Особенности лоббирования в ЕС

Сложная и многоуровневая институциональная система ЕС, включая взаимодействие с национальными правительствами, создает практически бесконечное количество "точек доступа". Поэтому основная проблема групп интересов – умножить потенциальные источники влияния.

Наиболее распространенной моделью, объясняющей подходы к эффективному лоббированию интересов в ЕС, является модель ван Шенделена, названная им мета-игра трех П[1]. Под тремя П подразумеваются персоны, позиции и процедуры.

Ван Шенделен исходит из постулата, что все акторы выступают за создание "равных условий". Однако подобные заявления похожи на вечный призыв за свободную и открытую конкуренцию, в то время как каждый мечтает остаться единственным монополистом. Поскольку монополистами хотят стать все, вместо монополии развивается конкуренция. Преимущества на лоббистском рынке ЕС получают те, кто используют более умные техники, пусть поведение большинства лоббистов не слишком различается.

Концепция лоббизма в ЕС ван !!!Шснделена

Игра "трех П" направлена на то, чтобы в игре "на равных условиях" появились исключения. Участники стараются поместить дружественных персон в лучшие позиции при проведении наиболее выгодных процедур. Наиболее выгодные для данного случая позиции, процедуры и персоны готовятся до того, как другие участники вступят в процесс. Это превентивная стратегия, предопределяющая и изменяющая правила игры и дающая преимущества тем, кто заранее подготовил площадку.

Каждая межправительственная конференция (Intergovernmental Conference, ICC), созываемая ради подписания нового Соглашения, по сути, и является такой "игрой трех П", определяющая границы политического поля на ближайшие годы. Довольно часто данной стратегией пользуются французские лобби.

  • 1. П – Процедуры, например:
    • • Европарламент: консультации, совместная выработка решений;
    • • Совет: единогласное голосование, голосование большинством или квалифицированным большинством/субсидиарность (т.е. система разрешения проблем на возможно низшем уровне);
    • • внедрение в жизнь: ЕС (посредством комитологии) или национальный уровень.

По сути, данные процедуры носят вполне формальный характер. Но когда такие безобидные процедуры реализуются в отношении поднимаемого лоббистами вопроса, то, вероятнее всего, формальная власть начинает выполнять в отношении рассматриваемого вопроса охранительную функцию. Если чиновники занялись искомым вопросом, значит, полагают его важным и должны вынести в отношении его какое-то решение. Это может быть любая процедура из репертуара ЕС – совместное рассмотрение вопроса в ЕП[2], голосование в СЕ большинством или единогласно, а также вторичные законодательные процедуры в Комиссии[3] или любые другие процедуры – лишь бы она расценивалась как выгодная для положительного результата. Иногда для успешного прохождения вопросов через процедуры их даже переименовывают.

Примеры из практики

  • 1. Согласно Социальному Протоколу Маастрихтского соглашения, любые предложения в интересах со-управляющих советов рабочих в мультинациональных компаниях должны единогласно приниматься Советом. Однако после их переименования в ходе консультаций они подлежали голосованию квалифицированным большинством и были приняты в 1994 г. Здесь налицо усилия, приложенные корпоративными лоббистами.
  • 2. В 1990 г. ЕС проводил тендер на поставку продовольственного снабжения в Россию. Группа интересов, представлявшая интересы французских производителей мяса, смогла добиться включения в тендер условий о размерах банок с тушенкой, что не позволило на равных конкурировать датским производителям. Тендер был выигран французами.

В рамках процедур находится масса возможностей для манипуляции искомым вопросом. Например, защита внутреннего рынка может осуществляться с помощью разного рода процедур, манипулирующих такими понятиями, как здоровье и охрана окружающей среды. А предложения Комиссии по общему налогообложению подлежат единогласному голосованию в Совете до тех пор, пока они не будут переформатированы, скажем, в меры по обеспечению открытого рынка.

  • 2. Я – Позиции, например:
    • • членство в комитетах, рабочих группах;
    • • специальные директораты, комиссии ЕП, советы;
    • • инсайд в Генеральном секретариате Совета Европы;
    • • инспекционные органы, консультанты.

В конкурентном процессе принятия решения группы интересов стараются "захватить" ключевые позиции, такие как председатель или докладчик в соответствующем комитете, комиссии или рабочей группе, или по крайней мере предотвратить захват данных позиций оппонентами. Не обязательно, чтобы формально позиция была высшей в иерархии, важно, чтобы она позволяла контролировать прохождение вопроса на практике. Французские группы влияния, например, часто претендуют и берут позицию председателя, ведя себя более формалистично, чем прагматично. Их северные конкуренты часто обходятся более низкими позициями аппаратчиков, что их вполне устраивает. Например, не так давно обнаружилось, что обладание позицией, близкой к консультативной фирме, нанятой Комиссией, может обеспечить контроль над советами, которые она будет давать.

С помощью манипуляцией вопросами может также достигаться укрепление позиций. Так, в 1999 г. лоббистские группы, специализирующиеся на проблемах окружающей среды, добились того, чтобы вопросы сельского хозяйства, транспорта и торговли были переформатированы в Белой книге (то же, что и белый документ) в вопросы стабильности. Посредством этого они добились для себя и своих партнеров из Генерального директората по окружающей среде более выгодных позиций при рассмотрении дальнейших предложений.

  • 3. Я – Персоны, например:
    • • Комиссия: главы комитетов (chef de dossier), кабинеты;
    • • ЕП, Европейский социально-экономический комитет (EESC): друзья-докладчики;
    • • "засланные казачки" в Комиссии, Генеральном секретариате Совета Европы;
    • • судьи и персонал ЕС.

Друг или компаньон на соответствующей позиции может в терминах спортивной игры нанести "решающий удар" в подходящий момент. Здесь высоко ценятся старые друзья, разделяющие общие ценности, а, возможно, и интересы, и которым не требуется что-то дополнительно объяснять. Новые друзья появляются путем нахождения общих ценностей и создания общих интересов, включая общее прошлое и карьерные ожидания. Хороший друг на необходимой позиции может оказать помощь в распределении материальных ресурсов, таких как штат и бюджет, а также менее осязаемых ресурсов – информации и поддержки. Друзья могут быть внедрены в любые институты и объединения на любых уровнях. Такими друзьями могут быть государственные служащие Комиссии уровня ниже, чем А1, референдарии в Суде ЕС (Court of Justice of the European Union), переводчики в Совете, инспекторы в агентствах или эксперты в комитетах. Их рекрутинг и продвижение одной из групп интересов, официально называемые кадровой политикой, часто перерастает в конфликт с аналогичной деятельностью других групп интересов. Манипуляция такими понятиями, как "прием по принципу лояльности" и "прием по профессиональным качествам" может дать весьма отличающиеся результаты при реализации кадровой политики.

Что такое revolving door

В европейском лоббировании весьма популярным стало явление "вращающейся двери" (revolving door), когда бывшие чиновники после ухода с государственной службы поступают на работу в лоббистские фирмы. Только официально выявлено порядка 200 таких случаев.

Отслеживанием и обнародованием фактов занимается Alter-EU, регулярно публикуя отчеты.

Наиболее яркие примеры

Петер Карл Могенс. В 2009 г. покинул пост директора ГД по торговле. Шесть месяцев спустя стал главным советником в крупной лоббистской фирме Kreab Gavin Andersen, среди прочих представляющая интересы производителя химии IC1 и производителя транспортных средств Scania.

Современная градация служащих Комиссии: от AD 5 до AD 15 (генеральный директор). Аббревиатура AD расшифровывается как администратор. Параллельно существует категория служащих AST – ассистенты. Предыдущая система градации включата в себя служащих категории А – ответственные служащие (теперь это категория AD), В – исполнители, С – секретариат, D – водители и посыльные.

Томас Лонгрен. До декабря 2010 г. был исполнительным директором Европейского агентства медицины. В январе 2011 г. начал собственную консультативную практику и присоединился к компании NDA, специализирующейся на консультациях в фармацевтической индустрии.

Значительное количество бывших чиновников перешло на работу в крупную лоббистскую фирму Burson-Marsteller, в том числе главный советник DG по энергетике Дерек Тэйлор, чиновник Парламента с 35-летним стажем работы Дэвид Харли и др.

Игра трех П снискала плохую репутацию у тех, кто остался не у дел, однако на практике группы интересов быстро обучаются ей. Ван Шенделен обнаруживает парадокс, который заключается в том, что чем больше групп интересов пользуется данной стратегией, тем меньше шансов, что один из участников может выстроить правила игры исключительно в пользу своей выгоды.

Другая концепция лоббистских стратегий в ЕС разработана Дэниэлем Гегеном.

  • [1] *Schendelen R. van. Macchiavelli in Brussels: the Art of Lobbying the EU. Amsterdam University Press, Amsterdam, 2002. P. 105–109.
  • [2] Совместное рассмотрение (codecision) – традиционная законотворческая процедура в ЕС, когда для принятия законопроекта необходимо решение как ЕП, так и СЕ.
  • [3] Виртуальное право законодательной инициативы принадлежит Комиссии. Даже если субъектом инициативы выступает Совет или Парламент, она в любом случае должна пройти через Комиссию и быть внесена на рассмотрение только ей. При негативном отношении к инициативе со стороны Комиссии она имеет право принудить Совет голосовать не большинством, а единогласно.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >