Правовое обеспечение мониторинга

Мониторинг нормативных правовых и судебных актов должен быть системно организованным. Это уже отмечено. Важно это требование перевести в реальность.

Часто работа различных субъектов в этой области носит локальный характер. Переход от точечных приемов мониторинга нормативных правовых актов разных уровней и в системах разных ведомств нуждается в стандартно установленных параметрах учета, инвентаризации и отслеживания последующего изменения законов, иных законодательных актов, равно как и всех иных форм правоприменительных нормативных правовых актов. Для осуществления мониторинга нужны и стабильные установки по выявлению динамики уже принятых и действующих нормативных правовых актов. Известно, что регистрация таких актов в системе Министерства юстиции не дает полной картины. Не все принимаемые акты регистрируются, и достаточно сложно проследить, все ли принимаемые акты публикуются и поступают в банки эталонных экземпляров. Для проведения мониторинга необходимы не только параметры учета, но и такие показатели, которые позволяют учесть все операции с уже принятым и действующим актом.

Система контроля исполнения, слежение за изменением или отменой таких актов также распылена по ведомствам и осуществляется, как правило, для отчета об исполнении распорядительных актов вышестоящих органов.

В соответствии с Указом Президента РФ "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" вся деятельность по проведению мониторинга поручена Минюсту России. Положение об этом министерстве дополнено нормой, согласно которой Минюст России осуществляет в установленной сфере деятельности мониторинг правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, а также функции по координации мониторинга правоприменения, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ, и его методическому обеспечению (подп. 4.1).

Самостоятельное значение имеют и индикаторы оценки эффективности действующих нормативных правовых актов, включая законы. Здесь, как мы уже отмечали ранее, должны быть две группы индикаторов. Первая обращена к системе нормативных правовых актов и позволяет оценить ее полноту, своевременность, законность, соответствие акта компетенции органа, его издающего, законность включенности акта в систему правового нормотворчества. Прежде всего это касается федеральных законов и законов субъектов РФ.

Вторая группа индикаторов позволяет оценить результаты правоприменения и исполнения нормативных правовых актов с точки зрения их значения для получения социально значимого результата по различным секторам, отраслям, подотраслям экономического, социального, культурного и других форм жизни общества и его граждан. Речь идет об оценке эффективности правоприменения в социальной сфере отношений. Законы или иные акты могут иметь место, а результат может быть минимальным или нулевым. Эти показатели необходимы экспертам для определения социальной значимости действующих нормативных правовых актов, для выработки новых, более эффективных шагов в области правового регулирования, развития законодательства.

По результатам проведения мониторинга на всех уровнях деятельности исполнительной власти и местных администраций Минюст России готовит ежегодный доклад для Президента по мониторингу правоприменения и принятых мерах на уровне министерства. Правительству РФ предписано до 31 декабря составлять план мониторинга за предыдущий год, а к 1 июня представлять доклад Президенту о реализации предложений по совершенствованию нормативных правовых актов РФ. Высшим судебным органам России, Генеральной прокуратуре РФ, Уполномоченным по правам человека и правам ребенка, Счетной палате РФ, ЦИК, Общественной палате РФ, государственным корпорациям и компаниям предписано направлять в Минюст России предложения в проект плана мониторинга и информацию о результатах своей деятельности в этом направлении.

Для публичного обсуждения проект предложений размещается на сайте федерального органа исполнительной власти, за исключением сведений, относящихся к государственной тайне. Проект предложений должен быть доступен на сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет не менее 10 дней после его размещения.

Методика проведения мониторинга правоприменения выделяет такие виды мониторинга, как: отраслевой, межотраслевой, точечный, оперативный. Дан перечень видов актов, которые подлежат мониторингу по признаку субъектов, их принимающих. Методика предусматривает и виды и источники информации, которая используется для мониторинга. В этой части важно отметить внимание к информации, поступающей от научных учреждений, СМИ и от граждан. Принятие этого блока документов значительно повысит уровень мониторинга правоприменения.

План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 г. предусматривал такие графы, как объект проверки (отрасль законодательства), субъект, ведущий мониторинг, срок проведения работы. В План были включены 11 проблем с указанием нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной области, исполнители мониторинга с разделением их по уровням системы органов исполнительной власти. Срок работы – весь год. Так, по вопросам обеспечения информационных прав граждан, развития электронной торговли и электронного документооборота в сфере государственного управления (в том числе в пределах действия Федерального закона "Об электронной подписи", нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ) субъектами мониторинга определены: Минкомсвязь России, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (п. 6).

В Плане на 2012 г., имеющем ту же структуру, но с заменой цели третьей графы, которая названа "Иные данные", предусмотрено 29 проблем. В их числе проблема "Связь (в том числе в пределах действия Федерального закона "О связи") нормативных правовых актов разных уровней исполнительной власти. Исполнителями являются: Мин- комсвязь России, Федеральная служба но тарифам (ФСТ России), Федеральное агентство связи (Россвязь). Еще один блок посвящен Федеральному закону "О персональных данных", мониторинг которых доверен Минкомсвязи России, Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роском- надзору), ФСБ России, Федеральной службе по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России). Оба эти Плана утверждены распоряжением Правительства РФ от 19.08.2011 № 1471-р. Приведенный пример ставит вопрос: что может дать план мониторинга правоприменения для дальней шей работы органов, в которые результаты мониторинга представляются, если в каждом конкретном случае не обозначены мотивы и цели мониторинга?

Важным условием налаживания системно организованного мониторинга является выработка и непременное условие соблюдения единого понятийного аппарата. Терминология, однозначное толкование категорий и понятий в системе мониторинга крайне необходимы для его организации. Без этого нельзя получить сравнимых и убедительных наблюдений и дать оценку их результатов. К таким категориям в первую очередь следует отнести такие, как: "сфера правового регулирования", "законодательство", "нормативные правовые акты", "индивидуальные акты", "правовое поле", "правовое пространство", "правовая среда", "правоприменение", "правоисполнение", "правовая система", "система права" и, наконец, сам термин "мониторинг".

Это область специальной лингвистической подготовки мониторинга – выбора формы стандартизации терминов и согласование их нормативно установленных дефиниций. До сих пор эта сторона дела в большей мере занимала теоретиков права. Но даже и в этом случае разные специалисты трактуют один термин по-разному, с учетом специфики отрасли права. Но настает время, когда этот уровень правового мышления должен войти в сферу практики законотворчества и правоприменения. Термины в системе мониторинга и оценки его результатов должны быть понятны не только специалистам, но и тем, кто применяет и исполняет законы.

Главным вопросом относительно представленных Планов мониторинга правоприменительной деятельности все же остается вопрос о цели мониторинга для каждого из участников выполнения мониторинга. Не получается ли, что органы, создавшие проверяемый комплекс законов и других нормативных правовых актов, сами его и оценивают по результатам правоприменения. Проблема осложняется еще и тем, что термин "правоприменение" не имеет однозначного толкования, а потому и цель мониторинга может быть сколь угодно расплывчатой.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >