Природоохранные и природоресурсные права граждан и общественных объединений

Проблемами экологических прав граждан являются соотношение их с правами, предусмотренными в других отраслях законодательства, сочетание природоохранных и при родоресурсных прав, инвентаризация и анализ этих прав с целью поиска путей лучшего осуществления.

Права граждан в области охраны и использования конкретных природных ресурсов предусматриваются в ЗК, ВК, ЛК, ФЗ о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха. Задачи построения, точнее формирования, гражданского общества предполагают рассмотрение экологических прав пе только граждан, но и их общественных объединений, роль в их реализации государственных и муниципальных органов исполнительной власти.

В земельном праве и законодательстве большое внимание уделяется относительно новому праву частных собственников земли на владение, пользование и распоряжение земельными участками. В соответствии с ЗК собственник земельного участка имеет право использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, пруды и обводненные карьеры (в В К 1995 г. они назывались обособленными водоемами).

Согласно ст. 19 ФЗ о недрах землеобладатели вправе осуществлять без применения взрывных работ добычу песка, глины, торфа и других общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м. В соответствии с законодательством можно сооружать, устраивать и эксплуатировать бытовые колодцы и скважины на первом водоносном горизонте, не являющемся источником централизованного водоснабжения.

В собственности граждан и юридических лиц в соответствии со ст. 8 ВК могут находиться водные объекты – пруды и обводненные карьеры – обычно небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие, как правило, гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (с подземными водами все водоемы так или иначе связаны). Предполагалось, что предельные размеры таких водных объектов могут определяться земельным законодательством РФ.

При обсуждении ВК назывались варианты установления максимальных размеров этих водоемов от 0,2 до 0,5 га; в то же время представителями органов исполнительной власти высказывались мнения о нецелесообразности установления предельных размеров водных объектов, которые могут находиться в частной собственности. В ВК предельные размеры таких водоемов не установлены. Обсуждается проект дополнения ВК нормой о недопустимости приватизации водоемов, находящихся на территории либо вблизи поселений или предназначенных для тушения пожаров.

Согласно ст. 261 "Земельный участок как объект права собственности" ГК, если иное не установлено законом, право собственности распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водоемы, находящиеся на нем лес и растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено указанными законами о недрах, водах, лесах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, иными законами и не нарушает прав других лиц.

К иным законам может быть отнесен ВоК, в котором регулируются использование воздушного пространства, включая полеты воздушных судов, ракет и других объектов, строительство высотных сооружений, выброс в атмосферу ухудшающих видимость веществ, проведение могущих представлять угрозу безопасности воздушного движения взрывных работ, запуск и перемещение в воздушном пространстве материальных предметов и иная деятельность, осуществляемая в целях удовлетворения потребностей граждан.

В условиях провозглашения гражданского общества и обсуждения задачи активизации его составных частей возрастает значение институтов и норм экологического права, стимулирующих природоохранную активность граждан и созданных ими общественных объединений. Их права могут быть общими и в то же время отличаются друг от друга, что необходимо понимать и использовать в интересах обеспечения благоприятной окружающей среды.

К ведению граждан и их объединений можно отнести права:

  • – выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении; предъявлять в суд иски о возмещении вреда;
  • – направлять обращения в органы власти, местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии земель и окружающей среды в местах своего проживания и мерах по их охране;
  • – оказывать содействие органам власти и местного самоуправления в решении вопросов охраны земель и окружающей среды;
  • – обращаться в них с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам охраны земель и окружающей среды, негативного воздействия на земли и окружающую среду и получать своевременные и обоснованные ответы.

Граждане, постоянно критикуя и в то же время боготворя государство, еще не научились требовать принятия мер по охране земель и окружающей среды и при необходимости – в случае неудовлетворительных, незаконных действий либо при бездействии должностных лиц обращаться в суды в соответствии с Законом РФ от 27.04.1993 № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"[1]. Призывы руководящей элиты создавать структуры гражданского общества, смелее участвовать в управлении, "раскрепощаться" не находят поддержки в исполнительных, правоохранительных и судебных органах.

Экологические права граждан и их объединений реализуются в виде осуществления общественного экологического контроля, в том числе путем направления обращений в публичные органы и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания (это требование ч. 2 ст. 11 ФЗ об охране окружающей среды подвергается общественной критике) и мерах по ее охране.

Общественный экологический контроль проявляется путем выдвижения гражданами предложений о проведении общественной экологической экспертизы и участия в ее проведении в соответствии с требованиями ФЗ об экологической экспертизе. Мотивированные и квалифицированные заключения общественной экологической экспертизы призваны вырабатывать оптимальные решения, устраивающие большинство (всех – трудно либо невозможно) участников строительного процесса. Может быть полезным участие общественных представителей и в работе государственной экологической экспертизы[2].

Выполнение требований закона, в частности ст. 13 "Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную среду" ФЗ об охране окружающей среды, согласно которой должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды, предполагает воспитание правовой культуры, исполнительской дисциплины, преодоление бюрократической инерции, формирование гражданского общества, привлечение правонарушителей к юридической ответственности.

Общественностью систематически вносятся предложения о гарантировании и стимулировании общественной экологической деятельности, об активизации разработки и принятия Правительством РФ в целях реализации прав каждого на благоприятную окружающую среду положения о порядке осуществления общественного экологического контроля и рассмотрения в исполнительных органах государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления результатов общественного контроля в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды. Проект такого положения подготовлен, обсужден и одобрен в ряде общественных объединений[3].

Длительное время нам представлялось, что предложение о принятии такого положения Правительством РФ, хотя и было модным, не отвечало развитию демократических начал и ожиданиям формирования гражданского общества, поскольку могло излишне обюрократить экологические инициативы граждан, их объединений и процедуры общественного контроля, которые заранее трудно предусмотреть и нецелесообразно регулировать исполнительной властью сверху. Роль Правительства РФ, возглавляющего единую систему исполнительной власти РФ, не должна, казалось, сводиться к регулированию деятельности общественности, но призвана направлять бесперебойное функционирование государственного природоохранного механизма, его звеньев, элементов и должностных лиц указанной системы, организовывать исполнение законодательства об обеспечении экологической безопасности и эколого-правовом статусе граждан.

В конце первого десятилетия XXI в. наша позиция меняется – в связи с состоянием развития общества, признанием наукой существующей отчужденности государства и его аппарата от граждан. Нормативный правовой акт Правительства РФ об общественном контроле и иных формах активности граждан в области охраны окружающей среды мог бы не только продолжить формулирование и детализирование полезной деятельности граждан – с целью оказания им помощи, но и зафиксировать полномочия государственных органов и обязанности их должностных лиц по созданию условий общественной экологической деятельности, повышению ее эффективности – в интересах населения и охраны окружающей его природной среды.

Экологические интересы граждан нередко объединяют их вокруг общих природоресурсных и природоохранных целей, причем не только масштабных, планетарных, но и региональных, местных, обусловленных необходимостью обеспечения их экологической безопасности. Реализация экологических прав становится более эффективной и значимой при объединении граждан в группы, в некоммерческие и иные общественные объединения, в неправительственные организации. Ими образуется "третий сектор" в охране окружающей среды, реализуется призыв член-корреспондента РАН А. В. Яблокова "от потоков жалоб – к судебным искам"[4], проводятся результативные акции, осуществляется более эффективно самозащита экологических прав, оказывается влияние на единую государственную экологическую политику, формируется массовая правовая и экологическая культура. Однако, надо признать, что указанный выше лозунг оказался пока не осуществленным ввиду пассивности граждан и отсутствия надлежащих экономических, правовых условий.

Через некоммерческие, иные общественные объединения, программы и уставы которых, как правило, регистрируются в федеральных органах исполнительной власти, граждане разрабатывают и пропагандируют свои цели, задачи и программы в области охраны окружающей среды, оказывают содействие публичным органам (федеральным, региональным, муниципальным) в решении экологических вопросов. Органам исполнительной власти порой удается опираться на конструктивные усилия экологической общественности, совмещать их с государственными и иными публичными мероприятиями в защиту зеленых насаждений в поселениях, всей окружающей среды. Однако взаимодействие общественности и органов власти зачастую не осуществляется ввиду отсутствия надлежащей правовой и экологической культуры и толерантности и тех и других, наличия разноплановости целей и методов их достижения.

Экологические общественные объединения предусматривают в своих уставах различные благородные природоохранные цели и задачи (не всегда конкретные), организуют собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, сбор подписей под петициями, вносят предложения о проведении референдумов об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды. К сожалению, не всегда общественность готова своим трудом и материальным вкладом реально участвовать в обеспечении охраны природы в своем населенном пункте, вокруг себя. Такая обязанность граждан и общественности предусматривалась в Законе об охране окружающей природной среды. В ФЗ об охране окружающей среды такой цели не ставится.

Задачей исполнительных органов может считаться использование позитивных экологических начинаний и потенций общественности, подключение ее к созидательной природоохранной работе, к участию в выполнении и проверке реализации принятых решений, в предупреждении и пресечении экологических правонарушений, в обеспечении экологической безопасности и экологического правопорядка. Алармистские настроения общественности органам власти и их должностным лицам желательно не отвергать, не игнорировать, не пресекать, а учитывать, направлять в конструктивное русло, использовать в целях охраны окружающей человека природной среды.

Права общественных объединений, осуществляющих деятельность в области обеспечения охраны окружающей среды, – экологических общественных объединений включают защиту прав и законных интересов граждан, привлечение на добровольной основе граждан к охране среды, оказание содействия исполнительным органам в решении экологических вопросов (ранее это было их обязанностью), осуществление за счет собственных и привлеченных средств пропаганду деятельности в области охраны окружающей среды. Участие общественности в экологическом просвещении, в повышении экологической культуры граждан всех возрастов трудно переоценить (см. гл. 9 книги).

Государственные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления должны учитывать, что в целях реализации экологических прав в установленном законом порядке общественные экологические объединения:

  • – участвуют в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;
  • – организуют и проводят слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, деятельность которых может нанести вред среде;
  • – рекомендуют своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе;
  • – подают в публичные органы, иные организации и должностным лицам обращения о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, об обстоятельствах и о фактах деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан.

Перечень этих экологических возможностей общественных объединений можно продолжать, однако с повестки дня не сходят вопросы: почему этими полномочиями обладают лишь экологические объединения, то есть объединения, в уставе которых предусматриваются природоохранные цели, да еще в качестве основных? как можно преодолевать сопротивление должностных лиц по игнорированию общественных инициатив? как "будить" эти инициативы и стимулировать их с помощью права? Можно возразить, что и экологические общественные объединения не часто пользуются этими правами, но, в любом случае, расширение субъектов экологических прав будет способствовать увеличению возможностей и повышению активности общественности.

Скептическая, а то и отрицательная реакция некоторых представителей государственного и муниципального аппарата на создание, например, Общественной палаты РФ, общественных палат субъектов РФ свидетельствует о глубине проблемы преодоления разрыва между задуманным и осуществляемым, чиновничеством и населением, которая выходит за рамки экологического права. Ее решение требует как наличия воли и конкретных действий руководящих публичных государственных, муниципальных и общественных структур, так и длительной воспитательной работы.

В экологическом, конституционном и иных отраслях российского права предусматриваются разнообразные меры и формы решения этих вопросов, хотя не исключаются некоторые недоговоренности и коллизии. Главное заключается не в новом нагромождении требований, что, например, констатируется в регламентах, а в создании экономического и организационно-правового механизмов обеспечения реализации требований, неотвратимости ответственности за их неисполнение.

  • [1] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
  • [2] Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / под ред. Μ. М. Бринчука. М.: БЕК, 1998; Кичигин, Н. В., Пономарев, М. В. Об экологической экспертизе. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.
  • [3] Веселов, А. К. Орхусская конвенция. Уфа, 2003; Хмелева, Е. И. Правовые основы деятельности общественных экологических объединений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: РАН, 1997; Шемшученко, Ю. С. Человек и его право на безопасную (здоровую) окружающую среду // Государство и право. 1993. № 10. С. 54– 61; Яблоков, А. В. Среда обитания и права человека // Журнал российского права. 1998. № 4–5. С. 29–36; Яковлева, О. Право на акции в защиту окружающей среды // Яковлева, О., Дмитриева, В. Акции экологического движения; руководство к действию. М., 1996; Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы / под ред. В. М. Жуйкова. М.: ИЗиСП; Эксмо, 2009.
  • [4] Яблоков, А. В. Превратить поток жалоб в поток судебных исков: предисловие // Васильева, М. И. Судебная защита экологических прав. М., 1996. С. 5–7.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >