Основные итоги и тенденции институционального развития Европейского Союза

Создать эффективную систему институтов для любого государства чрезвычайно сложно. Для этого необходимо учесть все тонкости культуры, традиций, особенности населения, его историю, экономику, религии, психологию, принципы и условия жизни. Еще труднее сформировать систему органов управления для такого, не существовавшего еще в истории наднационального объединения политической власти, как Европейский Союз. А если вспомнить, что в это объединение вошли не только сравнительно однородные развитые западноевропейские государства, но и страны Центральной и Восточной Европы, в том числе из бывшего советского блока, и даже прибалтийские республики, входившие ранее в состав СССР, то эта задача представляется почти невероятной.

Объединенная Европа должна была соединить граждан разных стран посредством специально созданных с этой целью качественно новых наднациональных институтов и органов, функционирующих па основе принципов, соответствующих поставленным перед ними новым задачам. Как писал в своих мемуарах один из отцов-основателей Европейских сообществ Ж. Монне, "ничто невозможно без людей, ничто не долговечно без институтов"[1]. "Когда Сообщество действует – оно действует посредством институтов, когда институт принимает акт – он делает это для Сообщества"[2]. Таким образом, с использованием институтов, а также принципов верховенства и прямого действия права ЕС, обеспечивается связь этой наднациональной организации политической власти с населением, доведение ее решений (как в государстве) до каждого конкретного человека.

В любом случае для обеспечения собственной жизнеспособности такая система институтов изначально должна была формироваться либо как система ad hoc (для конкретного случая), либо она должна отличаться особой гибкостью, подвижностью и способностью к изменению и саморегулированию. Второй вариант, несомненно, предпочтительнее.

Необходимо при этом обеспечить удобство этой системы не только для управляющих, по и позитивное восприятие ее управляемыми, т.е. гражданами Союза.

Для реального функционирования такой системы требовалось разработать новую, оригинальную систему принципов организационного устройства Союза. Эти принципы образуют важную составную часть особой правовой системы ЕС. Они определяют основы формирования, функционирования, фиксируют порядок, процедуры и алгоритмы взаимодействия институтов, органов, учреждений, юридических и физических лиц на всем расширяющемся пространстве этой уникальной наднациональной организации политической власти. Они влияют на становление своеобразной правовой и "конституционной" культуры Союза и его граждан.

Что было на вооружении отцов-основателей будущего Европейского Союза в середине XX в.? Теории стандартных международных организаций из арсенала международного права и добрая старая теория разделения властей, а также различные варианты формы государства, которые можно было почерпнуть из инструментария конституционного права различных стран, а также из теории государства и права.

В официальном проспекте для граждан об институтах ЕС, изданном в 1999 г., говорилось: "Институты представляют собой выражение воли создать “все более тесный союз народов Европы”, основывающийся на следующем разделении политической ответственности: Комиссия предлагает, Парламент советует, Совет Министров решает и Суд постановляет"[3]. Данная цитата как бы признает принятие Союзом традиционного разделения властей между его институтами. Уже через девять лет в таком же официальном проспекте изложена уже другая оценка институциональной системы ЕС. Там утверждается, что Союз обеспечен уникальной и тщательно разработанной институциональной структурой, в которой власть сознательно рассредоточена и снабжена многочисленными сдержками и противовесами, которые объясняют одну из главных причин ее успехов.

В своем авторитетном труде профессора П. Крейг и Г. де Бурка предостерегают, что "не следует подходить к институтам Союза исходя из традиционной теории разделения функций управления на законодательные, исполнительные, административные и судебные. Конечно, эти функции осуществляются в сообществе. Однако не следует пытаться ассоциировать каждый из институтов с какой-то одной категорией, например, с законодательной или исполнительной властью. Как мы видим, многие из этих обязанностей распределены между различными институтами таким образом, что их невозможно описать как единственного законодателя или единственного исполнителя. В этом смысле для Сообщества не подходит какой-либо принцип жесткого разделения властей, характерный для внутригосударственных политических систем"[4].

Британские исследователи Д. Стейнер, Л. Вудс и К. Твиг- Флеснер предпочитают рассматривать сложившуюся в ЕС систему управления не как "систему разделения властей", а как "систему сдержек и противовесов", подчеркивая при этом ее неизбежное эволюционирование с течением времени[5].

Профессор Л. М. Энтин обоснованно утверждает, что теория разделения властей создана Джоном Локком и Шарлем Монтескье для преодоления произвола абсолютизма и перехода к более демократическому устройству государства. Она не вполне отвечает реалиям современного, в значительной степени надгосударственного, Европейского Союза. В условиях ЕС при построении институциональной системы решается иная проблема. Главным здесь является не предотвращение узурпации власти путем сдержек и противовесов, а обеспечение сбалансированного сочетания полномочий предоставленных Союзу, с одной стороны, и принадлежащих суверенным государствам-членам – с другой. То есть главной задачей является попытка так сбалансировать полномочия, чтобы исключить возможность чрезмерного усиления институтов и органов Союза в ущерб суверенным интересам государств-членов. При этом институты ЕС должны быть наделены такими полномочиями, которые позволили бы им эффективно обеспечить достижение задач и целей интеграции[6].

Отсюда, ключевым понятием, лежащим в основе строительства всей системы органов и институтов ЕС, является стремление к достижению эффективного баланса властей, институтов, органов, учреждений, а также представляемых ими интересов. При этом система и принципы наднационального управления Союзом должны благоприятно восприниматься населением и отвечать интересам большинства его граждан.

Поэтому было бы справедливее говорить не о разделении властей, а о распределении ранее принадлежавших суверенным государствам полномочий между государствами-членами и созданным ими новым интеграционным образованием. Следовательно, можно прийти к выводу, что в основе построения организационной структуры Союза лежит не концепция разделения властей, а концепция добровольного, основанного на договоре, предоставления суверенными государствами-членами части своих полномочий Союзным органам и обеспечения взаимодействия и единства всей созданной таким образом системы институтов и органов ЕС и государств-членов.

Это подтверждается и тем, что в лиссабонской редакции ДЕС (ст. 5) в качестве основного закреплен принцип наделения компетенцией (см. 3.1). Этот принцип вытекает из Договора об учреждении Европейского Сообщества 1957 г. (ныне ДФЕС), где он, однако, не получил сначала специального названия. Там говорилось, что "Осуществление задач, возложенных на Сообщество, обеспечивается: Европейским парламентом; Советом; Комиссией; Судом Европейского Сообщества; Счетной палатой. Каждый институт действует в пределах полномочий, возложенных на него настоящим Договором" (ст. 7 Договора об учреждении Европейского Сообщества 1957 г.).

Этот принцип, в свою очередь, обеспечивает успешное взаимодействие принципа самоидентификации ЕС и принципа уважения национальной индивидуальности составляющих его государств-членов. Он отражает лозунг Союза – "единый в многообразии".

Именно в принципе наделения компетенцией и заключена юридическая основа ЕС. Именно это делает Союз уникальной наднациональной организацией политической власти, обеспечивает его жизнеспособность и особые качества, отличающие его от международных организаций.

Следствием указанного принципа является признание за государствами-членами права на добровольный выход из состава Союза, которое также впервые закреплено в Лиссабонском договоре.

Взаимодействие институтов и властей обеспечивается на основе принципа сотрудничества и координации. Так в ст. 2 и 5 ДФЕС говорится о том, что Союз и государства-члены координируют свою деятельность в самых различных сферах жизни. При подготовке и принятии своих решений институты взаимодействуют между собой (например, Европейский Совет, Комиссия, Совет и Европарламент в законодательном процессе) и принимают во внимание задачи других институтов, органов и групп, а также общие цели Союза. Этот принцип в значительной степени реализуется в предусмотренном в Лиссабонском договоре принципе демократии, основанной на участии граждан. В нем говорится, что институты поддерживают открытый, прозрачный и регулярный диалог с представительными ассоциациями и гражданским обществом (§ 2 ст. 11 ДЕС). Все это способствует совершенствованию компромиссного и консенсуального характера права ЕС, позволяющего принимать гибкие и взаимоприемлемые решения.

Большое значение имеет принцип единства институционального механизма, а также преемственности и последовательности правового регулирования деятельности институтов и органов ЕС. Статья 13 ДЕС провозглашает, что в Союзе действует институциональный механизм, который должен обеспечивать согласованность и преемственность деятельности, осуществляемой для достижения его целей. Это как наследственность в живой природе. Именно этот принцип способствует закреплению, сохранению и развитию правовых достижений Союза.

Так, например, любопытно, что несмотря на изменения и упрощение правовых инструментов Лиссабонским договором, он смог сохранить практически все правовые инструменты, которые работали ранее, обеспечив тем самым стабильность и преемственность всей правовой системы ЕС, несмотря на проведенные им весьма революционные изменения.

Британский профессор Стивен Уэзэрил назвал эффективность "всеобъемлющим принципом" построения системы управления Союзом[7]. Теоретики могут признавать эффективность в качестве принципа управления или его цели, но и теоретики и практики, а главное – граждане ЕС – должны оценивать сложившуюся в Союзе систему органов власти через призму ее эффективности. А разве нельзя признать главным критерием работы институтов и органов ЕС соблюдение ими права каждого на хорошее управление, которому корреспондируют соответствующие обязанности еврочиновников? Это право закреплено в Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г.

Другим основополагающим принципом организационного строения Союза считается принцип законности, т.е. все полномочия осуществляются союзными органами и институтами только в строгих рамках закона и правового государства. Этот принцип подкрепляется такими закрепленными в Лиссабонском договоре ценностями Союза как демократия, равенство, правовое государство, соблюдение прав человека, плюрализм, терпимость, справедливость, равенство и т.д. Особенно примечательно то, что все эти принципы функционируют в ЕС на новом, наднациональном уровне.

Активно развивающийся институт прав и свобод человека в ЕС, опирается на Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Хартию Европейского Союза об основных нравах 2000 г. Он призван обеспечить своеобразный баланс между интересами и потребностями граждан Европы и этой уникальной наднациональной организацией политической власти. Значение "человеческого фактора" в деятельности ЕС все более возрастает (см. гл. 5).

Поскольку ЕС в отличие от обычной международной организации представляет собой не просто союз государств, но "союз государств и народов", в нем заложено стремление учесть баланс интересов как государств, так и народов. Это, в частности, отразилось в процедуре принятия решений Советом (т.е. большинство государств – и большинство населяющих их народов – в разных случаях определенный процент от общей численности населения Союза).

Собственно институциональный механизм Союза отличает совмещение политических[8] (Европейский парламент, Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия) и неполитических (Суд ЕС, Европейский центральный банк, Счетная палата) институтов. Это тоже своеобразный баланс, хотя разделение институтов на политические и неполитические на практике относительно условно.

Помимо стремления обеспечить баланс и взаимодействие институтов и органов Союза, и государств, "конституционное" законодательство ЕС предусмотрело также баланс национальных и наднациональных интересов с интересами регионов. Он осуществляется специальным консультативным органом – Комитетом регионов (ст. 300–304 ДФЕС). Это подчеркивает все большую относительность значения государственных границ в ЕС и растущее значение в практической жизни принципа эффективности.

Комплексная система сдержек и противовесов в структуре институтов и органов ЕС предусматривает соблюдение еще одного баланса – баланса социальных сил и классов. Обеспечивать его призван еще один консультативный орган – Экономический и социальный Комитет (ст. 305–307 ДФЕС), который должен примирять интересы рабочих, предпринимателей и Союза. Это особенно важно в периоды экономических и финансовых кризисов. Это важный инструмент обратной связи с населением и "выпуска пара" социальной напряженности в европейском обществе.

Рост значения Экономического и социального комитета и Комитета регионов демонстрирует весьма демократичный принцип совмещения властных институтов Союза и его консультативных органов. Это тоже своеобразный баланс. Консультация, экспертиза, наука – приобретают в социальном управлении жизнью Союза все большее значение.

На политическом уровне законодательство ЕС все более стремится поддерживать баланс и сотрудничество упрочивающих свое положение общеевропейских политических партий (§4 ст. 10 ДЕС) и политических партий государств-членов. Влияние политических партий в общесоюзной жизни неуклонно увеличивается и учитывается в работе институтов Союза. Правовое регулирование этой сферы успешно развивается. Так, постепенно складывается взаимосвязь результатов выборов в Европейский парламент с партийной окраской и формированием Комиссии и ее руководства. Этот процесс все более напоминает порядок формирования правительства в государстве при парламентарной форме правления, хотя специалисты не считают обоснованным связывать порядок управления Европейским союзом с какой- либо конкретной формой правления[9]. Вместо привязки к теоретическим формальностям, наблюдается стремление европейцев к большему учету реальностей.

В Европарламенте важнейшим и постоянным "каналом" влияния фракций на его работу и решения является образованный в его структуре орган представительства фракций – Конференция председателей, которая является одним из важнейших руководящих органов в структуре данного института. Именно он призван обеспечивать межпартийный баланс в рамках Парламента.

Право ЕС, в частности Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., стремится стимулировать формирование общеевропейского гражданского общества и обеспечить его баланс с надгосударственными органами политической власти Союза. Об этом говорит и ст. 15 ДФЕС. Это – совершенно новое явление, требующее пристального внимания политиков и ученых. Ведь это тоже один из важнейших механизмов обратной связи управляющих с населением, необходимый для самосовершенствования и самосохранения системы управления в ЕС.

С шагом от Европейских сообществ к ЕС, как новой надгосударственной общности, возникла необходимость в дальнейшем преобразовании системы его институтов и органов.

ДЕС ввел в систему руководящих органов Союза Европейский совет (институционализированный ранее Единым европейским актом). Он также предусмотрел создание институтов и органов, связанных с экономическим и валютным союзом и внес определенные коррективы в деятельность Союза в рамках второй и третьей опор. В результате возникла такая ситуация, при которой важнейшие решения, приводящие к принятию нормативных правовых актов, реализуются не каким-то одним институтом, а по общему правилу несколькими институтами совместно. При этом контрольная функция возложена прежде всего на Суд ЕС, полномочный аннулировать любой нормативный правовой акт, принятый в нарушение закрепленной за соответствующими институтами компетенцией. Это тоже один из "предохранителей", обеспечивающих безопасность и сбалансированность функционирования системы власти в ЕС.

При принятии институтами решений широко используется принцип коллегиальности. Все институты ЕС являются коллегиальными органами, которые принимают решения большинством или единогласно. Наиболее яркий пример – Европейский совет, который Лиссабонским договором был поднят до уровня института Союза. Он подобен коллективному главе государства, роль которого неуклонно повышается. В нем, однако, появляется единоличный Председатель с большими полномочиями, в чем проявляется одновременно диалектически компенсирующее коллегиальность стремление к единоначалию в Союзе.

Лиссабонский договор предусматривает коллективное председательство в Совете ЕС. В развитие коллективной идеи "тройки", это будет коллегиальный орган из трех государств: государства – действующего председателя Совета, государства – бывшего председателя, а также государства – будущего председателя (сроком на 18 месяцев).

Отмеченный выше принцип сбалансированности предоставленных институтам и органам полномочий и взаимодействия между ними дополняют принципы пропорциональности и субсидиарности (§ 1 ст. 5 ДЕС). Они регулируют механизм этого взаимодействия и ограничивают опасность сверхцентрализации власти в Союзе.

Принцип субсидиарности был введен в учредительные договоры ЕС в 1992 г., хотя как теоретическая идея он сформировался гораздо раньше и имеет свои истоки в католическом учении. Он похож на русскую пословицу – "берись за то, к чему годен".

Принцип субсидиарности требует, чтобы все вопросы, которые могут решаться непосредственно на местах, должны находиться в ведении органов низшего уровня власти. На региональный, общегосударственный и, далее, надгосударственный уровень должны передаваться лишь те полномочия, которые не в состоянии эффективно реализовать нижестоящий уровень публичной власти. Властная вертикаль, таким образом, строится снизу вверх как пирамида, что обеспечивает ее устойчивость и определенную степень демократии.

Отсюда принцип субсидиарности также нередко называют принципом дополнительности, т.е. верхние этажи публичной власти являются дополнительными по отношению к нижним, более близким к людям. О его растущем значении говорит то, что при обсуждении Лиссабонского договора предполагалось создать специальный высокий пост "мистера-субсидиарность" в ранге вице- председателя Комиссии.

Принцип пропорциональности, иначе называемый принципом соразмерности, был введен в правовую систему Союза Судом ЕС. В качестве принципа деятельности он закреплен в последнем абзаце ст. 5 ДЕС и распространяется не только на случаи привлечения к ответственности или ограничения прав человека, но на все действия и решения ЕС, в том числе в сфере его исключительной компетенции.

Действия ЕС не должны идти дальше того, что необходимо для достижения целей настоящего Договора (§ 4 ст. 5 ДЕС). В данном случае речь идет не о соответствии целям учредительного договора "вообще", а о целях конкретных действий и решений ЕС, в том числе нормативных актов. Принцип пропорциональности означает, прежде всего, соответствие (пропорциональность, соразмерность) целей конкретных мер средствам, избранным для их достижения. Отсюда следует, что:

  • – во-первых, средства для достижения целей не должны быть чрезмерными, не следует идти дальше того, что действительно необходимо и требует ситуация (например, накладывать штраф или привлекать к необоснованно суровому наказанию за малозначительный проступок);
  • – во-вторых, при выборе методов достижения цели нужно сначала использовать более мягкие средства, а лишь затем переходить к более жестким мерам. Если результата можно достичь путем рекомендации, то не следует сразу же прибегать к возложению юридических обязанностей или накладыванию запретов.

В своеобразном диалектическом единстве находятся принцип институционального единства, способствующий централизации, и одновременно – более заметная внешне децентрализация власти. Она выражается, в частности, в географическом рассредоточении штаб-квартир общеевропейских институтов, органов и учреждений по разным государствам и даже их регулярном перемещении из страны в страну. Так, Европейский совет, Комиссия, Экономический и социальный комитет и Комитет регионов расположены в Брюсселе. Суд ЕС, Счетная палата, ряд подразделений Комиссии работают в Люксембурге. ЕЦБ – во Франкфурте-на-Майне. Европол – в Гааге. Европейский центр содействия профессиональному образованию – в Салониках. Европейский парламент – в основном заседает в Страсбурге, ряд заседаний проводит в Брюсселе, а его секретариат постоянно работает в Люксембурге (в прессе ЕС иногда шутят, называя его "цирком на колесах"). Совет собирается в Брюсселе, но три месяца в году заседает в Люксембурге (подробнее см. 4.1).

Расположение разных институтов, органов, учреждений Союза в разных странах дает государствам-членам ощущение их сопричастности к процессу управления его общими делами. Это как в русской пословице; Новгород – отец, Киев – мать, Москва – сердце, Петербург – голова. Вместе – единый организм.

Демократизация деятельности институтов и органов Союза нередко сопровождается бюрократизацией управленческих процессов. Поэтому вопрос о дальнейшей демократизации процедур и механизмов управления Союзом остается весьма актуальным...

Система наделения компетенцией и взаимодействия властей в ЕС может эффективно работать только при соблюдении принципа контроля за деятельностью институтов и органов, формирующих эту единую сбалансированную систему. Этот контроль осуществляется различными институтами и органами Союза, в частности ЕЦБ, Счетной палатой, Судом ЕС, Европейским парламентом и Европейским омбудсманом.

Наиболее заметными долговременными тенденциями институционального развития Союза является распределение властных и рекомендательных полномочий среди все возрастающего числа институтов и органов Союза (политических, неполитических, властных, консультативных, региональных, партийных, относящихся к гражданскому обществу и т.д.), их растущая специализация, а также общее повышение роли представительных учреждений и судебной власти.

Итак, как мы убедились, Европейскому Союзу – уникальному и чрезвычайно динамично развивающемуся государственно-подобному международному образованию интеграционного типа – не вполне подходила рассчитанная на государство "классическая" система разделения властей. Поэтому им была создана гибкая и подвижная система элементов наделения компетенцией и взаимодействия институтов и органов, не ставящая перед собой целью раз и навсегда разделить или жестко закрепить их в определенной взаимной связи.

Такая организация оптимально способствует достижению координации при постановке задач и обеспечению субординации при их реализации, что отражает специфический метод права ЕС – метод скоординированной субординации.

Подобно коллективному главе Союза, Европейский совет изначально призван разрабатывать и координировать стратегию развития Союза и всех составляющих его элементов. Многие российские и зарубежные исследователи рассматривают Европейский совет как наиболее важный политический орган[10]. Неудивительно, что Лиссабонский договор придает ему официальный статус института Союза.

В полномочия Европейского парламента в сфере законодательной власти, с одной стороны, вторгается Комиссия, являющаяся главным источником законодательной инициативы и издающая акты (более многочисленные, чем собственно законодательные) в порядке делегированного законодательства, а с другой – "жесткость" конституирующих Союз актов несколько уравновешивается влиянием па нее вырабатываемого Судом прецедентного права и толкования им норм права ЕС.

Совет, будучи институтом законодательной власти, состоит из министров – членов исполнительной власти. Наделение Совета характерными для суда полномочиями по наложению штрафов и передача ряда законодательных функций Европейскому центральному банку также отличают организацию власти в Союзе от классической схемы. Тем более что Лиссабонский договор 2007 г. официально признал ЕЦБ в качестве еще одного института Союза.

Характер, сущность и содержание развития ЕС и его права в значительной степени зависят от принципов построения и функционирования системы институтов и органов этой наднациональной организации политической власти.

Как показывает практика, ЕС смог уникальным образом совместить в своей системе управления как достижения и принципы национального права, используемые в различных правовых системах, так и международного права, а также, приспособив их к интеграционным целям и задачам, сформировать в ходе своего исторического развития собственную эффективную саморазви- вающуюся систему институтов, органов и учреждений.

Многие принципы и механизмы ее функционирования могут использоваться в различных управленческих системах – от политических, коммерческих и некоммерческих организаций до регионов, государств, наднациональных и международных организаций.

В ходе развития ЕС с закономерностью будут возникать дальнейшие подвижки в гибкой и динамичной системе наделения компетенцией и взаимодействия властей.

  • [1] Monnet J. Memories. Paris, 1976. Р. 172.
  • [2] Integration Through Law, Ed. by M. Cappelletti, P. Seccombe, J. Weiler, London, 1986. P. 184.
  • [3] Serving the European Union. A Citizen's Guide to the Institutions of the European Union. Second Edition. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1999. P. 4.
  • [4] Craig Р., G. de Вигса. ЕС Law: Text, Cases and Materials. Oxford, 1997. P. 39.
  • [5] Steiner J., Woods L. and Twig-Flesner C. Textbook on EC Law. 8-th Edition. Oxford, 2003. P. 19.
  • [6] Европейское право: учебник для вузов / под ред. Л. М. Энтина. М., 2000. С. 211-212.
  • [7] Weatherill S. Law and Integration in the European Union. Oxford, 1996. P. 116.
  • [8] Weatherill S. Law and Integration in the European Union. Oxford, 1996. P. 58.
  • [9] Europe after Maastriht: an ever Closer Union? / ed. by R. Dehousse. Munchen, 1994. P. 5.
  • [10] Hanlon J. European Community Law. London, 1998. P. 20; Ravors Ph. Introduction to the Legal System of the European Union. Alberta, 2001.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >