Запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ

Органам публичной власти антимонопольное законодательство адресует ряд норм, направленных на пресечение негативного воздействия на конкуренцию в процессе осуществления публичных функций: ст. 15 Закона о защите конкуренции – запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие); ст. 16 Закона о защите конкуренции – запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия; ст. 17 Закона о защите конкуренции – антимонопольные требования к торгам, запросу котировок; ст. 17.1 Закона о защите конкуренции – установление порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества; ст. 18 Закона о защите конкуренции – определение особенностей заключения договоров с финансовыми организациями; ст. 19 Закона о защите конкуренции – предоставление государственных или муниципальных преференций^[1].

Во всех этих случаях органы публичной власти (даже выступая в качестве участника гражданских правоотношений), реализуя принадлежащую им публичную компетенцию, приобретают возможность воздействовать на конкуренцию напрямую (например, вводя какие-либо ограничения) или косвенно (предоставляя отдельным субъектам экономически необоснованные преимущества).

При этом установленные ст. 15 и 16 Закона о защите конкуренции запреты являются общими по отношению к запретам и ограничениям, установленным в иных статьях. Так, заключение федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного имущества, а также дача согласия на заключение таких договоров без проведения торгов с конкретными хозяйствующими субъектами, что является нарушением ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, по мнению ФАС России^[2], могут содержать признаки нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции, запрещающей указанным органам принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Дача собственником имущества согласия (задания) на отчуждение государственным или муниципальным предприятием или учреждением государственного или муниципального имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, целевым образом без проведения торгов рассматривается ФАС России как предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение установленного законом порядка, содержащее признаки нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции^[3].

К субъектам, способным с точки зрения антимонопольного законодательства осуществлять публичные функции, относятся (именуются далее как органы власти):

• федеральные органы исполнительной власти;
• органы государственной власти субъектов РФ;
• органы местного самоуправления;
• иные органы или организации, осуществляющие функции указанных выше органов власти;
• организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг;
• государственные внебюджетные фонды;
• Центральный банк РФ.

Статья 15 Закона о защите конкуренции содержит открытий перечень актов и (или) действий (бездействия), осуществление которых влечет констатацию факта нарушений антимонопольного законодательства. По справедливому мнению Е. В. Серединой^[4], "термин “акт” используется в ст. 15 Закона о защите конкуренции в качестве общего понятия, включающего как нормативные, так и ненормативные акты (акты индивидуального применения, распорядительные акты) органов власти и управления". Письменные документы органов власти иной формы (например, письма), которыми ограничивается конкуренция, следует рассматривать в качестве действий.

В соответствии с п. 8 постановления ВАС РФ № 30 при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов власти, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Как отмечает Г. Ячменев^[5], указанная правовая позиция должна использоваться арбитражными судами и в обратной ситуации – когда органами власти оспариваются решения и предписания антимонопольного органа.

Если принятие актов и (или) осуществление действий (бездействия), формально попадающих под устанавливаемые антимонопольным законодательством запреты, предусмотрено федеральными законами, то такое поведение не образует состав антимонопольного нарушения. В этом случае можно поставить вопрос о соответствии такого федерального закона нормам Конституции РФ, гарантирующим осуществление экономической деятельности в условиях конкуренции. Однако следует учесть, что в силу абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Нормой ч. 3 ст. 55 Конституции РФ аналогичные цели декларируются в качестве основания ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина.

Органам власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В частности, запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;
6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;
7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных гл. 5 Закона о защите конкуренции;
8) создание дискриминационных условий;
9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством РФ платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг^[6];
10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ;
11) наделение органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
12) совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ΦЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”" и Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ΦЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ

Статьей 16 Закона о защите конкуренции устанавливается запрет на соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком РФ или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к:

1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ;
2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;
3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);
4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Примером использования механизма легального сдерживания роста цен служат постановление Правительства РФ от 10.11.2007 № 769 "О соглашениях между исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и хозяйствующими субъектами о снижении и поддержании цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости" и постановление Правительства РФ от 05.03.2010 № 129 "О соглашениях между исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами о снижении или поддержании цен на отдельные виды горюче-смазочных материалов, реализуемых сельскохозяйственным товаропроизводителям".

Однако опыт принятия такого рода постановлений оказался негативным, поскольку сдерживаемые административными мерами на незначительный период времени цены впоследствии неминуемо росли соответственно экономически обоснованному уровню инфляции.

[1] В настоящем параграфе будут рассмотрены два первых запрета. Остальные требования будут освещены в других главах настоящего издания.
[2] См.: письмо ФАС России от 10.06.2010 № ПС/18279 "О рассмотрении обращения по вопросу применения статьи 17.1 Федерального закона “О защите конкуренции”".
[3] См.: письмо ФАС России от 13.01.2011 № АЦ/422 "О рассмотрении обращения по вопросу применения Федерального закона “О защите конкуренции”".
[4] В кн.: Конкурентное право России : учебник. С. 202.
[5] См.: Ячменев Г. Противодействие коррупции: антимонопольные инструменты // Конкуренция и право. 2012. № 3. С. 7.
[6] См. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и утвержденные ФАС России Методические рекомендации по осуществлению антимонопольного контроля предоставления государственных (муниципальных) услуг.