Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Экономика arrow Государственное и муниципальное управление

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК НАУКА И ПРАКТИКА

СТАНОВЛЕНИЕ НАУКИ О ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ: ЭТАПЫ И ИХ ХАРАКТЕРИСТИКА

Государственное и муниципальное управление касается всех людей, пронизывает все сферы жизнедеятельности современного общества, вот почему его проблемами занимаются почти все гуманитарные пауки.

Вместе с тем современная управленческая практика широко использует инструментарий и других, негуманитарных наук (например, кибернетики, высшей и прикладной математики, статистики, информатики). Все это позволяет заключить, что государственное и муниципальное управление — это и синтетическая наука, находящаяся на перекрестке большинства современных научных областей, и обширная управленческая практика, требующая осмысления и познания, и, наконец, сфера искусства, всегда уникальная, требующая нетривиальных, эвристических методов и интуиции для принятия и реализации политических и административных решений.

Методологический багаж государственного и муниципального управления составляют:

  • теоретические школы — комплексы научных знаний, суждений, рекомендаций, сложившиеся в результате длительного процесса осмысления управленческой практики как учеными, так и эмпириками. Результаты этого осмысления содержатся в коллективных научных трудах, признаны в качестве самостоятельной научной школы и обычно имеют множество последователей;
  • научные концепции — способы осмысления государственно-управленческой практики, предложенные, как правило, отдельными учеными и практиками, которые были высказаны, разработаны и частично реализованы в управленческой практике;
  • общенаучные и дисциплинарные методы. Первые применяются в смежных но отношению к государственно-управленческой науке отраслях знания; вторые составляют уникальный инструментарий теории и практики публичного управления.

Мысль о том, как рационально, эффективно и справедливо управлять государством, волновала умы человечества со времен Древнего мира.

Вопросы роли и места власти в жизнедеятельности общества нашли свое отражение в трактатах величайших ученых и философов древних Индии и Китая.

Пожалуй, первым концептуализированным общественно-философским видением проблематики государственного управления и одновременно практическим руководством для субъектов власти стала "Артхашастра" — древнеиндийский трактат, переведенный на большинство современных языков как "Наука политического управления". В традициях буддизма наука о государственном управлении считалась средством "для обладания тем, чем не обладаем, для сохранения приобретенного, для увеличения сохраненного, распределения среди достойных общественного добра". Предметом науки об управлении считали "верную и неверную политику", а ее целями — "укрепление духа и в бедствии и в счастье", обретение "умения рассуждать, говорить и действовать".

Отдельные разделы "Артхашастры" содержат практические рекомендации о методах управления людьми, организации чиновничьего аппарата, оценке управленцев в соответствии с длинным перечнем качеств и их ранжированием. "Артхашастра" входила в обязательный список книг, которые были обязаны знать представители высших варн Древней Индии, имеющих отношение к управлению государством. В течение веков ее положения составляли теоретическую основу государственного устройства страны.

Другая великая философия древности — конфуцианство[1] — была философско-этической основой управления Китаем вплоть до начала прошлого века, когда ей на смену пришли "три народные принципы" Китайской республики. Центральными проблемами конфуцианства являются взаимоотношения правителей и подданных, моральные качества, которыми должны обладать носитель власти и подчиненный, преданность традициям национальной государственности, личная преданность начальнику, стремление сохранить гармонию в обществе, природе, государстве и т.д.

"Одним из сложнейших и самых труднодостижимых умений" назвал управление государством великий философ Античности Платон[2]. В его трактатах "Политик", "Законы" осмыслено большое количество различных вопросов о предназначении государства, его целях и основах, о месте человека в государстве и его обязанностях по отношению к нему. Платоновский труд "Государство" представляет собой практическую программу политического переустройства. Известнейший ученик Платона и одновременно прославленнейший философ Античности Аристотель[3] в своем труде "Политика" систематизировал социально-философское знание и одновременно практику управления городами-полисами Древней Греции. Считая политику "общим делом", принципиально не разграничивая этический и политический аспекты жизнедеятельности общества, Аристотель считал основами нормального государственного устройства правосудие, добродетель и дружбу. Именно Аристотель впервые выделил в рамках философии собственно политическую науку, предметом которой являлось управление полисом (государством), а целями — не только объяснение наблюдаемых явлений, но и практическая польза. Античное философское наследие оказало огромное влияние на формирование представлений о государственном управлении как науке и практике в последующие эпохи.

В Средние века все философские рассуждения об управлении государством носили теософский характер. Они освещались в Западной Европе в трудах Августина Блаженного и Фомы Аквинского; на Руси — в наследии Митрополита Илариона ("Слово о законе и благодати"), учении Блаженного Даниила ("Моление Даниила Заточника"), игумена Иосифа Волоцкого, трактате царя Владимира Мономаха ("Поучение Владимира Мономаха").

В эпоху Возрождения, когда кризис государственной власти периода позднего феодализма стал очевиден, возросла необходимость поиска новых форм и методов взаимодействия власти и общества для построения принципиально новых, капиталистических основ властеотношений, обострилась потребность установления новых принципов миропорядка. Именно тогда государство стало рассматриваться мыслителями с практической точки зрения, как механизм, реализующий определенную совокупность регулятивных, охранительных, внешнеполитических функций, были созданы фундаментальные труды Н. Макиавелли[4] ("Государь"), Т. Гоббса ("Левиафан"), Ж. Бодена ("Шесть книг о государстве").

С утверждением модели абсолютистского государства, заменой феодализма капиталистическими отношениями, ростом городов в большинстве европейских стран обострилась необходимость развития, рационализации системы государственно-административного управления. С одной стороны, субъекты государственной власти, решив к этому времени вопросы обеспечения внешней безопасности, утвердив границы своих владений, сосредоточились на решении внутригосударственных дел. С другой стороны, общество, уставшее от распрей и междоусобиц, сопряженных с феодальным укладом, ожидало от государственной власти обеспечения порядка, охраны своей безопасности, защиты благосостояния. Как ответ на эти потребности и запросы власти и общественности со второй половины XVII в. начала стремительно развиваться полицеистика как практика, а впоследствии и как теория обеспечения общественного порядка, безопасности, "благочиния" и "благоустройства".

Любопытно, что термин "полиция" пришел из Античности и означат в платоновской и аристотелевской философии "искусство домоправления в полисе". Соответственно, полицией назывался весь аппарат управления внутригосударственным делами с целью обеспечения общего блага, безопасности как от внешних, так и от внутренних врагов, содействие обогащению народа, его образованию, культурному развитию, демографическому воспроизводству.

Мировоззренческой основой просвещенного абсолютизма и, соответственно, полицеистики являлся патернализм (от лат. pater — отец), предполагающий отеческую опеку мудрой, справедливой и авторитетной власти над обществом. Вот почему полицейское государство середины XVII в. — это могущественная абсолютная монархия, которая учреждена на большой территории, располагает внушительными вооруженными силами, выстраивает вертикально интегрированный (обычно военно-бюрократический) государственный — полицейский — аппарат, совершенствует правовое регулирование внутреннего управления. Таковы Франция Людовика XIV, Австрия Иосифа II, Пруссия Фридриха И.

Теоретическое обоснование полицейского режима содержится в трудах французского ученого Н. Деламара ("Трактат о полиции") и немецкого юриста Г. Юсти ("Основание силы и благосостояния царств, или подробное начертание всех знаний, касавшихся до государственного благочиния"). Особое внимание в этих и других трудах полицеистов уделяется вопросам законодательного урегулирования, тщательной регламентации всех сторон жизнедеятельности граждан. Законодательный "бум" составляет особенность государственного управления того периода. Так, во Франции с середины XVII до начала XVIII в. было издано 357 законов и указов, в Пруссии — 871.

Любопытно, что траекторию полицейского государства выбирает с середины XVII в. и Россия, где царь Алексей Михайлович Романов, в результате церковного раскола избавившийся от политического влияния русской православной церкви, активно занимается вопросами внутреннего благоустройства государства. В 1649 г. в России издан "Наказ о градском благочинии" для охраны общественного порядка в Москве. Преемник Алексея Михайловича Петр I создал мощнейшее для своего времени военно-бюрократическое абсолютистское государство, издав более тысячи указов по вопросам "благочиния" и "благоустройства".

Полицейское государство нуждается в армии компетентных управленцев. Вот почему с XVIII в. в ведущих университетах Западной Европы, а с XIX в. — и в Российской Империи, начинает преподаваться специальный цикл камеральных наук — административных и экономических дисциплин, которые имели прежде всего практическое значение для подготовки чиновников, занимавшихся внутренним, преимущественно финансовым управлением и хозяйственными делами в государстве. Камералистика (от лат. camera — казна) представляет собой синтетическую отрасль специальных знаний об управлении, основанную на принципах: функционального разделения государственного управления, регламентации обязанностей чиновников, специализации государственно-административных учреждений и разделении бюрократического труда в определенной сфере управления, унификации штатов и жалования чиновников.

В Российской Империи проблематике специализированной подготовки чиновников уделялось особое внимание. В этом контексте знаменательны преобразования Николая I, который повелел учредить на юридических факультетах русских университетов кафедры законов благоустройства и благочиния. Профессорами этих кафедр преподавались дисциплины о законах народонаселения, обеспечения народа продовольствием, благотворительности, благоустройстве города и села, фабричном, ремесленном, коммерческом праве, о различных уставах воинских и гражданских. Фундаментальными камеральными трудами российских полицеистов XIX в. являются: "Права и обязанности градской и земской полиции" П. Н. Гуляева, "Основания государственного благоустройства с применением к российским законам" Н. Ф. Рождественского, "Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном" И. В. Платонова, "Русское государственное право" и "Полицейское право" И. Е. Андреевского[5]. Вместе с тем знания, приобретаемые чиновниками на университетской скамье, носили не теоретический, а юридический характер, поскольку камералистика ограничивалась преимущественно описанием административно-управленческой практики, пространными комментариями к законодательству. Таким образом, камералистика, особенно в России, развивалась как отрасль административного права.

Теория государственного и муниципального управления оформляется несколько позже, с середины XIX в. Именно тогда патерналистская концепция абсолютистского государства подвергается масштабной критике сторонниками идей демократии, свободы и социальной справедливости. В это время возрождаются и переосмысливаются античные идеи демократической правовой государственности, развивается теория прав и свобод человека и гражданина, идет активный поиск обоснования публичной природы государственного управления.

В целом философско-политические изыскания того времени были сосредоточены на двух направлениях:

  • 1) обоснование взаимодействия государства и местного самоуправления;
  • 2) выведение сферы взаимоотношений политики и администрирования на публичный, доступный общественному контролю уровень.

Ответом науки на первый вопрос явились общинная, хозяйственная и государственная теории соотношения государственной власти и местного самоуправления. Результатами теоретических и эмпирических изысканий по второй проблеме стала научная концепция дихотомии политики и администрирования, стратегия государственного менеджеризма и философия управления постиндустриальным сообществом "guvemance" (далее будет подробно разобрано их содержание).

  • [1] Конфуций, или Кун-цзы (ок. 551—479 до н.э.) — мыслитель и философ Древнего Китая, учение которого оказало огромное влияние на жизнь и государственное устройство Китая и стран Восточной Азии.
  • [2] Платон (427—347 до н.э.) — древнегреческий философ, основатель идеалистического направления в мировой философии и политологии; основные идеи политической утопии Платона изложены в его диалогах "Государство", "Законы". "Политик".
  • [3] Аристотель (384—322 до н.э.) — древнегреческий философ, основоположник формальной логики, создатель всесторонней системы философии. Оппонируя своему учителю Платону, исследовал практику политического устройства в ряде стран, на основе чего разработал и обосновал классификацию форм государства.
  • [4] Николо Макиавелли (1469-1527) — итальянский философ, писатель, политический деятель. Являясь сторонником сильной государственной власти, полагал, что для достижения благих государственных целей она .может использовать любые средства. Данная концепция властеосуществления изложена в труде "Государь".
  • [5] Иван Ефимович Андреевский (1831 — 1891) — видный русский писатель, юрист, педагог, редактор Энциклопедического словаря Брокгауза и Эфрона. В своем фундаментальном труде "Полицейское право", ставшем энциклопедией деятелей городского и земского самоуправления, развивает идею о необходимости сотрудничества государства и гражданина в случае если силы частного лица оказываются недостаточными для всестороннего развития личности.
 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы