Повышение эффективности – цель бюджетной реформы

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

  • – цели бюджетной реформы;
  • – понятие программного бюджетирования;
  • – роль Доклада о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти;
  • – определение государственных программ и основные принципы их формирования;

уметь

  • – охарактеризовать структуру программного бюджета в России;
  • – привести основные расходы, входящие в состав непрограммной части федерального бюджета;

владеть навыками

– определения взаимосвязи Докладов о результатах и основных направлениях деятельности и государственных программ.

Ключевая цель проводимой реформы бюджетной системы заключается в переходе от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами на основе повышения ответственности участников бюджетного процесса и расширения их самостоятельности в рамках среднесрочных ориентиров. Важным результатом реформы должна стать практика, когда при формировании нового бюджета будет происходить соотнесение финансовых результатов исполнения бюджета за прошлый период с качеством предоставленных за тот же период бюджетных услуг, оказанных государством, т.е. анализ эффективности и результативности бюджетных расходов.

В представленной главе рассмотрены основные направления проводимой бюджетной реформы. Последовательно раскрыты вопросы повышения эффективности системы государственных финансов в Российской Федерации, а также основные шаги, предпринятые в данном направлении.

Ключевые понятия

Программное бюджетирование, государственная программа, подпрограмма, основное мероприятие, Доклад о результатах и основных направлениях деятельности федерального органа исполнительной власти

В составе комплекса инструментов, внедряемых в рамках бюджетирования по результатам, особое место занимает программноцелевое бюджетирование. Именно такой способ планирования и исполнения бюджета рассматривается как возможность повышения эффективности использования ограниченных бюджетных ресурсов, так как включает в себя оценку результативности бюджетных программ, позволяет сопоставить степень достижения целевых индикаторов программ с их финансированием.

Программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.

В рамках современного подхода программное бюджетирование выступает в качестве инструмента решения целого ряда проблем, которые не были решены при применении других форматов. Ключевыми особенностями программного подхода по сравнению с традиционным являются достижение фискальной устойчивости, повышение эффективности деятельности государственных структур управления, непосредственная увязка бюджетного процесса с достижением стратегических целей государства.

Применение программного формата позволяет сделать формирование бюджета стратегическим и одновременно финансово обоснованным, включая рассмотрение различных вариантов реализации программ.

Внедрение программного бюджетирования в Российской Федерации началось с принятием Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением от 30.06.2010 № 1101-р.

В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления решено было принять программно-целевой принцип организации их деятельности.

Структура программного бюджета в Российской Федерации состоит из программной и непрограммной частей.

Программная часть представляет собой совокупность государственных программ.

Государственная программа – это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижения приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Государственные программы являются инструментом достижения целей долгосрочной стратегии развития страны и разрабатываются исходя из положений концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства РФ на соответствующий период, федеральных законов, решений Президента РФ и Правительства РФ.

Основные параметры утвержденных государственных программ подлежат отражению в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период.

Государственная программа призвана решать самые важные, стратегические задачи, поэтому, на наш взгляд, в программном бюджете должно закрепляться сравнительно небольшое число государственных программ.

Основанием для разработки государственных программ является перечень государственных программ Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р.

В настоящее время Правительством РФ утвержден перечень, включающий 41 государственную программу. Структура перечня программ построена, исходя из логики основных направлений государственной политики, обозначенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Формирование государственных программ осуществляется исходя из следующих принципов:

  • • формирования государственных программ на основе долгосрочных целей социально-экономического развития и показателей (индикаторов) их достижения и учета положений стратегических документов, утвержденных Президентом РФ или Правительством РФ, и отдельных решений Президента РФ и Правительства РФ;
  • • наиболее полного охвата сфер социально-экономического развития и бюджетных ассигнований федерального бюджета;
  • • установления для государственных программ измеримых результатов их реализации (конечных и непосредственных результатов);
  • • интеграции государственных регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) мер для достижения целей государственных программ;
  • • определения федерального органа исполнительной власти, ответственного за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);
  • • наличия у участников реализации государственной программы полномочий, необходимых и достаточных для достижения целей государственной программы;
  • • проведения регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы, с привлечением независимых экспертов, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установления ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

Государственная программа РФ состоит из следующих структурных единиц:

  • • подпрограммы и (или) федеральные целевые программы;
  • • ведомственные целевые программы и (или) основные мероприятия;
  • • мероприятия.

Государственная программа может включать подпрограмму, которая направлена на обеспечение создания условий для реализации государственной программы.

Подпрограмма государственной программы – комплекс взаимоувязанных по целям, срокам и ресурсам мероприятий, сформированный исходя из масштаба и сложности задач, решаемых в рамках государственной программы.

Состав сведений, содержащихся в описании подпрограммы, идентичен составу сведений в целом для государственной программы, за исключением оценки эффективности реализации государственных программ, которая для подпрограмм не приводится. Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых (в рамках государственной программы) задач.

Масштаб основного мероприятия должен обеспечивать возможность контроля хода выполнения государственной программы, но не усложнять систему контроля и отчетности.

Основное мероприятие – комплекс взаимосвязанных мероприятий, характеризуемый значимым вкладом в достижение целей подпрограммы.

У государственной программы есть ответственный исполнитель и соисполнитель.

Ответственный исполнитель государственной программы обладает следующими основными полномочиями:

  • а) обеспечение разработки государственной программы, ее согласование и внесение в установленном порядке в Правительство РФ;
  • б) организация реализации государственной программы, принятие решения о внесении изменений в государственную программу и ответственность за достижение целевых индикаторов и показателей государственной программы, а также конечных результатов ее реализации;
  • в) предоставление сведений, необходимых для проведения мониторинга реализации государственной программы;
  • г) проведение оценки эффективности мероприятий, осуществляемых соисполнителем;
  • д) запрос у соисполнителей информации, необходимой для проведения оценки эффективности государственной программы и подготовки отчета о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы;
  • е) подготовка годового отчета о реализации государственной программы.

Соисполнителями государственной программы являются федеральные органы исполнительной власти, участвующие в разработке, реализации и оценке эффективности государственной программы.

Соисполнители государственной программы обладают следующими полномочиями:

  • а) участие в разработке и реализация мероприятий государственной программы, в отношении которых они являются соисполнителями;
  • б) представление в установленный срок ответственному исполнителю отчета о ходе реализации мероприятий государственной программы;
  • в) представление ответственному исполнителю информации, необходимой для проведения оценки эффективности государственной программы и подготовки отчета о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы;
  • г) представление ответственному исполнителю копий актов, подтверждающих сдачу и прием в эксплуатацию объектов, строительство которых завершено, актов выполнения работ и иных документов, подтверждающих исполнение обязательств по заключенным государственным контрактам в рамках реализации мероприятий государственной программы.

Непрограммная часть федерального бюджета включает в себя бюджетные ассигнования государственных органов, не относящихся к федеральным органам исполнительной власти (которые не принимают участие в разработке и реализации государственных программ), а также расходы на содержание центральных аппаратов, территориальных органов и загранаппарата федеральных органов исполнительной власти и органов управления государственных внебюджетных фондов, участвующих в реализации нескольких государственных программ.

С учетом принципов, положенных в основу составления программного бюджета в Российской Федерации, планируется, что непрограммные расходы федерального бюджета должны составлять несущественную часть всех его расходов: порядка 3–5%.

Интеграция в бюджетный процесс государственных (муниципальных) программ, являющихся инструментом повышения эффективности бюджетных расходов и создающих условия для повышения качества бюджетного планирования, эффективности, гибкости и результативности использования бюджетных средств, предусматривающая утверждение распределения бюджетных ассигнований законами (решениями) о бюджетах по государственным (муниципальным) программам, потребовала создания правовых оснований для формирования указанных программ.

Указанные основания были реализованы совсем недавно в рамках принятия Федерального закона от 07.05.2013 № 104-ФЗ, который позволил предусмотреть формирование и реализацию программ в соответствии с установленными ст. 179 БК общими требованиями к механизму функционирования долгосрочных целевых программ.

Исходя из указанных требований определение сроков реализации и установление порядка принятия решений о разработке, формировании и реализации государственных (муниципальных) программ и их утверждение осуществляется в соответствии с решениями высших исполнительных органов власти соответствующих публично-правовых образований.

Законом также установлено требование об утверждении законом (решением) о бюджете объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации указанных программ, а также устанавливает требования к определению сроков утверждения государственных (муниципальных) программ.

Кроме того, новыми нормами БК предусматривается проведение ежегодной оценки эффективности реализации каждой государственной (муниципальной) программы, возможность принятия решения о прекращении или изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы на основании указанной оценки. В соответствии с законопроектом государственными программами РФ (субъектов РФ) может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ (местным бюджетам) на реализацию программ указанных публично-правовых образований, направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам РФ (государственным программам субъекта РФ).

Таким образом, правовые основания для формирования долгосрочных целевых программ из БК были исключены.

В связи с переходом на программно-целевой принцип формирования федерального бюджета Закон (поправка в ст. 264.10 БК) предусматривает предоставление с 1 января 2015 г. в Государственную Думу сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ РФ одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета.

Правовые основания для утверждения законами (решениями) о бюджете бюджетных ассигнований по государственным (муниципальным) программам закрепляются поправками в ст. 184.1 БК, предусматривающими возможность установления законом (решением) о бюджете распределения бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным мероприятиям), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Указанные нормы обеспечивают закрепление права формирования законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах в "программном формате".

Указанные нововведения потребовали и корректировки состава документов и материалов, подлежащих внесению в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (ст. 192 БК). В состав указанных материалов теперь включены:

  • – приложение к пояснительной записке с распределением бюджетных ассигнований федерального бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов;
  • – паспорта государственных программ РФ.

Формирование проекта федерального закона о федеральном бюджете в "программном формате" предусмотрено поправками в ст. 205 БК, в соответствии с которой к предмету его рассмотрения во втором чтении относится распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным программам РФ и не включенным в них направлениям деятельности органов государственной власти РФ), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета.

Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, федеральной адресной инвестиционной программы, обоснований бюджетных ассигнований.

Впервые формирование федерального закона о федеральном бюджете в программном формате произошло, начиная с федерального бюджета на 2014–2016 гг.

Таким образом, новый программный формат федерального бюджета включает действовавшие ранее отдельные инструменты программно-целевого планирования: федеральные и ведомственные целевые программы.

Во взаимосвязи с построением программного бюджета изменилась и функция Докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти (ДРОНДов), положение о которых было утверждено в составе постановления Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 в рамках первого этапа бюджетной реформы.

За многие годы практики составления Докладов федеральные органы власти получили опыт работы с документом, в составе которого были определены их функции, цели, задачи деятельности и показатели результативности. Именно Доклады легли в основу формирования соответствующих государственных программ.

В 2011 г. постановлением Правительства РФ от 06.04.2011 № 252 была утверждена новая редакция Положения о Докладах.

В настоящее время Доклад является инструментом стратегического и операционного планирования на ведомственном уровне и входит в состав документов, подготавливаемых к заседанию итоговой коллегии федерального органа исполнительной власти, проводимой по результатам деятельности за отчетный год, но не позднее первого полугодия текущего года.

В целом Доклад теперь включает в себя отчетную и плановую части, характеризующие деятельность федерального органа исполнительной власти по всем государственным программам, в реализации которых он принимает участие.

Текстовая часть доклада содержит следующие разделы:

  • а) основные результаты деятельности в отчетном финансовом году;
  • б) основные направления деятельности на среднесрочную перспективу.

В приложениях к Докладу приводятся:

  • а) показатели достижения целей и решения задач государственных программ, подпрограмм государственных программ и федеральных целевых программ, реализуемых федеральным органом исполнительной власти;
  • б) результаты реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий государственных программ;
  • в) распределение ассигнований федерального бюджета, администрируемых федеральным органом исполнительной власти, включая подведомственные ему федеральные службы и федеральные агентства, по государственным программам и непрограммной части расходов.

Основные направления деятельности федерального органа исполнительной власти определяются на среднесрочный период (три года) и характеризуются конкретными результатами, которые планируется достичь в рамках реализации государственных программ.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >