Значение деления и использования земель по целевому назначению
Под землей и другими природными ресурсами, эксплуатация которых влияет на экологическое благополучие граждан, понимаются природные объекты и явления, используемые в настоящем, прошлом и будущем для прямого и непрямого потребления в качестве средств труда, способствующие созданию материальных богатств, поддержанию условий существования человечества. Различают три группы природных ресурсов:
- – возместимые и невозместимые;
- – возобновляемые (восстановимые) и невозобновляемые (невосстановимые);
- – заменимые и незаменимые.
Правовое регулирование и деятельность по управлению их использованием и охраной должны осуществляться с учетом этой классификации.
Состав земель в российском государстве определяется органами исполнительной власти. Земли в России по целевому назначению подразделяются на земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности и иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. Деление всех земель в пределах РФ на категории по их целевому назначению является исключительной прерогативой российского государства, характерной чертой российского земельного права и законодательства, воспринятого в других государствах, и служит основой определения особенностей правовых режимов охраны и использования земель в зависимости от их категории и целевого назначения.
Такая классификация оправдала себя на практике с точки зрения отграничения правового режима одной категории земель от другой и его соблюдения в интересах экологического, продовольственного и иного благополучия граждан. Не случайно Особенная часть ЗК с описанием и регулированием режимов земель строится в зависимости от их категорий.
Стабильность целевого назначения земель, сохранение, прежде всего земель сельскохозяйственного назначения как незаменимых, трудновосстановимых, недопущение их необоснованного перевода в менее эффективные формы хозяйствования всегда были краеугольным принципом российской государственной земельной и экологической политики и проведения земельных реформ.
В отличие от сельскохозяйственных земель, служащих главным, как правило, единственным и незаменимым средством производства сельскохозяйственной продукции, земли других категорий являются пространственным базисом для проживания, отдыха, производственной деятельности различного характера. Земли населенных пунктов, например, используются для строительства и размещения зданий, коммунально-бытовых сооружений, удовлетворения культурных нужд населения.
Отнесение и перевод земель из одной категории в другую – это установленные правом порядок, условия, предел эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с их категориями. Последующий правовой режим их использования определяется совокупностью правил эксплуатации, включения в гражданский оборот, охраны, регистрации земельных участков, землеустройства, учета, оценки, мониторинга земель. Именно поэтому нарушение установленного в законе порядка, обеспечивать который призвана государственная система органов, влечет предусмотренные негативные правовые последствия, т.е. санкции.
Отнесение земель к категориям – прерогатива исполнительных органов власти (высших и иных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления), которая позволяет им находиться у истоков определения назначения земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, не допускать без достаточных оснований их перевода из "высшей" (условно) категории в менее рациональную и менее эффективную, а также осуществлять публичный (государственный, муниципальный) контроль над правовым режимом земель в зависимости от их целевого назначения.
Правовые категории земель с их специфическими режимами охраны земель имеют большое значение для исполнения требований земельного, экологического права и законодательства, правильного порядка использования и охраны земельного участка как части природы и объекта купли-продажи, иных форм гражданского оборота. Именно поэтому отнесение земель к категориям осуществляется в соответствии с федеральным законом Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Категории земель обязательно указываются в актах федеральных, региональных и муниципальных органов о предоставлении земельных участков, договорах, документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Нарушение установленного порядка является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую. Ранее вопрос о переводе земель из одной категории в другую нередко решался органами местного самоуправления. При отсутствии законодательно установленного и соблюдаемого порядка это приводило к сокращению сельскохозяйственных угодий, хаотичной застройке, нерациональному использованию земель.
ФЗ о переводе земель, долго ожидаемым и трудно рождавшимся, устанавливается процедура перевода, регламентируются действия участников земельных отношений и регулируются действия органов исполнительной власти, в частности:
- – порядок инициирования перевода земель из одной категории в другую; содержание соответствующих ходатайств (условия и сроки их рассмотрения);
- – принятие решений о переводе земель из одной категории в другую, содержание таких решений, основания для отказа в переводе, обязательность отнесения земельного участка к определенной категории земель;
- – порядок обжалования решений, внесение изменений в документы о земельных участках;
- – особенности перевода отдельных категорий земель, непосредственно перевод земель из одной категории в другую до разграничения государственной собственности на землю.
Указанный закон готовился и принимался при сопротивлении лоббистов, не заинтересованных в установлении действующих для всех и повсеместно земельных правил, а такие присутствуют как в законодательных, так и исполнительных органах, что надо постоянно иметь в виду, размышляя о судьбах экологического, земельного права и связанной с их предписаниями государственности. На совокупность норм о целевом использовании земельных участков продолжается накат, связанный с соотношением публичных и частных интересов, с захватом и бесконтрольным переводом земель из одной категории в другую. Неукоснительное соблюдение этих требований об изменении категорий и целей использования земель является насущной современной задачей и служит обязательным условием обеспечения земельного правопорядка.
Целевое значение и использование земель нередко становится предметом земельных судебных и арбитражных споров. Согласно определению ВАС РФ от 28.01.2008 по иску об обязанности ответчиков освободить занимаемый земельный участок суд признал доказанным использование земельного участка с нарушением его целевого назначения[1].
Целевое назначение земельного участка зачастую исследуется в судебной практике. ВАС РФ в определении от 10.01.2008 установил, что, отменяя судебные акты, принятые судами первой и апелляционной инстанций, суд кассационной инстанции обоснованно исходил из того, что ими полно не выяснены вопросы о том, под какое целевое назначение был предоставлен землеотвод, на котором возведены спорные объекты, повлияло ли строительство этих объектов на возможность использования землеотвода по назначению[1].
