – криминализованность бизнеса, коррумпированность властей;
  • – открытость местного бизнес-сообщества, наличие клубов, ассоциаций предпринимателей, кодекса дедовой этики;
  • – доступность местных властей;
  • – менталитет местного населения, его отношение к работе.

Имеет основания и выделение особого инновационного климата, поскольку инновации стали важнейшим фактором современного производства. Г. Хойер обозначил следующие факторы инновационного климата[2]:

  • – диверсифицированная экономическая структура (сочетание хозяйственных объектов разных размеров);
  • – объем и качество регионального рынка трудовых ресурсов;
  • – распространенность и качество местной инфраструктуры, способствующей инновациям;
  • – разнообразие местных и региональных учреждений по оказанию консультационных услуг;
  • – наличие различных возможностей доступа к финансовым ресурсам, многообразие финансовых учреждений, в том числе ориентированных на венчурные услуги;
  • – менталитет, образ мышления населения, открытость людей по отношению к новым социальным, экономическим и технологическим тенденциям;
  • – разнообразие идей и готовность к взаимопониманию предпринимателей, наемных работников, профсоюзов и политиков;
  • – готовность к политическому консенсусу;
  • – имидж города и реклама его преимуществ;
  • – возможность и готовность к кооперации частных и общественных институтов в городе (общественно-частное партнерство).

Региональная политика нацеливается на повышение благоприятности хозяйственного климата, которая может быть оценена по ряду признаков (табл. 9.3).

Таблица 9.3

Составляющие благоприятного хозяйственного климата[3]

Составляющие благоприятного хозяйственного климата

Показатели, отражающие состояние составляющей хозяйственного климата

1. Налоговая система приемлема и стабильна

Сбалансированный бюджет, высокая доля инвестиций в бюджете, пониженные по сравнению со средними по стране налоговые ставки местных налогов

2. Производственные затраты, находящиеся под воздействием властей, низки

Уровень цен на энергию, топливо, услуги инфраструктуры, сопоставим с соседними регионами

3. Хозяйственное законодательство и регулирование не ограничивают развитие производства

Регистрационные и разрешительные процедуры осуществляются властями четко и быстро (число виз и согласований, среднее время рассмотрения дел и т.п.), экологические запреты не чрезмерны

4. Системы инфраструктуры работают быстро и надежно

Затраты на инфраструктуру в расчете на душу населения; процент предприятий и семей использующих современные системы связи; объем перевозок грузов и пассажиров; уменьшение доли инфраструктурных сооружений, находящихся в плохом состоянии

5. Уровень образования высок

Процент выпускников высшей школы; процент взрослого населения с высшим и средним образованием; расходы на студента в сравнении со средними по стране; число выпускников школ, получивших медали

6. Рабочие имеют необходимую квалификацию и существуют возможности для обучения нужным профессиям

Число рабочих мест, для которых было проведено обучение, уровень заработка до и после обучения, продолжительность занятости после обучения

7. Существуют возможности получения консультаций по методам управления

Процент предприятий, которым была оказана помощь и которые внедрили передовые методы управления

8. Университеты и исследовательские организации обеспечивают приток свежих идей для разработки новых продуктов и услуг

Уровень расходов на исследования и разработки; число предприятий, имеющих договоры с исследовательскими структурами на передачу технологий; число выданных жителям города патентов на изобретения; число вновь созданных предприятий на тысячу населения

9. Существует доступ к инвестиционному капиталу и кредитным ресурсам

Сумма общественных средств, использованных для стимулирования частных вложений и инвестиций; доля бюджетных вложений в отношении к частным инвестициям; сумма кредитов, выданных банками и частными венчурными фондами в расчете на одного занятого

10. Оказывается содействие внешнеэкономической деятельности

Объем экспорта и его рост, доля экспорта в валовом продукте, число международных авиарейсов местного аэропорта

11. Власти доступны для контактов с бизнесменами

Время, требуемое на организацию встречи с представителем власти; число публичных мероприятий с участием руководителей региона и бизнеса в месяц

Как реализовать успешную региональную политику?

Опыт многих стран показывает, что межрегиональные различия не уменьшаются. Только средствами макроэкономической политики (кредитно-денежная политика, либерализация торговли, социальная защита и т.д.) не удается добиться динамичного, открытого, справедливого и устойчивого развития всех регионов. За годы попыток применения простых механических средств региональной политики, таких как перераспределение доходов и субсидии в пользу отстающих регионов, все убедились, что они не дают устойчивого во времени эффекта, но закрепляют неэффективное использование ограниченных фискальных и финансовых ресурсов и создают неадекватные стимулы как отстающим, так и развивающимся регионам.

Поэтому центр тяжести региональной политики переносится на другие виды государственного вмешательства на региональном уровне, позволяющие обеспечить долговременное повышение конкурентоспособности региона, рост доходов, частных инвестиций, создание рабочих мест и увеличение налоговых доходов.

Наиболее распространенные направления политики в этой области включают:

  • 1) улучшение местных общественных благ (безопасность, правоохранительные органы, здравоохранение, социальная сплоченность, чистая и безопасная окружающая природная среда, культура инноваций, публичное распространение информации и т.д.);
  • 2) улучшение управления (эффективная организация власти и координация, качество местного государственного управления – оперативность, эффективность, прозрачность, подотчетность, создание процедур координации между неправительственными стейкхолдерами и между ними и властями, адекватные местные законы и правила);
  • 3) увеличение человеческого капитала;
  • 4) обеспечение достаточности, эффективности и качества услуг инфраструктуры;
  • 5) поддержание открытой, всеобъемлющей и конкурентоспособной экономической и социальной среды (экономическая конкуренция, прозрачное правительство, антикоррупционные механизмы, программы социального включения, политическая конкуренция);
  • 6) организация участия различных негосударственных субъектов (частного сектора, гражданского общества, международных организаций).

Одно из наиболее сложных и затратных направлений политики – обеспечение достаточности, эффективности и качества услуг инфраструктуры. При его реализации существенным преимуществом будет, во-первых, распространение достоверной информации о перспективах развития в регионе для уменьшения риска и неопределенности спроса. Это достигается путем принятия законов и нормативных актов, гарантирующих надежное планирование в конкретных секторах, а также участием в разработке и обсуждении региональной стратегии заинтересованных лиц и организацией различных советов и конференций стейкхолдеров.

Во-вторых, для успешной инфраструктурной политики необходимо наличие четких и обоснованных критериев и мер в отношении роли государственных и частных инвестиций в инфраструктурные сектора и проекты. Это предполагает:

  • а) учет конституционных, правовых и стратегических рамок;
  • б) учет общих тенденций государственного инвестиционного бюджета и государственного долга, приоритетное направление государственных ресурсов в регионы с более слабыми перспективами развития, но в проекты, обеспечивающие наибольшую социально-экономическую отдачу;
  • в) использование возможностей привлечения в инфраструктурные проекты частного капитала и использование государственно-частного партнерства (направление частных ресурсов в регионы с более сильными перспективами развития, обеспечение адекватного государственного управления таким образом, чтобы минимизировать административный риск и коррупцию). В целом инвестиционные риски должны быть эффективно распределены между инвесторами, собственниками и органами государственной власти.

Следует признать, что до сих пор не существует надежных схем точного научного обоснования конкретной региональной политики, достоверно обеспечивающего ее успех. Но существует большой практический опыт, накопленный на субнациональном, национальном и наднациональном уровнях в различных частях мира. Его надо творчески использовать для поддержки регионального развития.

  • [1] См.: Villarreal К. On the Promotion of Regional Development // Presentation for Reflection and Discussion Institute of Electrical and Electronic Engineers (IEEE). New York Section. New York City, 2010; Жихаревич Б. С. Методы формирования и механизмы реализации местной экономической политики: дис. ... д-ра. экой. наук. СПб., 1996.
  • [2] См.: HeuerH. Future Prospects of Local Economic Policy. Berlin, 1991.
  • [3] Жихаревич Б. С. Современная экономическая политика городских и региональных властей. СПб.: ИСЭП РАН, 1995.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >