Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Прокурорский надзор. Том 2

Защита прокуратурой прав субъектов предпринимательской деятельности

Целевые установки внутренней политики государства, направленные на дальнейшее развитие социально-экономической сферы, во многом связаны с необходимостью становления предпринимательства в его цивилизованном, отвечающем общемировым тенденциям смысле, и здесь важное значение отводится организации и поддержке его малых и средних форм как традиционной основы для формирования среднего класса. К сожалению, на поступательном пути развития бизнеса, если принимать во внимание его априорную добросовестность, возникает немало проблем, обусловленных как криминализацией определенных сфер, представляющих привлекательность с точки зрения их рентабельности, а это имеет следствием такие вошедшие в обиход явления, как захват и передел бизнеса, так и высоким уровнем коррупционности чиновничества, призванного в силу требований законодательства осуществлять определенные управленческие функции (разрешительные, контрольно-надзорные и др.), т.е. в первооснове упорядочивать соответствующие общественные отношения, однако нередко предпочитающего извлекать из своей должности дополнительные, не предусмотренные законом источники дохода.

К числу наиболее часто выявляемых в ходе прокурорских проверок нарушений законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности относятся:

  • • введение необоснованных процедур и запретов;
  • • несоблюдение правил оказания платных государственных и муниципальных услуг;
  • • установление непредусмотренных сборов и платежей;
  • • незаконный отказ в реализации прав;
  • • ограничение конкуренции и создание преференций отдельным предпринимателям;
  • • нарушение установленных сроков при рассмотрении заявлений;
  • • проведение проверочных мероприятий органами контроля (надзора) с нарушением процедур;
  • • принятие незаконных решений о привлечении к административной ответственности либо нарушение порядка применения мер административного воздействия и др.

Одной из действенных форм защиты предпринимателей в последние годы выступает специально закрепленный на законодательном уровне механизм обеспечения интересов бизнес-сообщества при осуществлении в отношении его субъектов проверок многочисленными контрольно-надзорными структурами. Впервые соответствующий протекционный институт был введен Федеральным законом от 08.08.2001 № 134-Φ3 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)", которым устанавливались жесткие требования к организации и проведению соответствующими органами проверок соблюдения требований нормативных правовых актов в деятельности субъектов предпринимательства, а также предусматривались способы защиты прав и законных интересов последних от незаконных действий и решений указанных властных структур. При этом следует отметить, что в начале 2000-х гг., равно как и в 1990-е гг., органы прокуратуры не рассматривались руководством страны в качестве полноценного элемента системы защиты прав предпринимателей, в силу чего и на ведомственном уровне перед прокурорами не ставилось соответствующих целевых установок. Безусловно, данное обстоятельство отнюдь не означает, что прокуроры не реагировали на поступающие к ним обращения субъектов предпринимательской деятельности о фактах нарушения, в том числе и названного законодательного акта, поскольку в силу ст. 1 Закона о прокуратуре прокурорский надзор распространяется на любые сферы жизнедеятельности государства и общества, регулируемые законом.

Вместе с тем уже в середине 2000-х гг. наметилась тенденция официального подключения органов прокуратуры к вопросам, связанным с защитой интересов субъектов предпринимательской деятельности. Начало этому процессу положил приказ Генпрокурора РФ от 17.08.2005 № 29 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности", который основными направлениями деятельности прокуроров определил надзор за деятельностью чиновников, в том числе осуществляющих государственный контроль (надзор), а также за законностью издаваемых правовых актов на всех уровнях публичной власти, начиная с нормотворчества федеральных органов исполнительной власти и заканчивая соответствующей деятельностью органов местного самоуправления, с точки зрения создания ими препятствий для добросовестной конкуренции, возложения на предпринимателей дополнительных обязанностей и т.д. При этом в п. 1.8 приказа предписывалось в случае непринятия своевременных и адекватных мер по устранению выявленных нарушений закона виновных должностных лиц органов прокуратуры привлекать к строгой дисциплинарной ответственности, вплоть до увольнения. Таким образом, на прокуроров было возложено важное направление надзорной деятельности с установлением целевых ориентиров.

Указанный документ утратил свою силу в связи с принятием действующего в настоящее время приказа Генпрокурора РФ от 31.03.2008 № 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности", который с учетом наработанной практики серьезно скорректировал задачи прокуроров. В частности, появились нормы, предписывающие прокурорам осуществлять постоянный мониторинг в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, исключить факты вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами, обеспечить постоянный надзор за исполнением Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", противодействовать рейдерским захватам. Особое внимание в плане защиты прав предпринимателей уделено сфере надзора за осуществлением оперативно-розыскной деятельности, а также регистрационно-учетной работы органов, осуществляющих уголовное преследование. Кроме того, прокурорам предписано обеспечить гласность и прозрачность в деятельности органов прокуратуры на рассматриваемом участке, активно использовать в этих целях возможности СМИ.

Пунктом 1.5 приказа от 31.03.2008 № 53 при организации надзора прокурорам предписано акцентировать усилия на:

  • • пресечении действий органов государственной власти и местного самоуправления, ограничивающих свободу экономической деятельности;
  • • соблюдении прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля;
  • • выявлении и устранении фактов ограничения конкуренции и иных нарушений антимонопольного законодательства (с привлечением уполномоченных антимонопольных органов);
  • • противодействии рейдерским захватам;
  • • рассмотрении заявлений и иных обращений хозяйствующих субъектов.

В рамках реализации положений приказа от 31.03.2008 № 53 прокурорами на региональном и районном уровнях с середины 2008 г. созданы предпосылки для ведения непосредственного открытого диалога с представителями бизнес-сообщества по вопросам, связанным с нарушением прав предпринимателей, путем создания общественных советов при прокуратурах. Более того, в рамках активизации антикоррупционной работы в прокуратурах созданы интернет-сайты, на которые может обратиться каждый, кто имеет информацию о коррупционных проявлениях чиновников. Эти и иные организационные меры позволили значительно увеличить объем необходимой прокурорам информации о нарушениях законов в рассматриваемой сфере, а значит, более эффективно выполнять поставленные перед ними задачи.

Вместе с тем стойкие негативные тенденции в сфере деятельности чиновников, в том числе представителей многочисленных органов государственного контроля (надзора), серьезно затрудняющие свободное развитие предпринимательства, обусловили необходимость издания Президентом РФ Указа от 15.05.2008 № 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности", которым Правительству РФ предписывалось оперативно разработать ряд законодательных предложений, среди которых особое место занимает положение о проведении внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором. То есть были созданы предпосылки включения прокурора как лица, надзирающего за деятельностью контролирующих органов, в процедуру дачи оценки законности проводимых этими органами внеплановых мероприятий, поскольку наработанная к тому времени практика имела немало примеров использования возможностей органов контроля (надзора) для решения "воспитательных" задач в отношении отдельных предпринимателей, когда в течение одного года совокупное число проверок могло составлять десятки, а в наиболее вопиющих ситуациях и сотни, что, конечно же, просто создавало паралич в работе бизнесменов. А если добавить к этому ненавязчивые угрозы подвергнуться уголовному преследованию, равно как и вполне конкретные процессуальные решения, многие из которых отменялись впоследствии по требованию надзирающих прокуроров, то вполне можно представить себе моральное состояние и деловой настрой подвергшихся подобной участи субъектов.

Законодательные новеллы, закрепившие на самом высоком уровне роль прокуроров в обеспечении законности в предпринимательской сфере, нормативно материализовались в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который вступил в силу с 1 мая 2009 г., признав утратившим силу Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-Φ3.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ прокуроры наделены полномочиями по согласованию внеплановых выездных проверок соответствующих контрольнонадзорных органов, организуемых в случае поступления в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах:

  • а) возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
  • б) причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Первоначально данное требование распространялось только на внеплановые проверки, организуемые в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, однако достаточно эффективная работа, показанная прокурорами в 2009 г., предопределила внесение изменений в апреле 2010 г. в рассматриваемую норму Закона, которая была распространена на всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что в значительной мере повысило нагрузку на прокуроров.

По результатам рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения. Анализ реализации прокурорами согласовательных полномочий показывает, что указанная деятельность вполне обоснованно возложена на прокуроров, которые в зависимости от конкретно взятой сферы общественных отношений не дают согласия на проведение внеплановой проверки в 40 и даже 60% случаев.

Основаниями для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки являются:

  • • отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;
  • • отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки;
  • • несоблюдение требований, установленных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ, к оформлению решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки;
  • • осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства России;
  • • несоответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;
  • • проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.

С 1 августа 2011 г. в ст. 10 Закона внесено дополнение, предусматривающее обязательность проведения контрольно-надзорным органом внеплановой проверки на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Следует отметить еще одну важную роль, отведенную ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ органам прокуратуры. Начиная с 1 января 2010 г. на Генпрокуратуру РФ возложено формирование ежегодного сводного плана проведения плановых проверок органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на предстоящий период и размещение его на официальном сайте Генпрокуратуры РФ в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года. То есть фактически речь идет о реализации такого направления прокурорской деятельности, как государственный учет в рассматриваемой сфере.

Предваряет окончательное формирование сводного плана кропотливая работа прокуроров всех уровней, которые, начиная с 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, тщательно изучают представленные им контрольно-надзорными органами проекты ежегодных планов и вносят свои предложения, в том числе по исключению тех или иных проверочных мероприятий. В свою очередь, доработанные с учетом рекомендаций и замечаний прокуроров и утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок вновь представляются в органы прокуратуры до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, которые к 1 декабря аккумулируются в Генпрокуратуре РФ для последующего размещения на официальном сайте в сети Интернет в качестве сводного плана.

Реализация соответствующих полномочий в тестовом режиме в конце 2009 г., т.е. до вступления рассмотренных положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ в силу, показала, что из более чем 1 200 000 запланированных плановых проверок, прокурорами было предложено исключить свыше 40%. Указанные требования закона в части наделения прокуроров проверочными полномочиями в отношении планируемых мероприятий контрольно-надзорных органов стимулируют соответствующие органы к более добросовестному отношению к положениям закона, регулирующим их деятельность.

В организационном плане важное значение для формирования единообразной практики применения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ прокурорами на всех уровнях имеют положения приказа Генпрокурора РФ от 27.03.2009 № 93 "О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”", которым, в частности, прокурорам предписано:

  • • осуществлять учет проводимых органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок;
  • • организовать проведение сверок данных с органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля об осуществленных плановых и внеплановых выездных проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по итогам работы за каждое полугодие;
  • • обеспечить системный сбор, накопление и обработку информации о нарушениях прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая сведения общественных организаций и средств массовой информации.

Кроме того, данным приказом утвержден Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также введены формализованные бланки решений о согласовании проведения внеплановой выездной проверки и об отказе в согласовании внеплановой выездной проверки.

Среди организационно-распорядительных документов Генпрокурора РФ в рассматриваемой сфере надзорной деятельности следует также выделить:

  • • указание от 27.07.2009 № 240/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”", п. 2 которого прокурорам субъектов РФ и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур в целях активизации и повышения эффективности работы предписано: 1) обеспечивать действенный прокурорский надзор за исполнением законов контролирующими органами; 2) устанавливать постоянный контроль за работой подчиненных прокуратур; 3) проверять законность принятых ими решений о согласовании контролирующим органам проведения внеплановых выездных проверок; 4) незамедлительно реагировать на выявленные факты нарушений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, принимать меры по их реальному устранению и привлечению к ответственности виновных лиц;
  • • указание от 13.08.2009 № 260/7 "Об усилении прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов малого и среднего предпринимательства, устранением административных барьеров предпринимательской деятельности, исполнением законов органами исполнительной власти, обладающими контрольнонадзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры", п. 1.4 которого требует от прокуроров акцентировать усилия на: 1) соблюдении прав хозяйствующих субъектов государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами; 2) противодействии рейдерским захватам; 3) исполнении законов при подключении хозяйствующих субъектов к сетям инженерно-технического обеспечения, установлении платы за такое подключение и определении ее размера.

Немаловажное значение с точки зрения полноты информации об имеющих место нарушениях закона в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности имеет организация эффективного взаимодействия с представителями биснес-сообщества, ежедневно сталкивающимися с теми или иными проблемами, и другими институтами гражданского общества, включая независимые СМИ.

Помимо названных выше общественных советов при прокуратурах регионального звена, в рамках функционирования которых строится конструктивный диалог, позволяющий прокурорам влиять на состояние законности в рассматриваемой сфере, своевременно принимать адекватные складывающимся реалиям меры, следует отметить, что на уровне Генпрокуратуры РФ созданы механизмы взаимодействия с авторитетными в предпринимательской среде структурами. Речь идет о соглашениях, заключенных с:

  • – Торгово-промышленной палатой РФ (указание Генпрокурора РФ от 25.06.2009 № 212/20 "Об организации исполнения Соглашения о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Торгово-промышленной палатой Российской Федерации" прямо обязывает прокуроров субъектов РФ заключать аналогичные соглашения о сотрудничестве с территориальными торгово-промышленными палатами);
  • – Российским союзом промышленников и предпринимателей;
  • – общероссийскими общественными организациями "ОПОРА России" и "Деловая Россия".

С учетом отнесения вопросов исполнения законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности к числу приоритетных направлений надзора и необходимости обеспечения принципа централизации в организации такой работы приказом Генпрокурора РФ с 24.05.2012 № 48-ш в составе Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства создано специальное подразделение – управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей. В его задачу входит в том числе и обеспечение взаимодействия с институтом Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, который введен Указом Президента РФ от 22.06.2012 № 879. Аналогичные институты созданы и в субъектах РФ, что предопределяет необходимость организации надлежащего взаимодействия с ними соответствующих прокуроров.

Таким образом, следует отметить, что органы прокуратуры с учетом специфики осуществления ими надзорной работы занимают весомую нишу в механизме защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, что способствует повышению ее авторитета у рассматриваемой части гражданского общества.

 
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы