Современные правовые механизмы, обеспечивающие сочетание социально-экологических и экономических интересов

Как показывает мировой правовой опыт (и международно-правовой, и национальный), наиболее эффективным правовым средством, позволяющим согласовать экологические, социальные и экономические интересы при разработке масштабных проектов, обеспечивая при этом их прозрачность, предсказуемость, участие всех заинтересованных сторон, в том числе и население затрагиваемых районов, является процедура оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и стратегическая экологическая оценка.

Оценка воздействия стала неотъемлемым элементом современного бизнеса. Обеспечение высокого качества окружающей среды не является более для промышленности предметом выбора, подчеркивается в "библии" современного предпринимателя – "The Gower Handbook of Management". Это – непременное условие успешности бизнеса. Все более и более общественность и правительственные органы хотят знать о деятельности бизнес-сообщества, каковы реальные цели этой деятельности и что может быть сделано, чтобы предпринимательская активность была бы приемлема с экологической точки зрения[1]. Как ответ на новые требования времени в предпринимательской деятельности сформировались принципы, направленные на ее экологизацию, обеспечение прозрачности, расширение информированности населения, выявление его мнения, развития связей только с партнерами, строго соблюдающими требования по сохранению окружающей среды. Эти принципы отражены в Хартии бизнеса во имя устойчивого развития, в разработке которой ключевую роль сыграла Международная промышленная палата. Основной целью Хартии было и остается поощрение участия деловых кругов в мерах, направленных на реализацию концепции устойчивого развития. В числе основных принципов Хартии – следующие:

  • – проведение предварительной оценки воздействия на окружающую среду до начала новой деятельности или проекта и до демонтажа оборудования или прекращения деятельности на данной площадке;
  • – способствование открытости и диалогу со служащими и общественностью, предвидя и реагируя на их озабоченность в связи с потенциальными рисками и воздействием на окружающую среду работы предприятий, продукции, отходов и услуг, включая воздействия трансграничного характера или глобального значения.

Что касается правового регулирования оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, то первый шаг в этом направлении был сделан, как известно, Соединенными Штатами, принявшими закон о национальной политике в области окружающей среды 1969 г. Этот закон был принят с целью создать правовой механизм гармонизации экономических, экологических и социальных интересов, моделирования среды обитания при планировании и принятии решений[2]. Законодательный и практический опыт США в проведении предварительной оценки экологических последствий был воспринят и в странах Западной Европы, а Директива Европейского Экономического Сообщества 85/337/ЕЕС 1985 г. (с поправками – Директива 97/11/ЕС), составив правовую основу развития национальных систем оценки воздействия в европейских рамках, явилась и первым шагом гармонизации ключевых положений этой процедуры на международном уровне.

Действительно, строительство и эксплуатация многих хозяйственных объектов, в частности морская добыча углеводородов, трубопроводы и др., оказывающих воздействие на окружающую среду за пределами национальной юрисдикции, привели к вопросу о дальнейшем международно-правовом развитии процедуры оценки; ее эффективное применение во многих государствах сделало возможным разработку модели ее осуществления на межгосударственном уровне. В 1991 г. была принята известная Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Сфера охвата данной Конвенции как по видам деятельности, так и в пространственном плане очень широка.

Конвенция дала новый импульс в развитии самой процедуры, распространив ее на планы и программы и придав ей, таким образом, принципиально новый характер и масштабность. Эта новая процедура стала предметом регулирования международным договором – Протоколом по стратегической экологической оценке 2003 г. к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Протокол подписали 35 государств и ЕС.

Стратегическая экологическая оценка, осуществляемая в отношении планов и программ, означает оценку вероятных экологических, в том числе связанных со здоровьем населения, последствий и включает в себя определение сферы охвата экологического доклада, обеспечение участия общественности и получения его мнения, а также учет в плане или программе положений экологического доклада и результатов участия общественности и высказанного ею мнения. Стороны Протокола должны обеспечить заблаговременные, своевременные и эффективные возможности для участия общественности в стратегической экологической оценке планов и программ, когда еще возможен выбор любого из вариантов. Участники Протокола взяли на себя обязательство обеспечить, чтобы лица, участвующие в обсуждениях в соответствии с Протоколом, "не подвергались за свою деятельность наказанию, преследованиям или притеснениям в какой бы то ни было форме". Очерченный в Протоколе круг планов и программ, в отношении которых проводится стратегическая экологическая оценка, достаточно широк и включает планы и программы, разрабатываемые для энергетики и промышленности.

Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, 1998 г. обозначила еще один этап в международно-правовом развитии процедуры стратегической оценки. Новизну составляют ст. 7 и 8, которые посвящены процедурам участия населения в обсуждении и принятии планов и программ, касающихся окружающей среды, а также в разработке юридически обязательных положений и правил, применение которых имеет значение для окружающей среды. В Конвенции получили развитие и уточнение многие положения, касающиеся этих процедур. Так, согласно ст. 4 органы государственной власти должны по запросу предоставлять экологическую информацию, включая копии соответствующих документов. Такая информация должна предоставляться незамедлительно и в любом случае в течение месяца. Не требуется, чтобы в запросе содержалось его обоснование.

Участники Конвенции взяли на себя обязательство обеспечить, чтобы лицо, считающее, что оно не получило запрашиваемую экологическую информацию, как это предусмотрено в Конвенции, имело возможность обратиться в суд. Кроме того, представители общественности должны иметь доступ к административным и судебным процедурам в целях оспорить действия или бездействие частных лиц или органов власти, которые противоречат правовым положениям, имеющим отношение к окружающей среде.

Рассмотренные конвенции и протокол об оценке воздействия оказали существенное влияние на дальнейшее развитие правовой практики в данной области в ЕС, в рамках которого были сделаны важные шаги в развитии процедуры стратегической экологической оценки. В 2003 г. основная директива, регулирующая оценку воздействия, – упомянутая уже Директива 85/337/ЕЕС – была дополнена Директивой 2001/42/ЕС – о стратегической экологической оценке. Директива затрагивает широкий спектр направлений, по которым принимаются решения органами власти, и предусматривает более тщательные консультации с населением. Директива охватывает "планы" и "программы" (термины являются обобщающими, это могут быть "стратегии", "руководства", "основные положения" и т.д.), в разработке которых принимают участие органы власти любого уровня или требующие одобрения или принятия органами власти также любого уровня. Под действие Директивы подпадают также планы и программы, подготовленные частными компаниями, но в связи с обращением к ним органов власти (например, в соответствии с договором между органом власти и частной компанией последняя берет на себя обязательство разработать долгосрочный план водообеспечения). Те планы и программы, которые могут оказать воздействие на окружающую среду, подлежат процедуре стратегической экологической оценки. Доклад по оценке воздействия должен составить неотъемлемую часть плана или программы (как отдельный документ или раздел общего документа – не имеет значения). Важнейшим в Директиве является требование к началу подготовки доклада: это должно произойти на наиболее ранней стадии, в идеале – одновременно с началом разработки плана или программы. В докладе должны быть охвачены согласно Приложению к Директиве виды воздействия плана или программы на биоразнообразие, население, здоровье человека, фауну, флору, почву, воду, воздух, климатические факторы, материальные объекты, культурное наследие, включая архитектурные и археологические памятники, ландшафт, а также взаимодействие между ними. Оценивается как прямое, так и косвенное воздействие, кумулятивный эффект, синергические связи, краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное воздействие, постоянное или временное, положительное и отрицательное. Аналогичные требования, касающиеся сроков и содержания доклада, предусмотрены и для оценки альтернатив основному плану или программе. В числе директив, касающихся оценки воздействия и стратегической экологической оценки, особое место занимает Директива Европарламента и Совета 2003/3 5/ЕС, в которой предусматривается, что право Сообщества должно быть приведено в соответствие с Орхусской Конвенцией о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г.

Экологический менеджмент является другим направлением реализации общей идеи интегрирования в хозяйственную сферу учета интересов сохранения природы в сфере бизнеса как на национальном, так и международном уровне. Это – как бы второй слой экологизации хозяйствования, наиболее подвижный и активно развивающийся компонент тех общих усилий, которые предпринимаются с тем, чтобы обеспечить рациональное использование природных ресурсов и сохранить окружающую среду ради настоящего и будущих поколений. Экологический менеджмент определяется как часть общей системы менеджмента, которая включает в себя организационную структуру, планирование, распределение ответственности, практические методы, процедуры, процессы и ресурсы, необходимые для разработки, внедрения, реализации, анализа и развития экологической политики. Инициативы, направленные на эффективное экологизированное управление выдвигались и выдвигаются на многих международных форумах, посвященных экономическим вопросам. Принципы упомянутой выше Хартии обозначили организационный скелет и основные направления экологического менеджмента на уровне компании (или употребляя термин российского права – хозяйствующего субъекта).

Анализируя принципы Хартии, можно выделить основные составляющие экологического менеджмента. Это:

  • – учет природного фактора при принятии хозяйственных решений;
  • – осуществление такого учета постоянно и соответствующая корректировка технологических процессов;
  • – открытый характер информации, касающейся принимаемых хозяйственных решений;
  • – принятие решений, обеспеченных согласием затрагиваемых сторон, включая население;
  • – обеспечение "экологической чистоты" конечной продукции и экологически безопасная переработка или удаление отходов;
  • – развитие сотрудничества с партнерами, разделяющими принципы экологического менеджмента.

Получило также признание сформулированное Международной торговой палатой определение экологического аудита как "систематическая, документально подтвержденная, периодическая и объективная оценка того, насколько хорошо организованы и обеспечены природоохранная деятельность и управление с целью сохранить окружающую среду путем содействия осуществлению контроля над природоохранной деятельностью и содействия выполнению политики компании, с учетом требований законодательства".

В настоящее время в русле указанных принципов на международном и национальном уровнях разработан и принят ряд правовых актов, в которых аккумулирован опыт экологического менеджмента. Среди первых – Правила экологического менеджмента и аудита ЕС (European Union's Есо- Management and Audit Regulation 1836/93) 1993 г.[3] Следует отмстить, что в рамках ЕС действует не один десяток документов, посвященных вопросам экологического менеджмента, в частности стандартам экоменеджмента, о чем более подробно речь пойдет ниже[4]. В Правилах обозначены основные экологические вопросы, требующие внимания в управлении предприятием. При этом имеется в виду, что каждая компания определяет свои приоритеты в зависимости от экологических рисков, характерных для данного вида деятельности. Ключевые экологические направления и соответствующие им управленческие принципы, предусмотренные в Правилах, следующие:

  • 1) оценка, контроль и снижение воздействия деятельности на различные компоненты окружающей среды;
  • 2) разработка систем использования сырья, воды и энергии, направленных на их максимальную экономию;
  • 3) снижение производства отходов, их переработка, вторичное использование, транспортировка и ликвидация;
  • 4) оценка контроль и снижение шума на предприятии и за его пределами;
  • 5) планирование в сфере представления и использования продукции (оформление, упаковка, транспортировка, использование и уничтожение), выбор новых производственных процессов и внесение изменений в производственные процессы;
  • 6) предотвращение и ограничение воздействия инцидентов, оказывающих влияние на окружающую среду, и обеспечение принятия мер в случае таких инцидентов;
  • 7) "экологическое" обучение и информирование персонала;
  • 8) природоохранная деятельность и деловая порядочность подрядчиков, субподрядчиков и поставщиков;
  • 9) информирование общественности по экологическим вопросам, связанным с деятельностью компании.

Правила, как уже указывалось, дают и ориентиры действий в целях осуществления того или иного принципа.

  • [1] The Gower handbook of management. Ed. by Dennis Lock. Vermont, USA, 1998. P. 211.
  • [2] Federal Environmental Law. 999 edition. West Group 1999. 42 U.S.C.A. § 4321 to 4370b. В 1979 г. были утверждены Правила по выполнению процедуры оценки воздействия на окружающую среду, в которые впоследствии в 1986 г. были внесены существенные изменения.
  • [3] Regulation (EEC) No 1836/93, Official Journal of the European Communities (OJ), 1993.
  • [4] 31997D0265, 97/265/ЕС: Commission Decision of 6 April 1997 on the recognition of the international standard ISO 14001:1996 and the European standard EN ISO 14001:1996, establishing specification for environmental management systems, in accordance with Article 12 of Council Regulation (EEC) No 1836/93 of 29 June 1993, allowing voluntary perticipation by companies in the industrial sector in a Community eco-management and audit scheme. Official Journal L 104, 22/04/1997 p. 0037-0038.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >