Эволюция социального страхования в России

Становление элементов и форм социального страхования в России протекало под влиянием сложного комплекса социальных, экономических и политических факторов, что предопределило существенные трансформации его институциональной природы, сложную траекторию и непоследовательность развития механизмов страхования.

В истории отечественной системы социального страхования можно выделить четыре основных этапа.

Первый этап (с 70-х гг. XIX в. до 1917 г.). В этот период зарождающиеся формы социального страхования в России развивались в едином русле с их аналогичными видами в других странах, прежде всего в Германии, Австрии, Италии и во Франции. Определенное отставание в формировании механизмов страхования жизни и социального страхования в России по сравнению с промышленно развитыми странами Западной Европы объясняется прежде всего объективными факторами: преимущественно аграрным характером экономики страны и низким удельным весом промышленных рабочих.

Первоначально вводились добровольные и факультативно-обязательные (для ограниченных категорий работников) виды социального страхования, которые в дальнейшем согласно законодательству получили статус обязательных публично-правовых видов социального страхования – от несчастных случаев на производстве, медицинского и пенсионного страхования. Круг страхуемых при этом существенно расширялся; в него включались промышленные, а потом наемные работники практически всех отраслей и сфер экономики.

Летопись социального страхования в России начинается с 1861 г., когда был принят Закон "Об обязательном учреждении вспомогательных товариществ на казенных горных заводах" (6 марта 1861 г.). Членами товарищества становились все работники завода, взносы которых аккумулировались в страховой кассе.

Источником средств служили вычеты из заработной платы рабочих в размере 2–3% их заработной платы и взносы заводоуправлений в размере, равном ежегодной сумме всех взносов рабочих[1]. Сформированные таким образом страховые фонды обеспечивали выплаты пособий по болезни, пенсий инвалидам, вдовам и сиротам.

Фундамент отечественного социального страхования был заложен в стране III Государственной Думой, принявшей в 1912 г. пакет законов: "Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих"; "Об утверждении Совета по делам страхования рабочих"; "Об обеспечении рабочих на случай болезни"; "О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве". Другими словами, в начале XX в. наша страна не только не была аутсайдером в области обязательного социального страхования, но и занимала достойное место в ряду цивилизованных государств.

Общее руководство деятельностью в рассматриваемой сфере осуществлял Совет по делам страхования рабочих, созданный в Петербурге при Министерстве торговли и промышленности. В губерниях и крупнейших городах действовали страховые органы – страховые присутствия, наблюдавшие за исполнением страховых законов. Основными рабочими органами на местах были больничные кассы и страховые товарищества, бюджет которых состоял на 3/5 из взносов рабочих и на 2/5 – предпринимателей. Взносы рабочих составляли 1–2% их заработной платы. Больничные кассы создавалась на предприятиях и должны были включать не менее 200 рабочих (мелкие предприятия кооперировались для создания общих касс).

Страховые кассы управлялись (на паритетных началах) рабочими и работодателями. Страховые товарищества объединяли предпринимателей по округам, границы которых устанавливались Советом по делам страхования рабочих (несколько губерний). В дореволюционной России действовали несколько тысяч страховых касс и около десятка товариществ.

Страховые законы 1912 г. несомненно повлияли на общественную жизнь России: участие в больничных кассах способствовало самоорганизации трудящихся; в деятельности страховых товариществ ясно просматривалась ориентация на профилактику несчастных случаев и улучшение охраны труда.

Второй этап (1918–1933 гг.). В этот период была сделана попытка претворить большевистскую программу социального страхования, разработанную Пражской конференцией (1912). На этой Конференции была принята программа, которая вошла в историю под названием "ленинская страховая рабочая программа", оказавшая большое влияние на формирование советской модели социального страхования.

Справка

Концептуальные установки ленинской программы заключались в следующих положениях[2]:

  • – социальное страхование должно быть государственным[3], охватывать всех трудящихся и членов их семей[4];
  • – размеры пособий и пенсий должны были равняться по размеру полной заработной плате застрахованных лиц[5];
  • – всеми видами страхования должны ведать единые страховые организации, построенные по территориальному признаку и на началах полного самоуправления застрахованных лиц[6].

В советский период данную программу пытались неоднократно воплотить в жизнь, однако безуспешно.

Первым шагом советской власти по реформированию социального страхования стадо принятие Народным Комиссариатом Труда (НКТ) Декрета о введении полного социального страхования и Положения о социальном обеспечении трудящихся (31 октября 1918 г.), в соответствии с которым социальное страхование заменялось социальным обеспечением, а все органы, ведающие страхованием, ликвидировались.

Социальное обеспечение распространялось на всех без исключения трудящихся, источником средств к существованию которых являлся собственный труд, независимо от того, работали они по найму или самостоятельно.

Ориентация на такую модель социальной защиты подкреплялась идеологизированными установками "немедленно осуществить социализм в области социального страхования" путем введения "бесплатного" социального страхования для трудящихся. Необходимые финансовые средства предлагалось взимать с предприятий и предпринимателей, а в необходимых случаях выделять из государственного бюджета. "Сущность социального обеспечения сводилась к всеобщему для всего населения, равному для всех проводимому органами государства и за счет государства"[7].

Период "социального обеспечения" длился до 1921 г., когда с переходом к нэпу наметилась необходимость возврата к социальному страхованию, что обусловливалось ренессансом частного предпринимательства и частичной денационализацией промышленности.

В дальнейшем (конец 1920-х – начало 1930-х гг.) вопросы социального страхования становятся объектом политической борьбы и политических спекуляций. Система социального страхования максимально упростилась, финансовые системы социального страхования всех видов объединились, что фактически означало отход от принципов страхования, а значит, и "ненужность" всего механизма определения и учета социальных рисков.

Третий этап (1933–1990 гг.). В 1933 г. социальное страхование в СССР передается профсоюзам, а страховые кассы и все наработки, связанные со страховой медициной и дифференциацией тарифов в зависимости от социальных рисков, ликвидируются. В 1937 и 1938 гг. профсоюзы были освобождены от выплаты пенсий неработающим пенсионерам. Эти расходы взял на себя государственный бюджет, а бюджет социального страхования консолидировался с государственным.

К 1938 г. сформировалась социалистическая модель социального обеспечения с незначительным элементом страхования (оплата больничных листов). Ее характерные черты: права на пособия в случае болезни и пенсии определялись в зависимости от приоритетов отраслей экономики, непрерывного трудового стажа работника, который мог прерываться по ряду причин, т.е. причин не страхового, а административного свойства (прогул, опоздание на работу, превышение месячного срока устройства на другую работe).

Финансовое обеспечение такой системы осуществлялось в основном из государственного бюджета, который покрывал 63,7% расходов на пенсии и 47,8% расходов на другие социальные трансферты[8].

Еще одной отличительной особенностью организации института социальной защиты в СССР было исключение из сферы социального страхования медицинского обслуживания населения, которое финансировалось из бюджета. Фактически бесплатное медицинское обслуживание всех граждан СССР в полной мере можно отнести к системе социального обеспечения, которая, и это следует отметить, опередила систему здравоохранения по модели Бевериджа на 30 лет (подробнее см. в параграфе 4.3), обеспечивая безусловную медицинскую помощь всем гражданам страны на достаточно высоком уровне.

Роль государства в этой системе отношений мифологизируется с помощью большевистской концепции "бесплатности" социального обеспечения для трудящихся.

Тем не менее достигнутый в СССР уровень социальной защиты населения, ликвидация нищеты, неграмотности, безработицы и введение государственного здравоохранения большинство отечественных и зарубежных исследователей оценивают достаточно высоко. Государственные формы социальной защиты были приемлемы для большинства населения, их потенциал начал затухать только в 1970– 1980-е гг.

Четвертый этап (с 1991 г. по настоящее время). Трансформация общественно-экономической системы России в начале 1990-х гг., переход от социалистической экономики к рыночной создали для населения страны радикально новую ситуацию, которая стала характеризоваться непривычно высоким уровнем социальных рисков: утраты места работы, повышения стоимости жизни, возникновения трудностей в получении надлежащей медицинской помощи и достаточного но объему пенсионного обеспечения. Масштабные изменения общественного устройства в России в 1990-е гг. поставили на повестку дня государственной социальной политики задачу формирования национальной системы социального страхования, доктринальное и законодательное оформление которого еще продолжается.

Решая эту задачу, исполнительные и законодательные органы страны в последние 15–20 лет разработали законодательную базу социального страхования, регламентирующую деятельность основных субъектов правоотношений в данной сфере, создали государственные социальные внебюджетные фонды – Пенсионный фонд РРФ (ПФР), федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС), Фонд социального страхования РФ (ФСС) и Государственный фонд занятости (ГФЗ).

Пенсионный фонд России обеспечивает страхование и выплату пенсий по старости, инвалидности и потере кормильца.

Фонд обязательного медицинского страхования выполняет функции по финансированию медицинских услуг, предоставляемых региональными и муниципальными органами здравоохранении (госпитализация, оказание неотложной помощи, а также лекарственной терапии при стационарном лечении).

Фонд социального страхования Российской Федерации ответственен за финансирование пособий (по временной нетрудоспособности, материнству, рождению и уходу за ребенком), компенсаций утраты трудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональной заболеваемостью; он осуществляет выплаты на реабилитацию и профилактическое лечение в санаторно-курортных учреждениях, пособий на погребение и ряд других.

Из Фонда занятости, просуществовавшего до 2000 г., выплачивались пособия по безработице и финансировались мероприятия, направленные на трудоустройство безработных.

В условиях глубочайших социально-экономических преобразований 1990-х гг. механизмы социального страхования, пусть и весьма несовершенные, позволили предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения, обеспечив приемлемое в этих условиях социальное обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи.

Однако затем практика пошла фактически в обратном направлении, и ныне действующая система социальной защиты является страховой главным образом по своему названию. Так, в 2001 г. был ликвидирован Государственный фонд занятости населения (осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей); затем – при повышении ставки подоходного налога с 12 до 13% – были отменены страховые отчисления работников в ПФР, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными.

Страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены в 2001 г. на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования[9].

В итоге получился своего рода гибрид, вобравший в себя элементы и механизмы социальной помощи, государственного социального обеспечения, социального страхования и личного страхования (накопительная часть пенсионной системы), который с точки зрения экономических законов не имеет каких-либо перспектив на развитие в дальнейшем.

Таким образом, социальное страхование в стране пока не состоялось, а его нормативная база все еще не отвечает в полной мере принципам социального страхования.

В связи с этим принципиально важной проблемой является выработка национальной модели социального страхования для настоящего этапа общественного развития.

Эпилог

Основными формами социальной защиты населения в Древнем мире и в период Средневековья служили следующие виды: семейная помощь, общинные и цеховые формы взаимопомощи, церковная благотворительность, включая больницы и приюты при монастырях; частная благотворительность; элементы имущественного и личного страхования торговцев и ремесленников. Важнейшие вехи их развития даны в табл. 1.5.

Таблица 1.5

Этапы и вехи формирования элементов социальной поддержки в Древнем мире и в период Средневековья

Период и время

Документ

или исторический факт

Основные характеристики социальной защиты

Древний мир

XXIII в. до н.э.

Указ египетской царицы Маат о резервировании зерна на случай неурожайных годов

Элементы государственной социальной помощи в чрезвычайных ситуациях

XVIII в. до н.э.

Закон царя Вавилона Хаммурапи об элементах взаимной помощи торговцев

Элементы имущественного страхования (кораблей и товаров)

XV–X в. до н.э.

Орган изация финикийскими купцами обществ взаимного страхования

X–X в. до н.э.

Цеховые формы организации взаимопомощи в Римской империи

Элементы страхования жизни

Период нового летоисчисления

IV в. (370 г.)

Организация Василием Великим деревни для больных, одиноких пожилых, инвалидов и бездомных в Кессарии (Малая Азия)

Элементы церковной (общественной) организованной социальной помощи

IV в.

11редложения Иоанна Златоуста о благотворительности богатых в пользу бедных

Моральные принципы добровольного перераспределения средств от имущих слоев населения к неимущим

VI в.

Организация в Риме папой Пелагием первого дома для престарелых, который послужил образцом для создания во многих монастырях специальных помещений для престарелых одиноких бедняков

Элементы церковной (общественной) организованной социальной помощи

Средние века

X–XV вв.

11еховые и городские формы социальной взаимопомощи, упоминаемые в статутах цехов и городов. В 1256 г. Рейнский союз городов учреждает налог в пользу бедных

Элементы страхования жизни, помощь городским служащим в старости

1084 г.

В Кентербери (Англия) открыт Дом милостыни для бедных

Общественная социальная помощь

XII в.

Создание в Италии, Франции и Англии бесплатных больниц религиозными братствами. К 1291 г. усилиями ордена госпитальеров создано 100 госпиталей: 60 – в Италии,

25 – во Франции, 7 – в Германии

Общественная социальная помощь религиозными братствами на регулярной основе

1215 г.

Принятие в Англии "Великой хартии вольностей"

Защита прав человека на свободу и личное достоинство

XIV–XV вв.

Применение в Италии и Франции аннуитетов, вкладов и завещаний на "старость"

Механизмы личного страхования покупки, аннуитетов и завещаний имущества

1388 г.

Принятие в Англии первого закона о бедных

Государственная политика дифференцирует "добропорядочных" и "недобропорядочных" бедных и запрещает нищенствовать здоровым людям

1454 г.

Организация приюта для старых моряков в Лондоне

Профессиональная и городская взаимопомощь

1474 г.

Организация большого приюта для старых моряков в Венеции

Профессиональная и городская взаимопомощь

Механизмы социальной защиты населения от рисков материальной необеспеченности в Новое время (XVI– XVIII вв.) опирались на модель социальной поддержки (общественного призрения), для которой было характерно, с одной стороны, присутствие традиций помощи нуждающимся, существовавших в Средневековье, а с другой – становление новых элементов – государственных законодательных регламентов и рекомендаций, регулирующих частные и общественные формы оказания помощи социально уязвимым слоям населения.

Отличительными чертами данной модели являются применение территориальных подходов к помощи и поддержке нуждающихся, формирование определенных социальных стандартов, которые сводились к обязательному минимуму предоставляемой помощи, как правило, на уровне физиологически возможного выживания. Что касается финансирования и распределения средств для целей помощи, то данные механизмы базировались на принципе солидарного участия различных состоятельных слоев населения в сборе и распределении материальных средств на территориальном уровне.

Значительную роль в организации социальной помощи нуждающимся играли благотворительные сообщества, как правило, церковные. В круг их деятельности входили не только функции сбора и распределения средств материальной помощи, но и меры по оказанию содействия в предоставлении общественных оплачиваемых работ, обучению сирот и детей бедняков профессиональным навыкам и воспитанию их в моральном отношении. Для данной модели присущи такие свойства, как децентрализация финансовых ресурсов, отсутствие единых подходов к социальной помощи, зачастую репрессивные способы организации социальной помощи, периодический характер деятельности. Важнейшие этапы и вехи формирования элементов социальной поддержки населения в Новое время представлены в табл. 1.6.

Таблица 1.6

Этапы и вехи формирования элементов социальной поддержки населения в Новое время

Период и время

Документ или исторический факт

Основные характеристики социальной защиты

Новое время

1563 г.

Статут о ремесленниках (Англия)

Государственное регулирование труда ремесленников и государственных служащих

1601 г.

Указ 43 Елизаветы I (Английской) о налоге "на бедных" – социальная поддержка неимущих и немощных престарелых людей

Обязательное но закону перераспределение средств от имущих слоев к неимущим

1662 г.

Акт об оседлости (Англия)

Борьба против бродяжничества и установление минимальных норм поддержки бедных

1666 г.

Большой пожар в Лондоне и введение элементов личного страхования жизни

Элементы добровольного личного страхования жизни и имущества

1697 г.

В Бристоле (Англия) открыт первый работный дом

Государственная форма исправительных учреждений

1765 г.

Первое страховое общество по страхованию жизни в Англии

Организованная договорная форма страхования жизни

Важнейшими характеристиками социальной защиты па этапе становления индустриальных форм социально-трудовых отношений являются:

  • – высокая интенсивность труда, нерегулярно получаемая заработная плата низкого размера, что вызывало нищету, пролетаризацию и пауперизацию почти половины работающего населения в Англии, Франции и других странах Западной Европы;
  • – рост численности и удельного веса наемного труда на постоянной основе: если в начале XIX в. он доступен только 1/4 трудоспособного населения, то к концу XX в. в его орбите находится около половины трудоспособного населения в промышленно развитых странах Западной Европы;
  • – административные формы закрепления рабочей силы с помощью уставов предприятий и трудовых книжек.

Сложившийся симбиоз условий организации производства и массовых рынков сбыта товаров в индустриальном обществе, появление политических партий и профсоюзов, а также международных организаций, выражающих интересы трудящихся, позволяют перейти к модели постоянного труда и бессрочного найма и на этой основе создавать материальные предпосылки для формирования новой модели социально-трудовых отношений и механизмов социального страхования.

В течение немногим более 100 лет идеи социального страхования получают практическое применение (табл. 1.7).

Система институтов социального обеспечения в СССР строилась исходя из принципа, выдвинутого коммунистами еще в начале XX в., – страхование без взносов. Источниками необходимых финансовых средств служили выплаты, осуществляемые предприятиями, и дотации из государственного бюджета. С переходом к такой системе социальное страхование утратило одно из самых сильных своих качеств – связь между личной ответственностью (в виде обязательной уплаты страховых взносов) и правом на получение пособий и пенсий.

Таблица 1.7

Этапы и вехи формирования элементов социальной поддержки и социального страхования в период индустриализации

Период и время

Вид документа или исторического факта

Основные характеристики социальной защиты

1788 г.

Доктрина Клавьера о пожизненном страховании

Концептуальные основы формирования системы социального страхования на добровольной и пожизненной основе

1793 г.

Законодательная норма о поддержке вдов и стариков (Франция)

Государственная социальная помощь

1795 г.

Закон Спинхэмленда о дотациях к заработной плате работающих в сельской местности (Англия)

Важные элементы социальной поддержки работников и их семей

1882, 1884, 1886, 1888 гг.

Пакет законов, предложенных О. Бисмарком, об обязательном социальном страховании в Германии

Законодательно закрепленные виды социального страхования: пенсионного, медицинского и страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний

1890- 1930-е гг.

Введение обязательного социального страхования в ряде европейских стран: Австрии, Италии, Польше, Франции, Финляндии, России и др.

Формирование обязательных по закону национальных систем социального страхования в значительном числе европейских стран

1942– 1948 гг.

Доктрина социального страхования У. Бевериджа и принятие пакета законов о обязательном социальном обеспечении

Формирование в Великобритании системы обязательного социального обеспечения, включающей элементы социального страхования

1950- 1970-е гг.

Введение систем социального страхования в большинстве стран мирового сообщества

Формирование обязательных по закону национальных систем социального страхования в большинстве стран мирового сообщества, сочетающих в себе модели Бисмарка и Бевериджа

Страховая солидарность трансформировалась в государственную обезличенную коллективную помощь, в разновидность государственного патернализма. Определяющая часть финансового бремени легла на предприятия, не приобретшие при этом никаких прав, для которых страхование превратилось в государственную повинность, в обязательный налог (табл. 1.8).

Таблица 1.8

Этапы формирования элементов социального обеспечения в России и СССР

Период и время

Документ или исторический факт

Основные характеристики социальной защиты

Период становления до социалистической революции 1917 г.

1861 г.

Закон "О вспомогательных товариществах при казенных горных заводах"

Элементы страхования от несчастных случаев на производстве

1903 г.

Закон "О вознаграждениях потерпевших и их семейств в промышленных заведениях"

Формирование системы страхования от несчастных случаев на производстве

1912 г.

Законы "О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве", "Об обеспечении рабочих на случай болезни"

Формирование системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве, на случай болезни и организации страховых товариществ

Советский период

31 октября 1918 г.

Положение о социальном обеспечении

Замена социального страхования на государственное социальное обеспечение

1921 г.

Декрет Совнаркома "О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом"

Возвращение к обязательному социальному страхованию с введением государственного регулирования страховых тарифов

1933 г.

Постановление СНК СССР и ВЦСПС от 10 сентября 1933 г. о передаче функций страхования профсоюзам

Система социального страхования (в связи с болезнью) переводится на производственноотраслевой принцип, а ее организация поручается профсоюзам и администрации предприятий

В условиях отказа от экономико-правовых отношений, предусматривающих зарабатывание прав на социальное страхование с помощью уплаты фиксированных индивидуальных страховых взносов, населению отводилась зауженная роль получателей пособий по социальному обеспечению.

Особенностями советской модели государственного социального обеспечения являлись:

  • – преобладание институтов государственного социального обеспечения, финансируемых за счет государственного бюджета;
  • – роль социального страхования была незначительной и состояла в страховом обеспечении утраты временной нетрудоспособности и оздоровительных мероприятиях для работников и членов их семей: санатории-профилактории предприятий; санатории, находившиеся в ведении профсоюзов;
  • – величина страховых взносов в систему социального страхования временной утраты трудоспособности зависела от уровня рентабельности отраслей экономики и не зависела от уровней социального риска, т.е. этот вид страхования был только прототипом страховых взаимоотношений, с помощью которого перераспределялись финансовые ресурсы для компенсации данного вида риска между отраслями экономики;
  • – в стране отсутствовали институты обязательного социального страхования в связи с безработицей, от несчастных случаев на производстве и профессиональных видов рисков, а также медицинское страхование, что приводило к занижению стоимости рабочей силы для государственных предприятий.

В отличие от модели заработной платы и социального страхования, сложившейся в индустриально развитых странах, в СССР в основе социалистической системы доходов населения (заработной платы и социального обеспечения) лежало их централизованное государственное регулирование на минимально допустимом уровне.

Это порождало диспропорции в оценках стоимости затрат на рабочую силу на уровне предприятий, искажало реальную ее величину как для производителей товаров и услуг, так и для потребителей. Последствия данной парадигмы доходов населения не преодолены и в настоящее время.

  • [1] См.: Ашмарина С. В. Страхование рабочих Урала накануне Первой мировой войны // Рабочий класс и рабочее движение России: История и современность / под ред. А. В. Бузгалина, Д. О. Чуракова, П. Шульце. М.: Слово, 2002. С. 141.
  • [2] См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 21. С. 146.
  • [3] Имелся в виду не только государственный характер организации данного института социальной защиты и финансирование его в значительной степени за счет государства, но и статус ресурсов. Такой подход к собственности страховых ресурсов сохранился и в современной России, что не соответствует самой экономической природе резервирования средств на социальное страхование, проводящееся за счет части оплаты труда.
  • [4] Что было утопично в условиях преобладания сельского населения в структуре населения России.
  • [5] Данное положение носило популистский характер, что было важно только для политических спекуляций по этой важной для населения теме.
  • [6] Тезис о полном самоуправлении социальным страхованием застрахованных лиц без участия самого важного донора – работодателей носит малореалистичный характер и не применяется ни в одной стране мира.
  • [7] Теттенборп З. Советское социальное страхование. М.: Вопросы труда, 1929. С. 70-71.
  • [8] См.: Чехутова В. С., Митькина Т. В. Финансовые ресурсы социалистического обеспечения. М., 1986. С. 13.
  • [9] ЕСН был отменен в 2010 г.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >