Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow История отечественного государства и права

Государственный механизм Российской империи в первой четверти XVIII в. и его эволюция в эпоху дворцовых переворотов (Сенат, Синод, Верховный тайный совет, Кабинет, конференция, коллегии и пр.). Государственный надзор. Рационализация государственной службы

Эволюция системы центральных органов власти

Процветание государства связывалось Петром не просто с учреждением новых органов, но с упорядочением их работы, основанной исключительно на букве закона. Нс менее важным представлялось устроить все центральные органы власти на принципах абсолютизма, т.е. таким образом, чтобы они формировались и были подотчетны непосредственно императору.

Отказ от старого происходил постепенно. Не решаясь распустить Боярскую думу, Петр I прекратил практику пожалования думных чинов, благодаря чему к 1705 г. она исчезает по естественным причинам. Полномочия центрального управления сосредоточиваются в руках Ближней канцелярии, сформированной около 1700–1701 гг. Царь назначал членов Ближней канцелярии по собственному усмотрению, отдавая предпочтение опытным профессионалам перед знатью. К 1704 г. в составе Ближней канцелярии складывается Консилия министров – узкий круг лиц, пользующихся доверием государя и наделенных правом коллективно решать наиболее сложные государственные задачи. Повелевалось вести протоколы заседаний с последующим их подписанием всеми участниками. Консилия министров прекратила свое существование с учреждением Сената, а Ближняя канцелярия – в 1719 г.

Сенат

22 февраля 1711 г, отбывая на войну с Турцией, царь именным указом учредил Сенат в составе девяти членов. При Сенате формировался разрядный стол с функциями канцелярии. Связь с местными органами обеспечивалась путем командирования в столицу двух комиссаров от каждой губернии. Для осуществления правосудия в 1713 г. при Сенате учреждалась Расправная палата. Указами от 2 марта 1711 г. закреплялся правовой статус Сената и порядок его деятельности. Поскольку отлучки монарха были "всегдашними", Сенат признавался постоянно действующим органом с широкой компетенцией, которому под страхом жестокого наказания должны были повиноваться все государственные структуры и частные лица. К ведению Сената законодатель отнес различные вопросы: судебные, административно-распорядительные, надзорные. Его деятельность строилась на основе существующего законодательства. Важной его задачей становится доведение до мест царских указов, а затем вообще публикация законов. С учреждением коллегий Сенат приобретает статус высшего органа общей компетенции. Позднее в целях обеспечения надзора за всем процессом управления Сенат возглавил генерал-прокурор.

После смерти Петра I значение Сената упало, что повлекло разрушение и его прежней организации. Это произошло после того, как 8 февраля 1726 г. "из первых сенаторов" был учрежден Верховный тайный совет. Сенату дана была новая "должность" и новый состав, он стал "именоваться и писаться Высокий Сенат, а не Правительствующий". Объясняли это тем, что слово "правительствующий" "непристойно", то есть не отражает нового положения дел. В ведении Сената, по сути, оставались только обычные текущие дела управления. При Анне Иоанновне Сенат вновь приобрел статус "правительствующего", однако роль высшего после монарха органа управления уже не играл, во многом из-за того, что вскоре между ним и императрицей вырастает Кабинет. Наряду с собственными делами Сенат постоянно исполнял поручения Кабинета по доставлению справок и сведений, отправлению указов и пр. В правление Елизаветы Петровны происходит возврат к петровской модели управления. Число членов Сената увеличилось до 14, а в его ведении закреплялся неопределенно широкий круг дел во всех сферах государственной жизни. Зависимость от него коллегий и Синода существенно возросла.

В декабре 1763 г. по именному указу Сенат разделялся на шесть департаментов, для каждого из которых устанавливалась собственная компетенция. Два из них находились в Москве. В соответствии с Учреждением губерний 1775 г. за Сенатом оставались только судебно-контрольные полномочия. Екатерина II считала, что ослабление контроля монарха в административной сфере привело к неразумной "самостоятельности" Сената, раздававшего не вполне заслуженные награды, подвергавшего различным взысканиям и без того запуганные нижестоящие структуры, подчеркивая собственную ведущую роль в государственном механизме.

Коллегии

Переход к коллегиальной системе рассматривался как важное средство оптимизации управления. В 1717 г. устанавливался стандартный штат коллегии: президент, вице-президент, четыре советника, четыре асессора. Организационно-техническое обеспечение осуществляли переводчик, секретарь, нотариус, архивариус, регистратор и подьячие. Только через год определились предметы ведения коллегий и их перечень: Коллегия иностранных дел, Воинская коллегия, Адмиралтейская коллегия, Камер-коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия,

Коммерц-коллегия и др. С 1718 по 1722 г. все коллежские президенты включались в состав Сената. Позднее сенаторами оставались только президенты Военной, Адмиралтейской и Иностранной коллегий.

Особую роль среди коллегий играл Синод – Духовная коллегия, получивший статус "правительствующего" наряду с Сенатом. Духовный регламент 25 января 1721 г.[1] стал основным документом, определяющим содержание реформы церковного управления. Важное новшество, внесенное регламентом – замена единоличной и относительно независимой патриаршеской власти Духовной коллегией, назначаемой императором. В результате церковь окончательно подчиняется светской власти. Состав Синода – президент и 10 членов – назначались главой государства из числа представителей черного и белого духовенства.

Генеральный регламент (февраль 1720 г.), в котором обобщался двухлетний опыт работы коллегий, представлял собой своеобразное "типовое положение" о коллегии. Все вопросы в коллегии следовало рассматривать коллегиально, а в случае расхождения во мнениях при равенстве голосов принималось решение, за которое голосовал президент коллегии. Устанавливались время работы коллегий, обязательность протоколирования заседаний, должностные обязанности чиновников. Каждая коллегия разрабатывала свой регламент, который утверждался царем. При Екатерине II коллегии постепенно упраздняются, передавая свои функции губернским органам. К концу ее правления в России сохранилось только три коллеги: Военная, Морская, Иностранных дел. Восстановление большинства коллегий Павлом I не привело к реанимации системы, лишь на время отсрочив переход к более совершенным формам управления.

Совещательные учреждения при императорах

Почти сразу после смерти Петра I при императрице появляется Верховный тайный совет. Хотя во второй половине XVIII в. принято было считать, что создание такого органа несло оттенок захвата власти, на самом деле эта идея начинала вынашиваться еще Петром I. Совет не был совсем новым учреждением, поскольку первоначально состоял из действительных тайных советников, "первых министров" Петра I, которые и ранее имели с императором "частные тайные советы о важнейших государственных делах, состоя сенаторами"[2]. Совет включал шесть высших чиновников империи под председательством монарха, нередко действовал от имени монархов, лишь подписывающих тексты указов. Иногда указы от имени императрицы объявлялись Сенату вообще изустно.

Кабинет Анны Иоанновны состоял всего из трех министров, подписи которых на одном документе приравнивались но юридической силе к императорской. Императрица по своему усмотрению определяла круг дел, находящихся в ведении Кабинета и не ограничивалась мнением его членов. Постепенно Кабинет стал контролировать движение в Сенате всех дел, а не только судебных. Поскольку информация, проекты регламентов, инструкций часто шли в Кабинет, минуя Сенат, то указы и повеления нередко направлялись в коллегии и даже в губернии и провинции также напрямую.

Утверждение Сената в качестве высшего органа государственного управления совпало с учреждением при Елизавете особой структуры – Конференции для заведывания внешними делами. Все попытки Конференции подчинить Сенат встречали сопротивление императрицы.

При Петре III был сформирован Совет при высочайшем дворе для обсуждения военных и ряда общегосударственных проблем. В январе 1769 г. был учрежден Совет по делам политическим и военным уже при екатерининском высочайшем дворе. Решения Совета подлежали исполнению всеми органами и частными лицами.

Организация государственного надзора

Рационализация государства требовала более четкой организации надзора за соблюдением законности. Учрежденная с этой целью в 1711 г. централизованная система фискалитета возглавлялась обер-фискалом, а в губернии была представлена провинциал-фискалами и местными фискалами. В задачи фискалов входило тайное выявление нарушений закона, прежде всего в области правосудия и налоговых сборов. В качестве вознаграждения они получали половину суммы штрафа, взимаемого с правонарушителя. Причем фискал не нес ответственности за ложное обвинение, что создавало широкие возможности для произвола и личного обогащения. При этом подданные не имели права жаловаться на фискалов. 1

В марте 1714 г. компетенцию фискалов попытались конкретизировать. Обер-фискал надзирал теперь за Сенатом, четыре его помощника – за центральными органами власти. Аналогичная схема надзора строилась на местах: провинциал-фискал наблюдал за законностью деятельности губернского правления, три его подчиненных – за функционированием губернских органов, наконец, в городах трудились простые фискалы. Для надзора за торговлей предписывалось назначать специальных фискалов из числа местных купцов. При обнаружении личного интереса фискала в деле его ждало суровое наказание. Кроме дел о нарушениях закона за фискалами закреплялась обязанность возбуждать дела при отсутствии челобитчика (убийство иногороднего, общественные нужды, отсутствие наследников при открывшемся наследстве и т.д.). С учреждением коллегий фискалы назначались в каждую из них. Институт фискалитета не был эффективным: дело было не только в злоупотреблениях фискалов, но и в нежелании властей дать ход делам о вскрытых ими правонарушениях. К началу 1730-х гг. институт прекратил свое существование.

Более удачным инструментом государственного надзора оказалась прокуратура. Указом от 12 января 1722 г. были учреждены должности генерал-прокурора и обер- прокурора в Сенате и прокуроров в коллегиях. В отличие от фискалов прокуроры действовали публично и не имели материальной заинтересованности в положительных результатах возбужденных ими дел. Генерал-прокурор получил право непосредственного контроля над канцелярией Сената и инициативу возбуждения вопросов о подготовке и представлении царю проектов указов. Суды лишались права рассматривать дела по доносам без участия прокуроров, которым фискалы обязывались передавать всю собранную информацию. Прокуроры различных уровней наделялись правом приносить протесты на незаконные действия властей.

После смерти Петра I и до времени Екатерины II назначения прокуроров почти не производились. При Екатерине II генерал-прокурор руководил огромным количеством различных казенных подразделений и даже директорствовав в государственном ассигнационном банке. Прокуроры на местах интегрировались в губернские и уездные управленческие структуры. Оказавшись под началом губернаторов, они предпочитали умалчивать о злоупотреблениях властей. По Табели о рангах прокурорский статус был невысок, поэтому вплоть до судебной реформы 1864 г. их влияние на губернские дела было невелико.

Рационализация государственной службы

Упорядочение государственной службы происходит с появлением 24 января 1722 г. Табели о рангах. Служба государству делилась на военную, гражданскую и придворную. Чипы распадались на 14 классов и первоначально имели названия должностей. Любое лицо, дослужившееся до восьмого класса в гражданской службе или четырнадцатого в военной, приобретало шляхетский (дворянский) титул, передаваемый по наследству и подтверждаемый патентом. Несколько позже, усмотрев легкость приобретения дворянства по гражданской службе, император предписал не производить в секретари выходцев из подлых сословий, за исключением особо отличившихся. В дальнейшем порог, преодоление которого давало права дворянства, несколько раз повышался. Жалованье за службу поместьями прекращается. Служащие получали теперь денежное вознаграждение в зависимости от чинов и должностей. Это жалование выплачивалось нерегулярно. Императоры то предлагали государственным служащим кормиться от дел, то предписывали жестоко карать вымогателей. Нетабельное чиновничество (бюрократы, не имеющие классных чинов по Табели о рангах) не имело казенного содержания вовсе, кормясь подношениями. На установленные Екатериной II в июне 1764 г. пенсионы после отставки могли рассчитывать только табельные чиновники.

  • [1] Духовный регламент // ПСЗРИ-1. Т. VI. № 5718; Прибавление к регламенту // ПСЗРИ-1. Т. VII. № 4022.
  • [2] Ключевский В. О. Собр. соч.: и 9 т. М., 1959. Т. IV. С. 271.
 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы