Эффективность парламентаризма и качество законотворческого процесса

Эффективность парламентаризма – одна из самых сложных как в теоретическом, так и прикладном отношении задач. В реальной практике эффективность любого труда, в том числе интеллектуального, оценивается путем сопоставления полученного результата и тех ресурсов (материально-финансовых, трудовых, интеллектуально-информационных, временных), которые затрачены на его достижение. Решение можно считать эффективным лишь при одном условии – если получен наилучший результат в строго установленных временных рамках и при минимальных социальных издержках (Саймон и др.). Поэтому чаще всего оценки носят не статистический, а опосредованный социально-политический, нравственный, социально-психологический характер, определяются экспертно-аналитическим путем, посредством таких операций, как объективизация и объективация решения (закона, подзаконного акта).

Объективизация представляет собой процесс наполнения решения общественно значимым содержанием, отражающим интересы, устремления и волю людей. Объективация же – процесс обратной направленности, т.е. от субъекта к объекту. Это процесс воплощения принятого решения в объективную действительность. Объективация отвечает на вопрос: "Насколько субъективные замыслы субъектов законодательной инициативы превратились в нечто объективное, какие конкретные успехи обеспечены, какие ошибки допущены и что сделано по их исправлению?" Парламентаризм тогда и только тогда имеет какой-то смысл, когда в результате практической реализации принятых законов обеспечивается качественное и плодотворное управление экономическими, политическими, социальными и духовными процессами, в запланированном режиме удовлетворяются общественные, коллективные и индивидуальные потребности людей.

Обществу важно знать не только содержание принятых законов и подзаконных управленческих решений, по и то, что получается в результате их реализации. Нельзя оценивать историю страны, как это мы делали в недавнем прошлом, по докладам на пленумах и резолюциям правящей партии (и как начинает опять культивироваться с правящей партией "Единая Россия"), не вдаваясь при этом в то, что же на самом деле происходит в реальной жизни. В реальности же многое из декларируемого оказывается лишь благим пожеланием. Планы, целевые программы, национальные проекты оказываются несбывшимися, ресурсы бессмысленно растраченными, важные общественные задачи нерешенными. Поэтому вопрос о полученных социальных эффектах (производственных, экономических, политических, нравственных) имеет огромный практический смысл.

Но для того чтобы определить цену усилий и оценить поученный результат, нужны соответствующие критерии, показатели и индикаторы. Субъективные, чисто "вкусовые" подходы в этом деле неуместны. Эффективность законодательного процесса невозможно определить также и с помощью универсальных статистических данных и математических формул. Важное значение имеют юридическая основа политического процесса, история, культура, традиции народа, профессионализм парламентских кадров и т.д. Не учитывать их тоже неверно и недальновидно.

Критерии эффективности представляют собой признаки, грани и характеристики, посредством которых определяется качество управления, в нашем случае парламентаризма, степень его соответствия потребностям и интересам общества. Наукой разработано немало интегральных показателей, включающих сотни параметров, по которым оценивается эффективность государственного управления. Институт Всемирного банка разработал систему GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), в соответствии с которой власть оценивается по шести индексам (критериям): право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции.

Право голоса и подотчетность – критерий, который включает показатели, позволяющие оценить обеспеченность гражданских свобод и политических прав, возможность участия граждан в свободных выборах, степень независимости прессы (Россия в 2002 г. по этому показателю оценивалась на 33,8%).

Политическая стабильность и отсутствие насилия – критерий, по которому измеряется вероятность политических кризисов, включая дестабилизацию власти и вынужденную отставку правительства в результате применения насилия (оценка России – 33%).

Эффективность государственного администрирования – критерий, который характеризует качество бюрократии, уровень ее политической лояльности, качество исполнения государственных функций и предоставления населению государственных услуг (в России – 44,3%).

Качество законодательства – критерий, с помощью которого можно измерить социальность законодательства, включая анализ таких факторов, как государственный аудит уровня цен, деятельности банков, развития бизнеса и регулирование международных экономических отношений и торговли (Россия – 44,3%).

Верховенство закона – критерий оценки уровня доверия граждан к парламентской деятельности, оценки обществом эффективности и предсказуемости действующей законодательной и правоприменительной системы (в России – 25,3%).

Контроль коррупции – индекс, который позволяет провести замер восприятия коррупции в обществе, способности государства противостоять коррупции. Контроль эффективности противодействия коррупции в нашей стране определяется по четырем показателям: число выявленных коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц; доля граждан и организаций, столкнувшихся с проявлениями коррупции; соотношение числа выявленных коррупционных правонарушений и доли граждан и организаций, сталкивающихся с коррупцией; объем коррупционного рынка (в России – 21,1%).

При разработке показателей эффективности рекомендуется помнить "правило четырех С": четкость (clearness); полнота (completeness); комплексность (complexity) и непротиворечивость (consistency). Показатели должны быть конкретными, реальными и, главное, поддающимися количественному измерению. Только в этом случае парламентаризм в целом и его сердцевина – законотворческий процесс – будет авторитетным, будет базироваться на комплексном анализе не только достигнутых результатов, но и объективной оценке функционирования всех участников парламентского процесса. Прежде всего – с точки зрения оптимальности построения по целям и функциям; исполнительской дисциплины; финансовых и временных затрат на принятие закона и его реализацию, издержек на содержание парламента.

Нередко можно встретиться с утверждением, что основным критерием эффективности парламентаризма являются принятые им законы, уровень обеспеченной им культуры демократии, защищенности прав и свобод граждан, прогресса общества, уровня жизни людей, согласованности усилий всех ветвей власти, развитости правопорядка и качества судопроизводства, социальной справедливости. В принципе это действительно так. По крайней мере, это главное.

Но есть и другие критерии, которые хотя и не являются базовыми, тем не менее существенны в не меньшей степени. Речь идет о зрелости политического строя, ответственности парламентариев, подконтрольности исполнительной власти, качестве политической конкуренции, ориентированности лоббистских услуг, активности электората, созидательном потенциале диалога власти и общества.

Обращаем внимание на несколько моментов принципиального характера.

• 1. Современный парламентаризм не так уж универсален, как может показаться на первый взгляд. Эффективная защита интересов субъектов политического процесса обеспечивается лишь в странах с устойчивыми демократическими традициями и высоким уровнем ВВП на душу населения. Но даже там интересы обездоленных частенько остаются вне повседневного парламентского внимания. Не случайно, отвечая на вопрос социологов "Чьи интересы в первую очередь защищаются институтами парламентаризма в вашей стране?", генеральные секретари Межпарламентского Союза приоритеты расставили следующим образом: политических партий (53% опрошенных), народа (36,4%), финансово-промышленных элит (19,7%), среднего класса (18,2%), низших слоев населения (16,7%). Каждый пятый эксперт ответил просто – "никак не защищаются".
• 2. Эффективность законодательного процесса невозможно определить и на основе данных чистого статистического анализа. Элементарный подсчет показывает: для того чтобы справиться с нынешним "валом законодательной инициативы", депутатам необходимо готовить к обсуждению на каждое пленарное заседание Думы не менее 60–65 законопроектов. Ни реального физического времени, ни интеллектуальных сил для этого не хватает.

На постоянную интенсификацию обращают внимание практически все сотрудники Государственной Думы и Совета Федерации. Об этом свидетельствуют как социологические, так и статистические данные. Правда, при этом в тени остаются вопросы качества. В Государственной Думе ежегодно проводится не менее 70–75 пленарных заседаний, 58 заседаний Совета Думы и до сотни парламентских слушаний. Совершенствуется информационно-аналитическое обеспечение законотворческого процесса, в мониторинговом режиме анализируется ход экономических и политических преобразований в стране. Правовым управлением в год осуществляется экспертиза до полутора тысяч законопроектов и двух с половиной тысяч постановлений, заявлений и запросов.

Для совершенствования парламентаризма очень важно налаживание обратной связи между властью и народом, учет оценки людьми политических структур и их представителей, а также оценки ими действенности и эффективности принимаемых властью решений и ее способности ответить на вызовы времени.

Думского "брака" (невысокого юридического качества) стало, как видим из приведенных данных, заметно меньше, но в целом КПД парламента остается невысоким и не превышает 30%. Во многом, по признанию самих парламентариев, просматривается безынициативность, некомпетентность и неорганизованность, диктат со стороны правительственных структур, а то и откровенный саботаж со стороны комитетов и комиссий. Нередко действует принцип примитивной целесообразности: пусть лучше некачественный закон, чем его отсутствие.

3. Все упирается не в количественные показатели, а в качество законодательства. Правовой порядок обеспечивается не числом законов, а их своевременностью и качеством. Количество в принципе есть, недостает качества, особенно с точки зрения правовой, экономической, социальной и политической обоснованности принимаемых документов. И это не голословный вывод.

Сейчас в России действуют тысячи федеральных законодательных актов и законов республик, краев, областей, автономных округов. Но далеко не все они отвечают названному выше критерию. Практика "облегченного" отношения к правовой проработке законопроектов приводит к тому, что "масса сомнительных или просто неправомочных с точки зрения Конституции страны законов может стать критической в правовом и политическом смысле". В результате под вопросом может оказаться конституционная безопасность государства, сама дееспособность федерального Центра и управляемость страной в целом. Такой вывод сделан более десяти лет назад (Путин, 1999). Сейчас ситуация заметно изменилась к лучшему – институт полномочных представителей Президента в федеральных округах выполнил свою социально-политическую и правовую функцию.

Но в целом эффективность деятельности парламентов общество по-прежнему оценивает невысоко. О каком авторитете депутатов и специалистов, о каком качестве принятых законов можно говорить, если 72% граждан говорят, что социальный блок законов остается на бумаге. Надлежащим образом не выполняются законы о ветеранах, о науке и научно-технической политике, об образовании, о государственной поддержке агропромышленного производства, о борьбе с коррупцией. Причины такого положения кроются в том, что многие должностные лица не несут персональной ответственности за качество принимаемых законов, не обеспечивают контроль их исполнения. На первое место этот фактор поставили 46% опрошенных россиян. 41,2% и вовсе считают, что законы не соответствуют современным российским реалиям.

4. Требуется существенная доработка механизма принятия законов: цепь "комиссия по разработке законопроекта – Государственная Дума – Совет Федерации – согласительная комиссия – Президент РФ" слишком длинна, содержит множество тупиков и изломов. Но время бежит быстро, жизнь меняется, а законодатель не всегда достаточно разворотлив, не предъявляет должной требовательности к сотрудникам, мирится с недостаточным уровнем квалификации. В результате парламент "заторможенным" законотворчеством вольно или невольно усиливает регулирующую роль президентских указов, подзаконных актов и ведомственных регламентов.

Законотворческий процесс – это структура, степень дееспособности которой определяется не самым сильным, а самым слабым ее звеном. Здесь действует закон минимума. Если недостает политической или профессиональной подготовленности депутата, если не урегулирована структура аппарата и не сбалансированы должностные обязанности, если права, обязанности и ответственность органически не увязаны, то трудно рассчитывать, что законотворческий процесс будет эффективным.

Более того, функциональная недееспособность парламента и парламентаризма в целом будет нарастать, эффективность будет падать, если:

• – законотворческий процесс будет оцениваться не комплексно, а по отдельным достижениям и неудачам, поверхностно и эпизодически, не на основе глубокого и всестороннего анализа деятельности всех участников этого процесса, а выборочно и эпизодически;
• – не будет рационализован порядок подготовки и принятия повесток дня пленарных заседаний, не будет упорядочена система прохождения документов, связанных с подготовкой и проведением заседаний палат;
• – не будет продуктивного сотрудничества общих и вспомогательных служб Государственной Думы, Совета Федерации, Администрации Президента, правительственных и других властных структур;
• – не будет создано на принципах субсидиарности специальное правовое регулирование государственной службы в представительных и законодательных органах государствен ной власти;
• – не будут предприняты решительные действия по повышению авторитета парламента и института парламентаризма в целом.
• 5. Между уровнем развитости информационно-аналитической службы и эффективностью деятельности парламента существует прямая и непосредственная связь. Парламент помимо общегосударственной должен обладать своей собственной, независимой от структур исполнительной власти сетью информационного обеспечения законодательного процесса. Парламентариям нужны собственные источники информации. Причем нужна не просто информация, а единый комплексный информационный продукт, включающий анализ проблемной ситуации, справку о состоянии соответствующего законодательства, обзор общественного мнения по данному вопросу, информацию о зарубежном и историческом отечественном опыте решения подобных вопросов, позицию наиболее авторитетных ученых. Только при ее наличии можно рассчитывать на объективность по поводу истории проблемы и сложившейся ситуации вокруг нее, трезвость оценки достоинств и слабостей различных вариантов законопроекта, возможность критики своей позиции и заранее подготовиться к ней.

Та информация, которую получает парламентарий в ходе законодательного процесса от авторов законопроекта или лоббирующих его людей, не всегда независима. Что естественно и понятно, ведь любой закон рождается в борьбе, в результате столкновений разных, нередко прямо противоположных, интересов, позиций и взглядов.

6. Генеральным направлением развития российского парламентаризма является дальнейшее совершенствование избирательных процедур и на этой основе укрепление народного суверенитета; оптимизация полномочий президента и парламента; наделение парламента более обширными контрольными функциями, обеспечение реального представительства всех групп интересов общества. Пока же российское избирательное право перекрывает путь в парламент тем, у кого нет "командной поддержки" или "толстого кошелька". В результате представительная функция приобретает второстепенный характер. Насколько противоречиво протекает процесс доверия к участию в избирательных кампаниях, говорит распределение ответов на вопрос: "Как Вы считаете, в какой период у граждан нашей страны было больше возможностей влиять на власти посредством выборов?" (табл. 7.1).

Таблица 7.1

Оценки возможностей влияния на власть с помощью выборов в разные периоды отечественной истории, %

Источник: Данные Социологического центра РАГС, 2011 г.

В этом контексте представляется особенно важным совершенствовать и развивать партийную систему, поощрять развитие гражданских инициатив, местного самоуправления. Отдельно следует остановиться на механизмах формирования парламентов, которые должны обеспечить приход в законодательную власть не просто профессионалов, но людей, выражающих мнение избирателей.

К сожалению, в современной России избирательное законодательство и принципы распределения мест в парламенте меняются в каждом электоральном цикле. Власть в поисках все более совершенного режима благоприятствования для себя постоянно меняет правила игры, создает все новые ограничения для оппозиционных политических партий и движений.

Формирование парламента с доминирующей пропрезидентской фракцией ведет к тому, что большинство законодательных инициатив оппозиции блокируется, а ряд политических сил остается за бортом законодательного процесса. Но самое опасное, что наши граждане перестали верить в потенциал парламентской системы. На последних региональных выборах в большинстве регионов голосовать пришло менее 30% избирателей. В целях совершенствования парламентской работы необходимо принятие специального закона о гарантиях парламентской оппозиции. Речь идет не только об обеспечении реального доступа к СМИ на всех уровнях, по и о гарантиях повседневной политической работы.