Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Государственная и муниципальная служба

"Открытая" модель государственной службы в иностранных государствах

"Открытая" модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

1) отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений;

2) открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу;

3) зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего;

4) упрощенная процедура увольнения.

Государственная служба Великобритании

Данная служба является разновидностью рассматриваемой относительно децентрализованной модели. Приведем ее основные характеристики.

Современный облик института государственной службы в Великобритании во многом определили крупные административные реформы 1970–1980-х гг. Для их подготовки был создан Комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в котором предложил принципиально новую модель гражданской службы – менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в бизнесе. В основу реорганизации гражданской службы положена американская модель административно-государственного управления.

Проведение реформы началось в январе 1971 г. Первым этапом явилась отмена системы классов. Были образованы три основные группы чиновников.

Первая группа старших политических и административных руководителей включает чиновников административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Входящие в данную группу ступени образуют вершину руководящего состава гражданской службы. Эти чиновники несут личную ответственность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления.

Вторая – административная – включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. В компетенции административной группы находится большой круг вопросов – от координации деятельности государственного аппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет профессиональных научных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, архитекторы, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чиновников. Создана также вспомогательная группа технических работников (чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнительскую работу).

Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и текущей политики министерств.

В соответствии с рекомендациями Комитета Фултона организационная структура министерств перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по планированию политики. Их задача – следить за тем, чтобы текущие политические решения принимались с учетом долгосрочных перспектив. Появилась должность старшего советника министерства по вопросам политики. Он назначается министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (так называемых аутсайдеров). Министру предоставлено также право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сочтет необходимым.

Модель, предложенная Комитетом Фултона, близка к той, которая существует во Франции и США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета уходят в отставку вместе с министром.

Наряду с этим продолжает существовать концепция нейтральности гражданской службы. Известный английский политолог Д. Гарнер сформулировал эту концепцию так: "Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений"[1].

Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, – лояльность. Членство в "левых" партиях рассматривается как нарушение этого требования. Считается, что гражданские служащие "обязаны сохранять сдержанность в политических вопросах". Служащие низших ступеней должны получать специальные разрешения на участие в политической деятельности.

Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы. Главное условие поступления – письменный экзамен общего типа, который основан на программах ведущих университетов – Оксфордского и Кембриджского. Именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.

При наборе в административный класс (вторая группа чиновников) принимаются заявления от выпускников университетов (возрастной ценз – 20–28 лет), при наборе в третью группу формально образовательного ценза не существует, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

Экзамен в административный класс включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в Управлении по отбору гражданских служащих и Управлении по окончательному отбору гражданских служащих).

Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже, основанном в 1970 г., который работает под общим руководством Министерства по делам гражданской службы и строит свою работу, исходя из задачи усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже обучаются служащие министерств, а также другие должностные лица, работающие в государственном секторе.

Продвижение по службе осуществляется в основных группах чиновников по-разному. Назначение административных и политических руководителей производится Министерством по делам гражданской службы. При нем действует специальный отборочный Комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеет конфиденциальный список всего штата высших администраторов, составленный при помощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже и т.п. При Комитете есть специальная группа, которая занимается рассмотрением вопроса о продвижении высших администраторов.

Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов на уровне отдельных министерств. Каждый отчет составляет чиновник, стоящий на 1–2 ступени выше тех, в отношении которых отчет производится. Отчеты сдаются в совет по продвижению министерства. Его члены назначаются министром, который принимает окончательное решение о повышении по службе выдвигаемых чиновников.

Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую крайне ограниченны. Традиционно большее значение придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.

Вся система найма, обучения и продвижения по службе организована таким образом, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля. Известный английский политолог Д. Стил считает, что в Великобритании "специалисты" мало подходят для административной работы[2]. Такой вывод он делает из общего подхода к государственному управлению как процессу согласованного принятия решений между "специальными интересами", представленными в экспертных оценках отдельных министерств, и "внешними интересами", выраженными в аргументации групп давления.

Преуспевающий администратор, подчеркивает Д. Стил, должен быть нейтрален к конкретной проблеме, но благодаря знаниям и опыту работы обязан находить баланс между различными интересами. Политические руководители министерств особо ценят подобных профессиональных управленцев ("дженералистов" по британской терминологии). Известно, что лишь незначительное число министров являются специалистами по управлению в своей сфере деятельности, поэтому им нужны консультанты – должностные лица, которые могут трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные министру.

Другим важным аргументом в пользу "дженералистов" в государственном аппарате является тезис о том, что активное использование администраторов широкого профиля упрощает задачу общей координации управления. Кроме того, "специалисты" не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих управленческих задач. Д. Стил обращает также внимание на то, что "дженералисты" могут обобщить опыт работы всего государственного механизма, только перестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности[3].

Вместе с тем в последние годы становится все больше сторонников усиления роли "специалистов" в административном управлении, ориентирующихся на американскую модель. Они считают, что современная система государственного управления настолько усложнилась, что "дженералисты" не справляются с возросшим объемом задач, и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них проблему в доступной форме.

Другой аргумент "специалистов" состоит в том, что чрезмерный акцент на совершенствование системы управления в целом идет в ущерб конкретным направлениям и целевым задачам. В результате снижается эффективность всей системы административно-государственного управления, т.е. круг замыкается.

Великобритании около 25% государственных чиновников – это специалисты в различных областях права, экономики, науки и техники. Значение таких специалистов постоянно растет – они составляют около 60% руководителей подразделений государственного аппарата. Достаточно часто используется "интегральная иерархия", когда специалисты и администраторы работают рука об руку под единым руководством высших чиновников. Однако в целом "дженералисты" все же преобладают (75% общего числа чиновников в стране).

Исторически в Великобритании сложились четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления парламентская, судебная, система административных трибуналов, институт парламентского уполномоченного.

Парламентский контроль основан на доктрине "министерской ответственности". Смысл ее заключается в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего ведомства, должен выйти в отставку в случае обнаружения упущений в работе министерства. Основанием для выхода в отставку является вынесение вотума недоверия палаты общин. Однако в обстановке сосуществования в парламенте двух партий, подчиненных партийной дисциплине, трудно представить ситуацию, при которой вотум недоверия выносится министру, защищенному правительственным большинством. Поэтому данная форма контроля сегодня неэффективна.

В отличие от Франции, где имеются специальные административные суды, рассматривающие споры между гражданскими служащими и государственными организациями, в Англии подобные дела подлежат юрисдикции обычных судов. Собственно административного права как отдельной системы норм и принципов здесь не существует. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из доктрины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превышения полномочий: действие, совершенное в пределах предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, выходящее за эти пределы – недействительным.

В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотрение действий министерств и ведомств при осуществлении административных функций. Сфера его деятельности ограничена, и практическая польза института парламентского уполномоченного невелика.

В целом деятельность института государственной службы Великобритании отличается достаточной эффективностью на всех уровнях, что в значительной мере определяется рациональностью современной менеджеральной модели, положенной в его основу. Отлаженный контроль над деятельностью чиновников всех уровней создает атмосферу высокой ответственности в государственном аппарате. Представляется, что изучение опыта британского административногосударственного управления может оказаться полезным в ходе реформ института государственной службы в России.

Таким образом, государственную службу Великобритании характеризуют следующие признаки:

1) в основу государственной службы положена "менеджеральная" модель, близкая к американской;

2) система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях;

3) в государственных структурах часто используется "интегральная" иерарх ия;

4) особая система административного права отсутствует, судебный контроль основан на доктрине общего права.

  • [1] См.: Гарпер Д. Великобритания: центральное и местное управление: пер. с англ. / под ред. Г. В. Тарабашева. М.: Прогресс, 1984. С. 43.
  • [2] См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. С. 54.
  • [3] См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. С. 55.
 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
РЕЗЮМЕ ПОХОЖИЕ СТАТЬИ
 
Предметы
Агропромышленность
Банковское дело
БЖД
Бухучет и аудит
География
Документоведение
Журналистика
Инвестирование
Информатика
История
Культурология
Литература
Логика
Логистика
Маркетинг
Математика, химия, физика
Медицина
Менеджмент
Строительство
Педагогика
Политология
Политэкономия
Право
Психология
Религиоведение
Риторика
Социология
Статистика
Страховое дело
Техника
Товароведение
Туризм
Философия
Финансы
Экология
Экономика
Этика и эстетика