Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов

Введение в правовой оборот понятия "антикоррупционная экспертиза" было обусловлено необходимостью оценки содержания нормативных правовых актов (их проектов) не только с точки зрения формального соответствия (несоответствия) их законам, но и с позиции устранения нормативных основ для проявления коррупции, поскольку во многом стимулирующим (коррупциогенным) фактором является, как показали правоприменительная практика и анализ многих документов, регламентирующих деятельность чиновников, их неопределенность, вариативность и иные изъяны. Впервые на прокуратуру осуществление антикоррупционной экспертизы было возложено поди, "г" п. 4 разд. IV Национального плана противодействия коррупции, утв. Президентом РФ 31.07.2008 за № Пр-1568, где среди первоочередных мер по реализации этого документа было поручение Генпрокурору РФ об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ. Чуть позже в ст. 6 Федерального закона "О противодействии коррупции" антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов была названа среди основных мер по профилактике коррупции. Законодательное закрепление рассматриваемый вид деятельности[1] приобрел с принятием Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее – Закон об антикоррупционной экспертизе) и дополнением Закона о прокуратуре ст. 9.1 "Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов".

К сожалению, Закон об экспертизе не содержит понятия "антикоррупционной экспертизы", сводя смысл (цель) ее проведения к выявлению коррупциогенных факторов, под которыми понимаются положения нормативных правовых актов (их проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Рассматриваемая процедура проводится органами прокуратуры согласно утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Порядок организации и деятельности органов прокуратуры по реализации указанных полномочий регулируется приказом Генпрокурора РФ от 28.12.2009 № 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов".

Применяя принцип аналогии со ст. 21 Закона о прокуратуре, а также положения ст. 9.1 Закона, в качестве предмета антикоррупционной экспертизы следует определить соответствие законодательству об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Говоря о пределах рассматриваемой деятельности прокуроров, к сожалению, законодатель не уточнил статус "иных государственных органов", что, к слову, само по себе подпадает под определение коррупциогенного фактора, но следует предположить, опять-таки в силу аналогии со ст. 21 Закона о прокуратуре, что речь идет о структурах нефедерального уровня. Вместе с тем самым важным аспектом в характеристике пределов являются установленные ч. 2 ст. 3 Закона об экспертизе сферы общественных отношений, проверка коррупциогенности нормативного регулирования которых отнесена к компетенции органов прокуратуры. Речь идет об актах, касающихся:

  • • прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
  • • государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Россией на основании федерального закона;
  • • социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. Приведенный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Пунктом 1 приказа от 28.12.2009 № 400 прокурорам регионального и районного звеньев предписано:

  • а) определить конкретных сотрудников, занимающихся рассматриваемой деятельностью;
  • б) инициировать установление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления процедуры представления в органы прокуратуры нормативных правовых актов в целях их проверки па предмет наличия коррупциогенности;
  • в) наладить должное взаимодействие с иными субъектами антикоррупционной экспертизы, в том числе проводящими независимую экспертизу;
  • г) организовать учет и проведение проверок по обращениям органов, организаций, их должностных лиц, которые информируют органы прокуратуры об обнаруженных в актах и их проектах коррупциогенных факторов (ч. 5 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе);
  • д) обеспечить гласность при проведении антикоррупционной экспертизы, в том числе с использованием сети "Интернет", организовать информационный обмен с общественными объединениями;
  • е) продолжить практику информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах, не отнесенных к категории актов, подлежащих "прокурорской" экспертизе.

Изучение актов органов государственной власти субъектов РФ, территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц необходимо осуществлять в течение одного месяца со дня их принятия (п. 5 приказа от 28.12.2009 № 400).

Прокуроры обязаны осуществлять учет нормативных правовых актов, а также вести реестр изученных актов, внесенных требований, результатов рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства заявлений (п. 4 приказа от 28.12.2009 № 400). Кроме того, подп. 4 п. 4 приказа Генпрокурора РФ от 15.05.2010 № 209 "Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции" прокурорам регионального и районного звеньев предписано не реже одного раза в полугодие анализировать и обобщать практику проведения антикоррупционной экспертизы.

Проведение антикоррупционной экспертизы осуществляется в соответствии с упомянутой выше Методикой, в и. 2 которой закреплено, что для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта. Согласно п. 3 этого документа коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

  • а) широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
  • б) определение компетенции по формуле "вправе" – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
  • в) выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
  • г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный акт;
  • д) принятие акта за пределами компетенции – нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативного правового акта;
  • е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
  • ж) отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
  • з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага).

В свою очередь, п. 4 Методики к коррупциогенным факторам, содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, относит:

  • а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
  • б) злоупотребление нравом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
  • в) юридико-лингвистическую неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Согласно ст. 4 Закона об экспертизе и ст. 9.1 Закона о прокуратуре при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов. Возможные варианты способов устранения отражены в п. 1.5 приказа от 28.12.2009 № 400, в том числе:

  • а) внесение изменений в нормативный правовой акт;
  • б) отмена акта (или его отдельных норм);
  • в) разработка и принятие иного акта, устраняющего коррупциогенный фактор.

К названному приказу прилагается формализованный бланк требования об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного (-ых) коррупциогенного (-ых) фактора (-ов), который используется в практической деятельности.

В целом следует отметить, что по характеру адресации, порядку и срокам рассмотрения требование фактически идентично протесту прокурора, приносимому в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре. В частности, Законом предусмотрен стандартный 10-дневный срок обязательного его рассмотрения со дня поступления (сокращенный срок прокурор устанавливать не вправе). Требование, адресованное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании такого органа. Пункт 1.6 приказа от 28.12.2009 № 400 предписывает руководителям органов прокуратуры лично участвовать в рассмотрении представительными органами регионального и муниципального уровней внесенного ими акта реагирования, а также обеспечивать участие работников прокуратуры во всех иных случаях. При рассмотрении требований прокуроры обязаны занимать активную позицию, разъяснять негативные последствия практики правоприменения нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы.

Закон о прокуратуре предусматривает, что требование может быть отозвано внесшим его прокурором до рассмотрения акта реагирования адресатом, равно как допускает возможность обжалования его заинтересованными лицами.

Согласно п. 1.7 приказа от 28.12.2009 № 400 в случае отклонения требований надлежит использовать право па обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Данный документ также требует от прокуроров регионального звена обеспечить участие наиболее подготовленных работников в рассмотрении судом заявлений о внесении изменений в нормативный правовой акт с целью исключения коррупциогенных факторов из акта законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Следует отметить, что ст. 9.1 Закона о прокуратуре рассматривает обращение прокурора в суд как альтернативную требованию форму реагирования, т.е. оно в принципе может применяться и не в связи с несогласием с позицией прокурора, изложенной в требовании. Приказ от 28.12.2009 № 400 в буквальном смысле также не предполагает обязательность первоначального использования внесудебной формы корректировки актов, содержащих коррупциогенные факторы. Самой большой проблемой для судебных перспектив в настоящее время выступает отсутствие специальных норм в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве, которые бы позволяли ставить в заявлении вопросы, тождественные изложенным в требовании. Поэтому при обращении в соответствующий суд коррупциогенный фактор выступает как сопутствующий в акте, вопрос о признании недействующим которого полностью (частично) ставит прокурор перед судом общей юрисдикции или арбитражным судом.

В качестве актов прокурорского реагирования, способствующих укреплению законности в сфере противодействия коррупциогенным факторам, необходимо рассматривать также представление об устранении нарушений закона и предостережение о недопустимости нарушения закона, предусмотренные соответственно ст. 24 и 25.1 Закона о прокуратуре. В первом случае речь может идти о постановке по результатам обобщения негативно складывающейся нормотворческой практики вопроса об устранении причин и условий, способствующих системному включению коррупциогенных факторов в нормативный правовой акт, а также о конкретных ситуациях, когда нарушаются положения Закона о прокуратуре о сроках и порядке рассмотрения, уведомлении прокурора о результатах рассмотрения требования. Во втором случае прокурор может объявлять предостережение должностному лицу, если имеются сведения о планируемом издании таким лицом нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы.

Следует также иметь в виду, что согласно п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в том числе в ст. 9.1 Закона, подлежат безусловному исполнению, а невыполнение их влечет за собой установленную законом ответственность (п. 3 ст. 6). В связи с этим в случае, если налицо умышленное бездействие должностного лица, которому адресовано требование, и при этом отсутствуют попытки указанного субъекта обжаловать такой акт прокурорского реагирования в установленном порядке, прокурор вправе вынести в отношении должностного лица постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП.

  • [1] В науке прокурорского надзора до настоящего времени не сформировалось единого мнения о месте антикоррупционной экспертизы в системе функций. Одни ученые высказываются о самостоятельном характере этой деятельности, близком к участию прокурора в правотворческой деятельности, обосновывая свои доводы, в том числе расположением ст. 9.1 в Законе о прокуратуре. Другие, и мы солидарны с такой точкой зрения, рассматривают антикоррупционную экспертизу как самостоятельное направление в рамках надзора за исполнением законов, близкое в плане применяемых прокурорами правовых средств (включая меры реагирования) к надзору за законностью правовых актов. Эта позиция в принципе подтверждается тем, что рассматриваемой деятельностью занимаются именно надзорные подразделения и конкретные прокурорские работники органов прокуратуры.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >