Экологическое и градостроительное законодательство

Сочетание природоохранных и градостроительных требовании и принципов

Наглядным примером экологизации отраслей российского законодательства является проникновение природоохранных требований в законодательство о градостроительной деятельности – сочетание принципов правовой охраны природной среды и принципов градостроительной деятельности, сохранение в городах культурного и природного наследия, обеспечение экологической безопасности в поселениях. Вследствие такого взаимопроникновения возникает проблема соотношения экологического и градостроительного законодательства, природоохранных и градостроительных требований и принципов. Речь может идти о соотношении указанных отраслей законодательства и их требований, но не отраслей права, так как, по общему признанию, градостроительного права еще не сформировалось ввиду отсутствия самостоятельных предмета, методов, системы регулирования.

Градостроительное законодательство регулирует полностью либо частично градостроительную деятельность, то есть отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства и их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов.

Комплексный характер законодательства о градостроительстве определяется тем, что в него включены нормы экологического (природоохранного, природоресурсного) муниципального, конституционного, административного, гражданского, финансового, информационного, процессуального отраслей права и законодательства, своеобразно и причудливо переплетающихся и взаимодействующих между собой при регулировании градостроительных и связанных с ними природоохранных общественных отношений.

Большинство положений и принципов ГрК носит экологический или околоэкологический характер, доказывающий значение природоохранной составляющей градостроительства и поэтому заслуживающий рассмотрения с позиций экологического права. Так, предусмотренные в ст. 2 ГрК принципы получают свое полное дальнейшее развитие в последующих статьях и нормах ГрК, где они наполняются конкретным содержанием, проявляются в установлении экологических, градостроительных правоотношений. Природоохранные требования выделяются в качестве приоритетных среди других принципов законодательства о градостроительной деятельности.

И это естественно: природные условия жизни в городе занимают все большее место среди других факторов жизнедеятельности, что можно проследить в большинстве норм ГрК. Предусмотренные основные принципы законодательства о градостроительной деятельности также в той или иной степени в большинстве своем связаны с обеспечением благоприятных, прежде всего природных, условий жизни и деятельности человека в городе. Для градостроительной деятельности принципиальной является ст. 44 ФЗ об охране окружающей среды "Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений".

Основополагающими, но по-прежнему представляющими практическую проблему могут считаться следующие ее требования:

  • – обеспечение благоприятного состояния окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем;
  • – размещение зданий, строений, сооружений с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно-гигиенических норм и градостроительных требований;
  • – принятие мер по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдению нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий;
  • – создание защитных и охранных зон, в том числе санитарно- защитных зон, озелененных территорий, зеленых зон, включающих в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Эти и иные природоохранные требования и принципы, предусмотренные в природоохранном, а также в природоресурсном законодательстве, не могут не взаимодействовать с принципами градостроительной деятельности, предусмотренными в ст. 2 и других ГрК. Так, смысл принципа осуществления строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки видится в том, что при наличии множества предусмотренных в ГрК и иных нормативных правовых актах документов градостроительной деятельности указанные земельные документы являются основополагающими, необходимыми, незаменимыми, обязательными, принципиальными, что и является одной из важнейших новелл ГрК, связывающих градостроительную деятельность с требованиями земельного законодательства[1].

Градостроительные требования нередко перемежаются с земельными, гражданско-правовыми и др. Президиум ВАС РФ рассмотрел 15 апреля 2008 г. заявление индивидуального предпринимателя Ч. и установил: Ч. обратился с иском к обществу с ограниченной ответственностью "Отель" о нечинении препятствий в проведении восстановительных работ поврежденного огнем принадлежащего истцу на праве собственности нежилого здания и об обязании допустить на охраняемую строительную площадку истца, работников подрядных организаций, необходимые механизмы и оборудование на все время восстановительных работ на территории городского поселения. В отзыве на заявление ООО "Отель" представило документы об отсутствии на его земельном участке каких-либо остатков здания, принадлежавшего предпринимателю, что в силу ст. 235 ГК повлекло за собой прекращение права собственности последнего на этот объект и автоматическое прекращение права пользования частью земельного участка.

Предприниматель является собственником здания магазина. Согласно справке Отдела государственного пожарного надзора по Щелковскому району Московской области от 12 января 2007 г. здание магазина было повреждено пожаром. Данный объект расположен на земельном участке, приобретенном обществом; право собственности ООО подтверждено свидетельством о государственной регистрации права. В ходе судебного разбирательства был установлен факт ограждения ответчиком земельного участка по всему периметру в связи с осуществляемым строительством торгово-гостиничного центра, вследствие чего истец был лишен возможности эксплуатировать магазин, а после повреждения здания пожаром ограждение препятствовало его восстановлению.

Предпринимателю для эксплуатации здания магазина земельный участок в установленном законом порядке не предоставлялся, и договорные отношения по вопросу землепользования между сторонами не оформлялись. Может быть, Ч., требуя установления для себя сервитута, избрал неправильный способ защиты права, поскольку не обратился с таким заявлением к ответчику. Право собственности предпринимателя на здание магазина подтверждено свидетельством от 19 февраля 2007 г., согласно которому государственная регистрация права осуществлена на основании акта государственной приемки здания, утвержденного распоряжением первого заместителя главы Щелковского района Московской области. В техническом паспорте, составленном Щелковским филиалом ГУП "Московское областное бюро технической инвентаризации" по состоянию на 17 января 2007 г., содержатся сведения о наличии свидетельств о государственной регистрации права.

Таким образом, право собственности предпринимателя на объект недвижимости на территории городского поселения подтверждено надлежащими доказательствами. В связи с этим право пользования частью земельного участка ответчика принадлежит истцу в силу прямого указания закона. Согласно п. 1 и 2 ст. 271 ГК собственник здания или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования частью земельного участка, необходимой для эксплуатации этого здания. Переход права собственности на земельный участок к иному лицу не является основанием прекращения или изменения принадлежащего собственнику объекта недвижимости права пользования земельным участком. Пунктом 3 этой же статьи предусмотрено, что собственник недвижимости, находящейся на чужом земельном участке, имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться этой недвижимостью по своему усмотрению постольку, поскольку это не противоречит условиям пользования данным участком, установленным законом или договором.

Следовательно, собственник такого объекта недвижимости не лишается права пользования частью участка, необходимой для обслуживания и восстановления объекта. Исходя из п. 2 ст. 35 ЗК площадь части земельного участка, занятой зданием и необходимой для его использования, определяется в соответствии с п. 3 ст. 33 ЗК. Суду следовало руководствоваться нормой ст. 6 ГК о применении законодательства, регулирующего сходные отношения. В силу ст. 39 ЗК при разрушении здания, строения, сооружения от пожара, стихийных бедствий, ветхости права на земельный участок, предоставленный для их обслуживания, сохраняются за лицами, владеющими земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, при условии начала восстановления здания, строения, сооружения в течение трех лет. В связи с изложенным истец как законный пользователь части земельного участка обладает правом на ремонт и восстановление здания, а действия ответчика, препятствующего восстановлению здания, нарушают права истца.

В соответствии со ст. 51 ГрК для получения разрешения на строительство, восстановление или реконструкцию здания истец должен представить правоустанавливающие документы на земельный участок. При таких обстоятельствах предприниматель обоснованно обратился в арбитражный суд с иском о признании за ним права пользования частью земельного участка, принадлежащего обществу, и его иск не противоречит ст. 9 ГК, согласно которой граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права, а в случае нарушения прав самостоятельно избирают и способы защиты, обращаясь в суд. Предъявленный предпринимателем иск о признании за ним права пользования частью земельного участка и об устранении препятствий в таком пользовании, то есть о восстановлении положения, существовавшего до нарушения права, а также о пресечении действий, нарушающих его права, соответствует способам защиты гражданских прав, предусмотренным статьей 12 ГК. Вопрос об установлении размера земельного участка, необходимого истцу для осуществления своего права и обеспечения возможности восстановления имущества, судами по существу не рассматривался, дело в этой части подлежит передаче на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Свобода участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности основывается на нормах Конституции, ГрК, других федеральных, а также региональных (субъектов РФ) и муниципальных нормативных правовых актов. Опыт двух последних десятилетий показывает, что основная активность жителей при точечной застройке городов и иной градостроительной деятельности проявляется при ущемлении их экологических прав и интересов посредством форм, предусмотренных в экологическом законодательстве. Принцип участия граждан в управлении делами государства базируется на ст. 32 Конституции о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции о праве граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, ст. 31 Конституции о праве проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование[2].

В соответствии с нормами Федерального закона 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" партии, общественные организации, профессиональные союзы, коммерческие и некоммерческие общественные объединения должны действовать на основе российского законодательства и в соответствии со своими уставами[3]. В городах федерального значения Москве и С.-Петербурге и ряде субъектов РФ приняты законы об участии жителей в обсуждении градостроительных проектов, в архитектурно-планировочном проектировании и в градостроительстве. Так, в Москве принят Закон г. Москвы от 25.06.1997 № 28-51 "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве".

Принцип из ст. 2 ГрК об ответственности государственных и муниципальных органов за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека носит явно выраженный экологический характер. Под благоприятными условиями жизнедеятельности можно понимать наряду с природными условиями такие факторы, как реализация права граждан на выбор местожительства, соблюдение санитарных правил, рациональное размещение рекреационных и оздоровительных учреждений, предприятий социального и культурно-бытового обслуживания населения, доступность мест работы и отдыха, а также захоронений.

Определение сущности благоприятных условий жизнедеятельности основывается на нормах ст. 41 Конституции о нраве каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, ст. 42 Конституции о праве каждого на благоприятную окружающую среду. Более точные параметры предусматриваются в законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии, санитарно-эпидемиологическом надзоре, здравоохранении, об охране окружающей среды как о важнейшем условии и факторе обеспечения надлежащего здоровья.

В ГрК подразумевается перечень субъектов – органов публичной власти, призванных заботиться о благоприятных условиях жизнедеятельности человека. В ст. 1 ГрК 1998 г. эти органы публичной власти включались в число субъектов градостроительной деятельности. В действующем ГрК такой перечень отсутствует, видимо, по причине его незаконченности, открытости, отсутствии юридических последствий такого перечня. Разграничение и одновременно сочетание норм, требований и принципов природоохранного, природоресурсного и градостроительного законодательства представляет в настоящее время проблему учета и систематизации многочисленных актов, их предусматривающих.

Разграничение градостроительных, экологических и иных функций между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления осуществляется Указами Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"[4] и от 20.05.2004 № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"[5], Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации”"[6], ГрК, Федеральным законом от 29.12.2004 № 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований"[7], другими законами, принятыми в 2005-2010 гг.[8]

Принцип объективной юридической ответственности присущ всем отраслям права и законодательства и предполагает неотвратимость и всеобщность правовой ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области охраны окружающей среды и градостроительной деятельности. Раскрытию этого принципа посвящены ст. 58–62 гл. 8 "Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности" ГрК. Об ответственности за нарушение экологических аспектов градостроительной деятельности осуществлено немало исследований[9].

Природоохранные правила и требования градостроительной деятельности, за нарушение которых могут наступать различные виды юридической ответственности, устанавливаются не только в ГрК, но и в нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных образований (органов местного самоуправления). Так, в Градостроительном кодексе Ленинградской области предусматриваются обязанности собственника недвижимости получать в порядке, установленном правилами градорегулирования в Ленинградской области, разрешение на разработку проекта для строительства новых и реконструкции, расширения, изменения существующих зданий и сооружений на принадлежащем ему участке, а после согласования и утверждения проекта – разрешение на строительно-монтажные работы; согласовывать свои действия с соседями – собственниками, владельцами, арендаторами и другими пользователями земельных участков и иной недвижимости в случаях, затрагивающих их интересы.

Значительная часть правонарушений, связанных с градостроительной деятельностью, являются экологическими правонарушениями, что еще раз обусловливает взаимосвязь экологического права и градостроительного законодательства. Анализ принципов экологического права и законодательства о градостроительной деятельности показывает переплетение принципов, относящихся к различным отраслям права, подтверждает комплексный характер законодательства о градостроительстве и его экологизацию, подчеркивает приоритетность при градостроительстве заботы о среде обитания человека, то есть о благоприятных условиях его проживания, об окружающей его природной среде.

  • [1] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2009. С. 384–400.
  • [2] Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л. А. Окунькова. М.: Юристъ, 2000. С. 94–106.
  • [3] Комментарий к Федеральному закону "Об общественных объединениях" / под ред. В. В. Лапаевой. М., 2000. С. 17–25.
  • [4] Собр. законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 945.
  • [5] Собр. законодательства РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.
  • [6] Собр. законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
  • [7] Собр. законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25.
  • [8] Уваров, А. А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005.
  • [9] Анисимова, С. И. Возмещение в арбитражном порядке вреда, причиненного экологическим правонарушением: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Оренбург: ОрГУ, 2000; Возмещение экологического ущерба (правовые и экономические аспекты проблемы прошлого экологического ущерба) / под ред. С. А. Боголюбова, И. Н. Сенчени. М., 2001; Радчик, О. Л. Юридическая ответственность за нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами. М.: ИгиП РАН, 2001; Зиновьева, О. А. Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства. М.: МГЮА, 2001.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >