Природопользование в местах традиционною проживания коренных малочисленных народов

Законодательством России предусматривается особая охрана исконной среды обитания, мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации. Нередко требования к особой охране этих мест входит в столкновение с другими объектами особой охраны, где экологическому праву и законодательству необходимо находить достойное решение и выход в интересах всех народов, проживающих в России. Это – сравнительно новые особо охраняемые самостоятельные объекты правовой охраны окружающей среды и единой государственной экологической политики, получающие серьезное общественное звучание и заслуживающие более подробного рассмотрения ввиду возникающих вокруг них теоретических и практических проблем.

ФЗ о территориях традиционного природопользования установлены правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования и традиционного образа жизни.

Под территориями традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации понимаются особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Традиционное природопользование коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ – исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

С учетом особенностей правового режима территорий традиционного природопользования такие территории относятся к особо охраняемым природным территориям федерального, регионального и местного значения. Образование территорий традиционного природопользования федерального значения осуществляется решениями Правительства РФ по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов РФ на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.

Образование территорий традиционного природопользования регионального значения осуществляется решениями органов исполнительной власти субъектов РФ на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Образование территорий традиционного природопользования регионального значения, находящихся на территориях нескольких субъектов РФ, осуществляется решениями органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.

Образование территорий традиционного природопользования местного значения осуществляется решениями органов местного самоуправления на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Образование территорий традиционного природопользования местного значения, находящихся на территориях нескольких муниципальных образований, осуществляется решениями органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. Российское законодательство не ограничилось провозглашением института экологического нрава в виде традиционного природопользования, но предусмотрело конкретные условия, градацию, территориальное деление и иные правовые последствия.

Размеры территорий традиционного природопользования, например, определяются с учетом следующих условий: поддержания достаточных для обеспечения возобновляемости и сохранения биологического разнообразия популяций растений и животных; возможности осуществления лицами, относящимися к малочисленным народам, различных видов традиционного природопользования; сохранения исторически сложившихся социальных и культурных связей лиц, относящихся к малочисленным народам; сохранения целостности объектов историко-культурного наследия.

Границы территорий традиционного природопользования различных видов утверждаются соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления информируют население об образовании территорий традиционного природопользования.

На территориях традиционного природопользования могут выделяться следующие их части:

  • – поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов;
  • – участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений;
  • – объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность;
  • – иные части территорий традиционного природопользования, предусмотренные законодательством РФ, законодательством субъектов РФ.

Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование.

В случае изъятия земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки и другие природные объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием. Здесь надо отметить актуальность этой нормы, особенно в отношении изъятия участков для извлечения нефти и газа, которыми богаты Север и Дальний Восток, и подчеркнуть, что законодательство о природопользовании коренных малочисленных народов кое-где почти повторяет требования иных актов экологического законодательства РФ и возникает проблема – надо ли повторять уже имеющиеся в экологическом праве нормы?

Наш ответ и подход заключается в том, что этот повтор законодательных требований в разных нормативных правовых актах одинаковой силы происходит не от хорошей жизни, то есть он зависит от неудовлетворительного состояния правосознания большинства россиян и от повального правового нигилизма, с которым власти, судя по их заявлениям, активизируют борьбу. Законодатель повторяет норму экологического права в законе, относящемся к конституционному праву, распространяющему свое действие на ряд северных и дальневосточных регионов, в надежде, что там они будут выполнены безусловно. Повтор норм вообще не является допустимым и противоречит законодательной технике, но в российском праве применяется неоднократно в указанных выше целях.

Использование природных ресурсов, находящихся на территориях традиционного природопользования, для обеспечения ведения традиционного образа жизни осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов в соответствии с законодательством РФ, а также обычаями малочисленных народов, которые, как отмечалось в гл. 3, становятся распространенными источниками экологического права. Лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие на территориях традиционного природопользования (а таких бывает достаточное количество, в том числе большинство), пользуются природными ресурсами для личных нужд, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.

Пользование природными ресурсами, находящимися на территориях традиционного природопользования, гражданами и юридическими лицами для осуществления предпринимательской деятельности допускается, если указанная деятельность не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования. На земельных участках, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, а также других нужд могут устанавливаться сервитуты в соответствии с законодательством РФ, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.

Очень важная и актуальная тема охраны мест традиционного проживания малочисленных народов (не уверен, что в настоящее время она обладает столькими признаками, чтобы быть самостоятельным правовым институтом российского права) тесно связана с другими конституционными проблемами и понятиями, такими как сохранение исторически сложившегося государственного единства, общепризнанные принципы равноправия и самоопределения народов (преамбула Конституции), единство экономического пространства (ст. 8 Конституции), обеспечение целостности России, запрещение разжигания расовой, национальной, религиозной розни (ст. 13 Конституции).

Теоретическая и практически умелая увязка решений современных федеративных проблем России между собой способствует осмыслению и научному обеспечению их законодательного регулирования в конституционном и экологическом праве, реализации справедливой единой государственной экологической политики. Заметное место в обсуждении поставленных вопросов занимает решение проблем традиционного природопользования национальных меньшинств и малых народов, которое должно осуществляться в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. При решении обсуждаемых проблем должны приниматься во внимание ч. 3 ст. 17, ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции.

По постановлению Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона ”Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" под указанными народами понимаются все народы РФ, проживающие в пределах ее государственной границы, а естественные богатства имеют всенародное значение, иное означало бы умаление суверенитета РФ и ее народов, ослабление ее безопасности, государственной целостности и независимости.

В принятых по вопросам традиционного природопользования федеральных законах, как представляется, найдено оптимальное соотношение общих подходов к охране окружающей среды и организации природопользования и частных – рассчитанных на охрану окружающей среды и рациональное природопользование (и природоохранение!) родовых общин. Здесь в предоставлении экологических прав гражданам Россия кое в чем шагнула дальше, чем иные страны, предоставив в ряде случаев ббльшие льготы, чем, например, США (которые для многих служат эталоном регулирования) индейцам в их резервациях и иных отведенных для их проживания местах: покинувшие их лица либо вступившие в брак с представителем некоренных народов теряют свои права на особое природопользование в местах традиционного проживания. Теоретическими и практическими проблемами являются сочетание законодательных и государственных мер по выживанию, сохранению малочисленных народов России и создание условий надлежащего развития экономики на территориях традиционного природопользования[1].

Оставим в стороне дискуссии конституционалистов об определении, данном в Федеральном законе от 30.04.1999 № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"[2], согласно которому необходима их численность в пределах 50 тыс. человек. Как будет выглядеть отмена режима традиционного природопользования в случае превышения численности свыше указанной в законе?

Вообще названные особо охраняемыми природными территориями места традиционного природопользования должны создаваться и функционировать на основании ФЗ об особо охраняемых природных территориях либо ФЗ о традиционном природопользовании? Представляется, что, будучи включенными, согласно ФЗ об охране окружающей среды и иному экологическому законодательству, в ООПТ, они и должны следовать нормам и правилам ФЗ об особо охраняемых природных территориях, а остальные законы, регулирующие, так или иначе, места традиционного природопользования, должны соответствовать этому головному закону в области регулирования ООПТ.

В верховенстве ФЗ об особо охраняемых природных территориях при регулировании ООПТ заключается единая государственная и правовая экологическая политика России. Если начнутся исключения и изъятия из ФЗ об особо охраняемых природных территориях в отношении статуса, режима использования и охраны ООПТ, то этому важнейшему и сформировавшемуся институту экологического права наступит конец (который и так приближают беззаконные вторжения в ООПТ).

Многочисленные особенности использования и охраны земель в местах традиционного природопользования предусматриваются в п. 3 ст. 7, ст. 31, 68, 95, 97 ЗК, в ФЗ об обороте земель, где конкретизируются дополнительные земельные права (добавим – и неотделимые от них обязанности) коренных малочисленных народов. Тем самым конкретизируются меры и гарантии их экономического и социального развития. Важную роль в конкретизации регулирования особенностей рассматриваемого природопользования в соответствии с федеральным законодательством сыграет распоряжение Правительства РФ от 08.05.2009 № 631-р с перечнем мест проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. Таким образом, в РФ реализуются Декларация ООН о правах коренных народов от 29.06.2006 и Конвенция МОТ № 169 "О коренных народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" (принята в Женеве 27 июня 1989 г.), рекомендации которых становятся составной частью единой государственной экологической политики РФ.

Проблемы реализации единой государственной экологической политики – формулируемой как по принципам, по объектам охраны окружающей среды, так и по иным, более общим направлениям – не ограничиваются вопросами конкуренции и соперничества экономики и экологии, защиты особо охраняемых природных территорий и их разновидности – мест традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Основные, рассматриваемые далее проблемы теории и практики экологического права составляют продолжение проблем формирования и реализации единой государственной экологической политики.

  • [1] Андриченко, Л. В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. М.: Городец, 2005; Уилсон, Э. Традиционное природопользование и добыча нефти на северо-востоке Сахалина // Мир коренных народов. Живая Арктика. 2000. № 4. С. 43; Бандорин, Л. Е. Совершенствование законодательства Российской Федерации в области регулирования и защиты земельных прав коренных малочисленных народов // Экологическое право. 2008. № 5. С. 23–29; Жукова, Е. В. Проблемы правового обеспечения прав коренных малочисленных народов в области традиционного природопользования // Экологическое право. 2009. № 1. С. 11 – 14.
  • [2] Собр. законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >