Теоретические и практические проблемы экологического кодекса

К идее разработки экологического кодекса надо относиться серьезно, компетентно, со знанием дела, чтобы не породить очередных разочарований общества в возможностях решения социально-экономических и экологических проблем с помощью закона. По-видимому, кодекс должен отличаться от простого закона не только формой и названием, но и качественно иным содержанием, тем более, что в России все федеральные законы – и кодексы, и иные законы – имеют равную юридическую силу в соответствии с постановлением и позициями Конституционного Суда РФ.

Отрицательный или, скорее, нейтральный опыт в Российской Федерации уже был. В Республике Башкортостан в начале 1990-х гг. был принят Экологический кодекс, почти полностью повторивший содержание Закона об охране окружающей природной среды, за исключением норм об участии органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды. Правда, для внедрения его положений в жизнь было сделано в республике немало, но это было обусловлено не содержанием и формой этого нормативного правового акта, а его организационной, экономической и даже идеологической (в смысле пропаганды его предписаний, повышения требовательности к исполнению) государственной, общественной и научной поддержкой, системой обеспечения требований.

Конечно, принятие нового большого акта обычно сопровождается неким всплеском общественной активности, которая постепенно замирает, затухает как круги на воде от брошенного в нее камня и все возвращается в прежнее состояние. Поэтому надо взвешивать все плюсы и минусы принятия нового законодательного акта, имея в виду возможности активизации применения закона не столько с помощью его обновления, сколько иными способами привлечения внимания к решению проблем.

Оно может инициироваться путем проведения парламентских и иных публичных слушаний, принятия актов президента, правительства и иных подзаконных актов, создания при необходимости межведомственных и координационных комиссий, подключения СМИ, Общественной Палаты РФ к реализации законодательных предписаний (например, к борьбе с самовольным захватом земельных участков, к проверке осуществления режима использования водоохранных зон, состояния скотомогильников в местах питьевого водозабора, обнаружению владельцев затопленных судов). Опора лишь на текст нового закона приводит в случае его неисполнения к его дискредитации и дальнейшей пассивности и апатии граждан. Поэтому не может быть серьезным довод об экологическом кодексе как о простой новой точке отсчета природоохранной деятельности, регулируемой правом, если им не предусматривается качественно новый механизм природоохранного управления и контроля.

Российский законодатель и эколого-правовая наука отвергли по указанным причинам федеральные законопроекты об экологической культуре и экологическом образовании, об экологической безопасности и об экологическом контроле. Они не были одобрены ввиду отсутствия в них новых механизмов установления и обеспечения соответствующих правоотношений, новых полномочий, прав и обязанностей субъектов этих правоотношений, новых предметов правового регулирования по сравнению с уже существующими. Исключительно для провозглашения целей, программ, задач, утверждения научных доктрин законы не пишутся, они должны создаваться для регулирования важнейших общественных отношений, а научные концепции и доктрины кладутся в основу формулирования правовых норм и конкретных предписаний, что является аксиомами профессиональной юриспруденции и законодательной техники[1].

Приступая к составлению экологического кодекса, надо определяться с тем, как поступить с шестью традиционными природоресурсными кодексами и законами. Если все их собрать под крышу нового кодекса под названием "экологический", то получится громоздкий закон, впитывающий тысячи статей природоресурсного законодательства, который превзойдет по объему четыре части ГК. Пользоваться им будет при всей его компактности достаточно затруднительно. Если попытаться выбирать из природоресурсных законов их чисто природоохранные нормы, то их трудно порой отделить от остальных, а отделенные от норм, регулирующих рациональное природопользование, они станут во многом схоластическими, идеалистическими, не реальными.

Примером проблем отделения охраны окружающей среды от природопользования могли служить проводившиеся в недавнем прошлом раздельно государственные экологические экспертизы по поводу охраны окружающей среды и по поводу природопользования в разных федеральных службах – Ростехнадзоре и Росприроднадзоре. Многие заказчики предпочитали представлять материалы на экспертизу в оба органа, чтобы не быть впоследствии заблокированными со стороны конкурентов и коррупционеров.

При формировании экологического кодекса придется определяться с тем, как поступать с десятками федеральных природоохранных законов, таких как ФЗ о радиационной безопасности населения, ФЗ об особо охраняемых природных территориях, ФЗ об экологической экспертизе, ФЗ об отходах, Федеральный закон от 23.05.1995 № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"[2] и другие, с сотнями постановлений Правительства РФ, утвердивших, например, положения о биосферных заповедниках, о заказниках федерального значения, о государственной экологической экспертизе, как быть с тысячами иных подзаконных актов.

Придется также тщательно взвешивать состояние и судьбу подзаконных актов, нормы которых можно переводить, а можно и не переводить (и даже отменять либо не отменять) в ранг закона. Например, важнейшее значение имеют постановления Правительства РФ, регулирующие порядок перевода лесных площадей в нелесные, рекультивации земель, возмещения потерь сельскохозяйственного производства при загрязнении либо изъятии земель.

В декабре 2004 г., например, требования ряда подзаконных актов были удачно объединены в ФЗ о переводе земель. Но это в одном, не слишком крупном федеральном законе и только по одному вопросу. А их сотни. Разумеется, их систематизация в виде кодификации целесообразна, но наступило ли для этого подходящее время, связанное с замедлением, упорядочением реформ и стабилизацией социально-экономических процессов, готов и способен ли для этого юридический аппарат федеральных органов исполнительной власти?

Конкретное обсуждение некоторых проблем подготовки экологического кодекса обусловливает составление концепции и обоснование качественно нового закона. Придется определяться, наконец, с правовым наполнением понятий устойчивого развития, охраны окружающей (природной?) среды и экологической безопасности, с целевым назначением платежей за природопользование (компенсационные? восстановительные? фискальные?), соотношением кадастров природных ресурсов и расположенных на них объектов иной недвижимости.

Надо разбираться с организацией и закреплением в праве системы и функций экологического управления, с подчиненностью органов экологического контроля (которых на федеральном уровне оказалось несколько после того, как независимых не было ни одного), с включением в него их территориальных органов и учреждений, органов субъектов РФ, муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Работа назревшая, кропотливая, большая, но необходимая для нового головного акта в области охраны окружающей среды и организации рационального природопользования. Ее можно осуществлять последовательно, профессионально, шаг за шагом, экспериментируя, апробируя на практике, или рывком, решительно, в продолжение длительного времени исправляя впоследствии неизбежные при этом законодательные просчеты и недостатки.

За каждым из этих обозначенных, названных и многих иных вопросов видятся значительные крупные проблемы, предполагающие концептуальные теоретические и практические подходы и решения. Если составлять концепцию и обоснование качественно нового закона в виде экологического кодекса, то надо учесть состояние развития природоохранного законодательства в нашей стране, инвентаризировать уровень применения его предписаний, творчески использовать положительный и отрицательный зарубежный опыт.

Одновременно надо подводить итоги дискуссий о соотношении экологического права и гражданского права, стимулах и пределах внедрения имущественных отношений в охрану окружающей среды и в природопользование. Классической представляется западноевропейская формула, помещенная в ст. 129 ГК, согласно которой природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Эти формулы перекочевали в ЗК, ВК и ЛК, в иные природоресурсные законы.

Не менее важен учет положения ч. 2 ст. 36 Конституции о том, что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы других лиц (это положение воспроизведено и в ст. 209 ГК). Вышеизложенные соображения подводят к необходимости ответов на вопросы – кому и зачем нужен экологический кодекс?

Если, следуя моде, он предназначается для изображения новых реформ, для показа бурного правотворчества и движения вперед, для отчета в законопроектной деятельности, то вряд ли эта идея соберет много сторонников. Жить по пословице "наше дело прокукарекать – а там хоть не рассветай" не пристало провозглашенному правовому государству в период наличия экологических и социально-экономических проблем, преодоления системного кризиса. Новый закон обходится обществу и морально, и экономически достаточно дорого, надо дорожить его подготовкой и принятием.

Сделать подготовку и принятие качественно нового головного экологического закона в виде экологического кодекса новой вехой в систематизации экологического законодательства путем его кодификации, переломным моментом в отношениях общества и природы – дело благородное, перспективное, требующее мобилизации общественных, научных, профессиональных сил и средств, рассчитанное на признание и благодарность не только нынешнего, но и будущих поколений.

При этом целесообразно определиться с формами систематизации экологического законодательства – учетом, кодификацией, консолидацией, инкорпорацией или иными способами формирования массива предписаний в новом акте. Настоящая наука, как и общественность, и иные элементы гражданского общества, должны уметь говорить иногда властям "нет", но если они умеют только это, то они не очень отвечают своим предназначениям. Конструктивность науки, средств массовой информации, деятельности общественных объединений заключается в анализе ситуации, обобщении плюсов и минусов предложений, того или иного решения, формулировании собственных инициатив, активном собственном подключении к удовлетворению общественных запросов и решению наиболее актуальных проблем путем собственного участия.

Повышение эффективности права в регулировании отношений природопользования и охраны окружающей среды в период рыночных реформ, умелое сочетание публичных и частных способов воздействия на загрязнителей при формировании гражданского демократического общества, учет традиционных и внедрение новых способов хозяйствования являются одними из главных проблем модернизации современного экологического права и законодательства. С этих позиций обсуждение проблем формирования экологического кодекса может оказаться полезным.

  • [1] Экологическое право: сборник норм.-прав. актов и документов / под ред. А. К. Голиченкова. М.: Городец, 2004; Боголюбов, С. А. Экологическое право. М.: Юристъ, 2004; Кроссов, О. И. Экологическое право: учебник. М.: Норма, 2004; Научно-практические конференции и круглые столы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (2004– 2008 гг.). М.: Эксмо, 2009. С. 83-100, 19-161.
  • [2] Собр. законодательства РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >