Сущность, предмет и пределы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие

Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия закреплен в Законе о прокуратуре как одно из основных направлений (отраслей) надзорной функции прокуратуры. Полномочия прокурора при осуществлении данного надзора определены ст. 30 Закона о прокуратуре, установившей, что такие полномочия устанавливаются УПК и другими федеральными законами, а указания Генпрокурора РФ по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.

К числу "других федеральных законов", о которых говорится в приведенной ст. 30, прежде всего следует отнести сам Закон о прокуратуре. Статьей 29 Закона определен предмет надзора прокуратуры за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, – соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Следовательно, прокуратура свойственными ей методами в рамках предмета, определенного федеральным законодательством, уполномочена осуществлять надзор за законностью всей деятельности органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие, в полном объеме.

Процессуальная же деятельность органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие, в силу ее специфики и особой значимости для соответствующих общественных отношений, урегулирована в специальной норме – ст. 37 У ПК, в которой определено, что "прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия".

Представляется, что надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия правомерно отождествлять в качестве составной части надзора за исполнением законов этими органами, так как вся процессуальная деятельность должна осуществляться исключительно на основе закона.

Наряду с осуществлением уголовного преследования такой надзор является одной из основных процессуальных функций прокурора в досудебном производстве но уголовным делам.

Прокурор обязан осуществлять надзор за процессуальной деятельностью всех органов дознания и предварительного следствия, независимо от их ведомственной подчиненности. Для этого уголовно-процессуальный закон наделил прокурора властно-распорядительными полномочиями, в том числе рядом полномочий, принадлежащих только прокурору (например, по отмене незаконных и необоснованных постановлений дознавателя, утверждению обвинительного заключения и обвинительного акта и направлению уголовного дела в суд, возвращению уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия).

Субъектами, за законностью деятельности которых осуществляется надзор, являются все работники органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие, действия или бездействие которых могут влиять на соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность принимаемых этими органами решений (дознаватели, следователи, руководители следственных органов, начальники органов и подразделений дознания и др.).

Понятие "соблюдение установленного порядка проведения расследования" означает, что в предмет надзора входит законность производства всех процессуальных действий следователем, руководителем следственного органа, дознавателем и органом дознания, а понятие "законность решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия" включает в себя исполнение требований закона при принятии органами дознания и предварительного следствия абсолютно всех решений, в том числе и процессуальных, вне зависимости от того, необходимо ли для них последующее судебное решение, согласие прокурора и возможно ли обжалование принятого решения в суд.

Принимая во внимание, что предметом надзора является законность всей деятельности органов дознания и предварительного следствия, можно, тем не менее, выделить "ключевые" моменты досудебного производства по уголовным делам, где предметом надзора будет законность важнейших действий и процессуальных решений следователя, дознавателя и органа дознания. К ним могут быть отнесены:

  • 1) законность разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, постановлений о возбуждении и отказе в возбуждении уголовных дел;
  • 2) законность привлечения лица в качестве обвиняемого;
  • 3) законность задержания подозреваемого; применения мер пресечения и иных мер процессуального принуждения;
  • 4) законность возбуждения перед судом ходатайств о применении к подозреваемому и обвиняемому меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста и залога и о продлении срока содержания под стражей и домашнего ареста; о применении иных мер процессуального принуждения; о производстве следственных действий в случаях, предусмотренных законом;
  • 5) обеспечение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, в том числе потерпевших от преступления;
  • 6) исполнение требований закона об установлении всех обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу;
  • 7) исполнение требований закона об относимости, допустимости и достоверности доказательств;
  • 8) законность принятия решения при окончании предварительного следствия и дознания.

На эти основные для прокурорского надзора направления ориентируют приказы Генпрокурора РФ от 06.09.2007 № 137 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания" и от 02.06.2011 № 162 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия". В данных документах обращается внимание на необходимость единого подхода к организации надзора за исполнением законов всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от ведомственной принадлежности. Прокурорам предписано обеспечить безусловное реагирование на выявленные нарушения законов на всех этапах уголовно-процессуальной деятельности с момента поступления заявления, сообщения о деянии, имеющем признаки преступления, до принятия прокурором окончательного решения (утверждения обвинительного заключения, направления дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера, проверки законности решения о прекращении, а также об отказе в возбуждении уголовного дела).

Согласно ст. 37 УПК прокурордолжностное лицо, уполномоченное в пределах компетенции, установленной УПК, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Таким образом, УПК РФ определяет, что прокурор в уголовном судопроизводстве осуществляет две функции – уголовного преследования и надзора.

Необходимо обратить внимание на то, каким образом функция уголовного преследования определяется в уголовно-процессуальном законе. Пункт 55 ст. 5 УПК говорит о том, что "уголовное преследование – процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления". Часть 1 ст. 21 УПК указывает на то, что уголовное преследование от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения осуществляют прокурор, а также следователь и дознаватель. Таким образом, прокурор определен в УПК как должностное лицо, осуществляющее уголовное преследование от имени государства на различных стадиях уголовного судопроизводства.

Необходимо отметить, что функции уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия в деятельности прокурора пересекаются и находятся в состоянии взаимопроникновения. Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия направлен на то, чтобы деятельность следователей, дознавателей и органов дознания по осуществлению уголовного преследования соответствовала требованиям УПК, УК и других федеральных законов.

Деятельность прокурора по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия связана с исполнением других функций прокуратуры, определенных Законом о прокуратуре. Она позволяет ему более эффективно координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В процессе надзорной деятельности именно у прокурора сосредоточиваются достоверные сведения о состоянии работы правоохранительных органов, осуществляющих уголовное преследование и ОРД. В связи с этим прокурор может выступать и как организатор координирующих мероприятий в борьбе с преступностью, в которых будут участвовать также органы МВД России, ФСБ России, Следственного комитета РФ, ФСКП России, ФТС России, ФСИН России и другие правоохранительные органы.

Анализ состояния законности в деятельности органов, осуществляющих уголовное преследование, проведенный, прежде всего, на основе данных об осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, позволяет органам прокуратуры определять и то, насколько эффективны нормы УПК и других федеральных законов, имеющих отношение к уголовному судопроизводству. Исходя из этого, прокуратура может осуществлять и другую определенную Законом о прокуратуре функцию – участие в правотворческой деятельности.

Хотя Генпрокурор РФ не наделен правом законодательной инициативы непосредственно, по результатам анализа применения уголовно-процессуального законодательства органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, разрабатываются предложения о необходимости нормативного совершенствования УПК и других федеральных законов, о которых информируется Президент РФ. В случае, когда эти предложения внесены главой государства в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу, представители Генпрокуратуры РФ участвуют в парламентских слушаниях, обсуждениях законопроектов в комитетах и на пленарных заседаниях палат Федерального Собрания РФ.

Спецификой надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия являются довольно широкие пределы надзора. Как уже было отмечено выше, ни одно процессуальное действие или процессуальное решение органов дознания и органов предварительного следствия не может быть вне пределов прокурорского надзора.

Вместе с тем необходимо отметить, что надзор осуществляется только за исполнением требований закона. Он не распространяется на исполнение следователями и дознавателями ведомственных приказов руководителей государственных органов, в составе которых находятся органы дознания и органы предварительного следствия. Прокурор во всех случаях руководствуется только требованиями закона, а если ведомственные приказы по вопросам, касающимся деятельности органов дознания и органов предварительного следствия, противоречат закону, то прокурор опротестовывает эти приказы.

Прокурорский надзор не распространяется на вопросы тактики производства следственных действий и методики расследования преступлений, если следователем и дознавателем не нарушаются требования действующего законодательства. Процессуальная самостоятельность следователя установлена положениями ст. 38 УПК, в соответствии с которыми следователь самостоятельно направляет ход расследования, принимает решение о производстве следственных и иных процессуальных действий, кроме случаев, когда в соответствии с требованиями закона требуется получение судебного решения или согласие руководителя следственного органа. Поэтому прокурор не вправе давать следователю указания о том, какие следственные действия произвести и какие процессуальные решения принять. По если следователем в ходе расследования нарушены требования закона, прокурор направляет требование об устранении допущенного нарушения. Если следователь незаконно или необоснованно возбудил уголовное дело или отказал в его возбуждении, приостановил или прекратил производство по делу, прокурор отменяет постановление следователя.

Изучая уголовное дело, поступившее с обвинительным заключением, и придя к выводу, что следователем не собрано достаточно доказательств для направления уголовного дела в суд, либо при производстве предварительного следствия допущены иные нарушения закона, прокурор возвращает уголовное дело следователю для производства дополнительного расследования. Таким образом, прокурор осуществляет надзор, учитывая требования УПК о процессуальной самостоятельности следователя, но если в ходе расследования допускается неисполнение требований закона или их нарушение, прокурор обязан использовать все предоставленные ему законом полномочия.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >