ЛОББИЗМ В ГЕРМАНИИ

В результате изучения материала данной главы студент должен:

знать

• основные методы и технологии взаимодействия с органами государственной власти в Германии;

уметь

• определять основные субъекты и объекты GR в Германии;

владеть

• подходами к организации парламентской работы с лоббистами.

Из истории лоббизма в Германии

В Германии существует достаточно прочная традиция того, что лоббистские организации представляют интересы на коллективной основе. Лоббирование в значительной степени преследует корпоративные интересы бизнеса, слияния и поглощения. Роль юридических фирм, консалтинговых организаций и других профессиональных лоббистов для Германии - не совсем характерное и распространенное явление. В результате формы лоббирования вне экономических, промышленных, социальных ассоциаций не получают широкого освещения, должного внимания со стороны репетирующих органов.

Важно отмстить, что в немецком случае отношения между правительством и различными видами частных организаций (бизнес, церковь, научные общества, союзы и т.д.) почти никогда не называются лоббистскими. В немецкой политической практике лоббирование считается заимствованием из иной социально-политической практики с соответствующими коннотациями скрытных политических процессов, на нелигитимной основе. Карстен Ронит и Фолькер Шнейдер^[1] пишут, что лоббирование рассматривается как процесс, где функционирует целый ряд конкурирующих субъектов, находящихся в поиске влияния, но они не признаются властями как равноправные партнеры, на регулярной основе участвующие в политике принятия государственных решений.

Свой отпечаток наложили особенности послевоенного развития системы социально-экономического регулирования в Германии. Поэтому система лоббирования в Федеративной Республике Германия (ФРГ) связана с двумя общими проблемами:

• • сфера регулирования. Если правовая база для доступа интереса частных лиц к правительству и парламенту может быть создана, тогда эта проблема соприкосновения интересов должна быть сначала тщательно изучена и определен набор соответствующих вопросов, который впоследствии откроет дорожную карту для процедурных рамок и регулирования политических мероприятий, связанных с лоббированием. Другая линия аргументации подчеркивает естественную роль групп интересов в немецкой политике как ключевой технологии для выработки общей политики всех акторов: в этом случае общие правовые рамки вряд ли потребуются, и необходимо только определить формы информационного и коммуникационного посредничества;
• • степень регулирования. Многие исследователи немецкой политики склонны считать, что степень регулирования процесса лоббирования должна основываться на формальной системе с набором правил и процедур для организации отношений между политическими институтами и различных частных организаций. И более предпочтительно, если отношения между ними могут быть кодифицированы с точки зрения права. Иная точка зрения базируется на том, что процедурные вопросы не должны принуждать всех акторов процесса лоббирования к соблюдению формальных правил, а скорее должно следовать прагматичному подходу, где исторически сложившаяся немецкая политическая культура сама по себе достаточно приспособлена для выражения организационных интересов в политике, что делает регулирование излишним.

Относительно парламентской политики в Германии отмечают различные категории частных групп, имеющих доступ к участию в политическом процессе через неформальные контакты с отдельными депутатами и политическими партиями, к ряду парламентских комитетов. Следует выделить сферу влияния лоббистов через создание системы специализированных и отраслевых комитетов, где формируется национальное законодательство и к которому представители лоббистов – ассоциаций, независимых экспертов могут быть приглашены для участия.

В целом германский законодательный процесс признает, что законы должны в некоторой степени базироваться на консультации с заинтересованными общественными группами.

Как следствие^[2], лоббисты зачастую ищут влияние на предварительном предпарламентском этапе обсуждений важных законодательных, политических инициатив в обменах мнений с федеральными министрами, где возможно применить различные приемы для организации контакта. Министры могут принимать делегации в соответствии со ст. 10 "Общих правил и процедур федерального правительства". Такие встречи могут быть очень важными, но технически проблемы, как правило, решаются на более низких уровнях. Политическая практика показывает, что контакты с администрацией предпочитают большинство немецких ассоциаций^[3]. Именно на этом этапе, когда формируется политическая повестка дня, проводятся расследования и проектируются законы, что доказывает интенсивность парламентского лоббирования. Статья 23 подчеркивает, что федеральные министерства должны сотрудничать с общенациональными федерациями, т.е. организациями, которые представляют интересы всего государства (земель). Дается отсылка на иерархический уровень организации лоббирования: консультации должны быть с ведущими отраслевыми объединениями, что может быть одной из причин, почему большая часть ассоциативного ландшафта в Германии институционализирована вокруг ведущих промышленных, экономических ассоциаций^[4].

Многие контакты между государственными администрациями и объединениями лоббистов происходят на регулярной основе, когда частные интересы и государственные ресурсы объединяются для совместного рассмотрения и подготовки проекта законодательных инициатив.

Немецкое законодательство традиционно основывается на довольно подробном описании условий процесса регулирования (в том числе учет делегированного законодательства регионам и т.д.).

Отдельные министерства определяют критерии отбора лоббирующих организаций, но не могут игнорировать возможность наличия пострадавших интересов, ведомства также нуждаются в поддержке ключевых ассоциаций. Некоторые законы напрямую требуют проведение консультаций для учета всех интересов и мнений ассоциаций, что уменьшает произвол аппарата чиновников и возможность коррупционного маневра.

По решению Конституционного Суда Германии каждый парламентский комитет, каждое министерство и каждый эксперт комитета имеет право принимать собственные процедуры для организации легальной работы с лоббистами, определяет этапы совместной деятельности и необходимые заинтересованные группы приглашаются к диалогу, конституционный суд предостерегает в организации работы с лоббистами избегать крайностей корпоративизма и плюрализма.

Группы интересов обязаны предоставить следующую информацию для регистрации:

• • об их наименовании и местонахождении;
• • о составе совета директоров и правления;
• • о сфере интересов;
• • о количестве членов;
• • полные фамилии своих представителей и адрес их офиса.

Депутатский корпус также имеет сильные экономические, социальные и региональные корни в Германии и, порой независимо от принадлежности к группе интересов, они также преследуют интересы лоббирующих организаций. В то же время члены парламента важны как точки доступа для групп интересов в политическом процессе, как во всех парламентских демократиях.

Для повышения прозрачности весьма запутанной сети отношений, связывающих депутатов с частными фирмами, общественными и полугосударственными корпорациями, ассоциациями и т.д., в 1977 г. был принят закон о парламентском регламенте. В разд. 10, под заголовком "Независимость членов парламента", предусмотрено, что Бундестаг должен принять правила поведения для депутатов, данные правила требуют от депутатов представлять сведения об их участии во внепарламентских мероприятиях, которые имеют значение для парламентской работы депутата. Впервые данный регламент опубликован в 1986 г., пересмотрен в 1995 г., и правила нашли воплощения в "Общих правилах и порядке Бундестага", требующих от депутатского корпуса уведомлять президента (спикера) Бундестага, всех членов правления о присутствиях в частных компаниях, общественных учреждениях, ассоциациях, фондах и т.д.^[5]

В рамках ЕС опыт Бундестага уникален тем, что это единственная палата, которая имеет конкретные и формальные правила, касающиеся регистрации лоббистов. Все группы, стремящиеся сформулировать или защищать свои интересы, должны зарегистрироваться в Бундестаге.

Анализ информации о депутатском корпусе Бундестага показывает, что 482 депутатов участвуют в 1355 организациях и 1070 общественных советах в различных типах организаций. Иными словами, почти 75% немецких депутатов являются членами по крайней мере одной внешней организации. Почти 30% депутатов – члены советов директоров региональных учреждений и организаций государственного сектора (например, государственной корпорации или фирмы, банка и (или) общественного фонда); 16% депутатов – члены совета директоров в частных компаниях. Существуют значительные различия между парламентскими фракциями. Самый высокий процент – в ХСС-ХДС, самый низкий процент членства в различных организациях наблюдается в Партии Зеленых и Партии демократического социализма.

Парламентский реестр лоббистов составляется ежегодно и публикуется в Федеральном вестнике (Bundesgesetzblatt). Заинтересованные стороны, желая заниматься лоббистской деятельностью в любом комитете Бундестага или федеральном правительстве, должны зарегистрироваться в открытом списке. Процедура регистрации находится под контролем Президента Бундестага. Реестр публикуется ежегодно. Зарегистрированное объединение имеет доступ в здание Бундестага, может участвовать в подготовке федерального законодательства.

Некоторые исследователи отмечают, что чем выше количество групп, лоббирующих интересы в парламенте, тем более обширные и всеобъемлющие парламентские лобби-сети формируются. Все парламентские инструменты, обеспечивающие общественные взаимодействия и транспарентность, формируют прозрачность политики, являются определенной социально-политической категорией, призванной контролировать соотношение личного и государственного интересов. Парламентские комитеты являются важным аналитическим инструментом для описания изменений лобби-режимов и, следовательно, являются сложным сочетанием государственных и частных субъектов парламентского процесса^[6].

Милбрат и Шенделен^[7] пишут о смещении понимания лоббизма в Германии, от традиционного понимания "лоббизм", когда обозначается весь коммуникационный процесс, в рамках которого представители заинтересованных групп пытаются мотивировать лиц, принимающих решения по продвижению частных политических предпочтений, посредством подключения наднационального уровня, а также местного, регионального и национального правительственных лобби. В более узком смысле "лоббистские сети" должны развиваться в сторону от партийно-политических "родительских" источников формирования к кросс-партийным взаимодействиям, которые, как правило, показывают относительно меньшую интенсивность и стабильность. В сравнении с "партийно-родительскими сетями" лоббизма между политическими партиями или партийными группами и организованными интересами расхождения характеризуются идеологическими установками, постоянством тесного личного и организационного взаимодействия. Явления и лоббизма, и "родительских отношений" дифференцированы от концепта "железного треугольника", сформированного частными интересами, административными органами и парламентскими комитетами, последние связаны существованием монополиями представительства, эксклюзивными привилегированными, стабильными отношениями.

Современный лоббизм в Германии основан на критериях профессионализации, требует определенных ролей и постоянного представительства в пределах групп, специализирующихся на "мониторинге" законодательных процессов, сбора специализированной информации, которая может представлять интерес для ЛПР в сфере политики, бизнеса, некоммерческого сектора.

Анализ плотности связей с заинтересованными группами в немецком Бундестаге показывает высокий уровень институционализации общественных слушаний, которые не только многочисленны – большинство из них проводятся всеми парламентскими комитетами, но и покрывают большую часть спектра социальных объединений, среди которых бизнес-группы являются доминирующими.

В Бундестаге считают, что значительная часть общества обладает всеми правами для участия в разработке основных законопроектов, но ответственность за принятие законопроектов должны на себя брать непосредственные избранники, парламентарии, для чего не обязательно быть зарегистрированным в комитете, фракции, регистре.

• [1] Karsten R„ Schneider V. The Strange Case of Regulating Lobbying in Germany // Parliamentary Affairs. Oxford University Press. 2012. P. 560–570.
• [2] Karsten R., Schneider V. The Strange Case of Regulating Lobbying in Germany. P. 562.
• [3] Karsten R., Schneider V. Op. cit. P. 562.
• [4] "Schlussbericht der Enquete-Kommission, Verfassungsreform des Deutschen Bundestages Zur Sadie" in Themen parlamentarischer Beratung 3/76. Beratungen und Empfehlungen zur Verfassungsreform. Teii 1: Parlament und Regierung (1976).
• [5] Sebaldt М. Interessengruppen und ihre bundespolitische Prasenz in Deutschland. Verbandsarbeit vor Ort. Zeitschrift fur Parlamentsfragen, Winter 1996.
• [6] Van Waarden F. Dimensions and Types of Policy Networks // European Journal of Political Research. 1992. P. 21, 29–52; Liebert Netzwerke und neue Uniibersichtlichkeit: Pladoyer fur die Wahrnehmung politischer Komplexitat // Leggewie C. (Hg.). Wozu Politikwissenschaft? Uber das Neue in der Politik. Darmstadt, 1994. S. 155–169.
• [7] Milbtath L. W. Lobbing // International encyclopedia of social sciences. 1968. № 9. P. 441 – 446; Van Schendelen M. P. С. M. National public and private EC lobbing. Aldershot: Dartmouth, 1993.