Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow История отечественного государства и права

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРИОД БУРЖУАЗНЫХ РЕФОРМ И ЛИБЕРАЛИЗАЦИИ РЕЖИМА (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX – НАЧАЛО XX В.)

Вторая половина XIX в. вошла в историю России как эпоха великих реформ. Ряд коренных преобразований осуществляется в это время в сферах судебной власти, правоохранительных органов, местного управления, образования. Все эти преобразования в какой-то мере сопутствовали главной реформе – освобождения крестьян из крепостной зависимости. До 1861 г. правительство полностью препоручало помещикам заботу о благоустройстве, благочинии крестьян, их образовании и о разрешении возникающих между ними конфликтов.

При разработке проектов нового устройства уездного управления первоначально планировали возложить новые обязанности на уездную полицию. Однако от этой идеи пришлось отказаться из-за дороговизны проекта. Именно тогда и был дан ход идее устройства всесословного уездного и губернского самоуправления. Аналогичным образом родился проект устройства мировой юстиции. Однако демократические начала судебной власти и местного самоуправления плохо сочетались с устроенной на старых началах центральной и губернской администрацией.

МОДЕРНИЗАЦИЯ ИНСТИТУТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

В результате изучения данной главы студент должен:

  • знать предпосылки реформ второй половины XIX в.; направление общего курса реформ, их цели и задачи; этапы реформирования центрального и местного уровня государственного управления; сущность и функции вновь создаваемых государственных институтов;
  • уметь применять современную юридическую терминологию при анализе опыта периода буржуазных реформ; давать характеристику курсу реформ в целом и отдельным преобразованиям в частности; дать оценку правового и социально-экономического значения буржуазных реформ в истории России;
  • владеть навыками анализа исторического опыта реформ второй половины XIX в. и применять их для изучения современных реалий.

Эволюция системы центрального государственного управления

До начала XX в. в России сохранялись центральные учреждения дореформенного периода: Государственный совет, Комитет министров, Сенат, министерства, Императорская канцелярия. К органам верховного управления по статусу примыкали и так называемые Высшие комитеты. Собственная его императорского величества канцелярия после упразднения в 1882 г. II и III отделений остается канцелярией императора, в том числе по заведованию личным составом чиновников. В конце века были созданы еще два органа верховного управления – Военный совет и Адмиралтейств-совет.

Центральные органы управления по традиции делились на органы верховного и подчиненного управления.

К первым относились император, Государственный совет и Собственная его императорского величества канцелярия. К числу центральных органов подчиненного управления относились, прежде всего, Правительствующий Сенат и органы отраслевого управления (коллегии и министерства). В 1860–1870-х гг. значительная роль в государственном аппарате России сохранялась за Собственной его императорского величества канцелярией.

Государственный совет

В пореформенный период Государственный совет сохраняет прежнее значение высшего законосовещательного учреждения. Не меняется и его организационное устройство: рабочими структурами остаются департаменты, общее собрание, а также комитеты и комиссии. Постепенно характер самостоятельного высшего учреждения приобрела Комиссия прошений, преобразованная в 1895 г. в Канцелярию по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых. В годы реформ Совет активно занимался разработкой важнейших законопроектов, для чего иногда создавались специальные органы, в частности Особое присутствие о воинской повинности в 1874–1881 гг. Государственный совет непосредственно руководил и кодификацией законов, для чего в его составе существовал кодификационный отдел, а с 1894 г, – отделение свода законов Государственной канцелярии.

Обособляется надзорная функция Государственного совета. В 1884 г. создается Временное (с 1890 г. – Особое) присутствие для рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената. Не разбирая дел по существу, здесь давали заключение о том, достаточно ли обоснована жалоба для того, чтобы перенести ее на рассмотрение общего собрания Сената. После реформирования земского и городского управления Государственный совет получил дополнительные надзорные полномочия: право отменять или изменять постановления земских собраний и городских дум, если они приводили к увеличению земского и городского обложения, выходящему за пределы, установленные на данный год органами самоуправления. С 1900 г. в составе Государственного совета появился департамент промышленности, наук и торговли, который ведал экономическими законопроектами и выдавал патенты российским изобретателям.

Сенат

Правительствующий Сенат в пореформенный период сохранял статус не только высшей судебной инстанции, но также органа надзора и отчасти административного. Сенат состоял из пяти департаментов, три из которых считались административными (первый, второй и департамент герольдии).

Важной функцией Сената оставалось обнародование (распубликование) законов. Первый департамент проверял формальную правильность издания законодательных актов. С 1863 г. Сенат издавал и рассылал по центральным и местным органам управления Собрание узаконений и распоряжений правительства. По правилам, установленным ко второй половине XIX в., временем обнародования определялся срок вступления вновь издаваемого закона в действие. Обнародованием считалось, во-первых, опубликование акта Сенатом в Собрании узаконений и, во-вторых, получение соответствующего номера этого издания властным учреждением (которое и доводило законы до сведения населения). Срок, по истечении которого напечатанный закон считался вступившим в действие, в российском законодательстве рассматриваемого периода не устанавливался, что создавало теоретическую возможность одновременного действия в разных частях государства старого и нового законодательства.

Одной из форм административного надзора стали сенаторские ревизии на местах. По их результатам нередко возбуждались дисциплинарные и даже уголовные дела о злоупотреблениях или нерадении чиновников. Административным надзором занимался также первый департамент Сената. Именно туда стекались жалобы частных лиц и обществ на незаконные действия администрации. Практика этого департамента (в сочетании с деятельностью губернского по городским делам присутствия) дала основание говорить о зачатках в России административной юстиции. Правда, первый департамент состоял из отставных губернаторов и других сановников, далеко не всегда имевших необходимый образовательный уровень. Отчасти административным надзором ведал и второй (крестьянский) департамент Сената.

После судебной реформы 1864 г. в Сенате сократилось число апелляционных департаментов, и почти сразу (в 1866 г.) были созданы уголовный и гражданский кассационный департаменты. В 1898 г. четвертый и пятый

апелляционный департаменты слились с межевым департаментом в единый судебный департамент. В 1872 г. в Сенате учредили Особое присутствие для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах. Именно здесь проходили крупнейшие политические процессы 1870-х гг.

Министерства. Комитет министров

В структуре министерств до конца XIX в. не произошло серьезных изменений, однако соответствующий статус получили ведомство императрицы Марии (вопросы благотворительности и женского образования), Святейший Синод и Главное управление государственным коннозаводством. Министры назначались и отвечали только перед верховной властью. Так продолжалось и в начале XX в., после учреждения Государственной думы. Вопрос об "ответственном правительстве" неоднократно и безуспешно поднимался на заседаниях Думы.

Реформа полиции

В административной сфере одной из основных реформ стала реформа полиции. Предпосылками ее стал ряд обстоятельств, в частности непрофессионализм служащих. В производстве дел наблюдались проволочки и бездействие. Прохождение дела зависело от приказа сверху, в ином случае делу мог вообще не даваться ход. Широкие полномочия недостаточно регламентировались, для произвола не было достаточных законодательных ограничений. Объем жалоб крестьян на помещиков увеличивался, но отсутствовали средства для разрешения этой новой категории конфликтов.

  • 18 февраля 1858 г. были изданы Положения о порядке разбора недоразумений между крестьянами и помещиками[1]. Эти Положения были высочайше одобрены, и на их основе были выработаны главные основания для реформирования уездных полиций
  • 25 декабря 1862 г. были подписаны Временные правила об устройстве полиции в городе и уездах губерний по общему учреждению управляемых[2]. Их необходимо было распространить на все виды полиции, за исключением столичных, которые предполагалось переустроить по особому учреждению, а также отдельных военных городов, портов и прочих неподведомственных местному губернскому

управлению мест. Объединение полиций крупных городов не коснулось, в частности оно не имело места в обеих столицах, так как их границы уже находились под жестким контролем полиции. Всего, таким образом, насчитывалось 46 уездных полиций. Каждая из них делилась на станы, в которых полицейские функции выполняли становые приставы. В городах, подведомственных уезду, эти функции выполнялись городскими и участковыми приставами и полицейскими надзирателями. Полицейские же команды комплектовались десятскими и сотскими, выбираемыми из крестьян.

После преобразования полиция имела следующий круг обязанностей: возвращение насильно отнятого имущества (движимого и недвижимого), определение убытка, разбор мелочных споров и ссор на улице или других публичных местах, когда резолюция не требует подробного разбора прав; принуждение работодателей к расплате с рабочими, взыскание по бесспорным облигациям казенного или частного образца, исполнение резолюций и поручений гражданских судов.

Весьма явственно отразилась на обязанностях полицейских служителей реформа судоустройства. Благодаря созданию следственной части полиция освобождалась от проведения предварительного расследования, в ее обязанности входило теперь только дознание, проведение обысков и выемок. Полицейские обязывались исполнять поручения мировых судей, следователей. Главной задачей становилось наблюдение за порядком, безопасностью и благочинием; народным здравием (в смысле менталитета), принятие мер к предупреждению и пресечению беспорядков. После образования земского и городского самоуправлений полиция исполняла обязанности по принуждению к выполнению постановлений земских и городских собраний.

Основным звеном новой полицейской структуры стали участок и его пристав. Участки делились на околотки, во главе которых стояли околоточные надзиратели. Они руководили полицейскими стражами, дворниками, наблюдали за внешним порядком, освещением улиц и дворов, правильностью ведения домовых книг, своевременным открытием и закрытием торговых заведений. Городовой стал неотъемлемой частью не только столичной улицы, но любого другого города. В уездах же ближе всех оказался урядник, новая полицейская должность между становым приставом и сотским, введенная 9 июня 1878 г.

К 1 сентября 1875 г. большинство комитетов и департаментов Управы благочиния были закрыты, а затем за ненадобностью упразднили и саму эту Управу. Эта достаточно важная реформа касалась лишь крупных городов, где в свое время такие управы были учреждены.

6 августа 1880 г. было закрыто III отделение Собственной его императорского величества канцелярии, но взамен был учрежден департамент полиции при Министерстве внутренних дел, которому и были доверены все дела, которыми ранее заведовало III отделение.

Реформы и контрреформы

Либерализм реформ второй оловины XIX в. в полной мере проявился в университетской реформе и реформе печати. Изданный в 1863 г. Университетский устав даровал университетам автономию, право избирать руководство университетов и профессорский состав. В качестве органа самоуправления действовал университетский совет. Для рассмотрения дисциплинарных дел студентов создавался университетский дисциплинарный суд. Надзорные функции в отношении университетов осуществлял попечитель.

Закон о печати был принят 18 апреля 1865 г.[3] и существенно ослабил административное давление на издательское дело, заменив его судебным контролем. Вместо предварительной цензуры начинает действовать система предостережений. После трех предостережений газета могла выходить в свет уже только после контроля цензора. Новые типографии могли открываться только после предварительного разрешения генерал-губернатора или другого уполномоченного чиновника. В том же 1865 г. издается Инструкция цензурным комитетам, где, в частности, давался перечень недопустимых к публикации тем.

Нелегальные земские съезды, ходатайства о центральном представительном учреждении и народнический террор вызывают ответную реакцию со стороны правительства. Созданная в 1880 г. Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия[4] координировала в масштабах страны борьбу с революционным движением. Одновременно министр внутренних дел М. Т. Лорис- Меликов руководил разработкой проекта привлечения либеральных земских и городских деятелей к законодательным работам ("конституция" Лорис-Меликова). После убийства Александра II Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия[5] (1881) предоставило министру внутренних дел и генерал- губернаторам право передавать некоторые дела на рассмотрение военных судов для разрешения по законам военного времени.

В ходе контрреформ Александра III был провозглашен охранительный курс: сразу после убийства царя-освободителя издается Манифест "О незыблемости самодержавия", который поставил крест на начинаниях М. Лорис- Меликова. 14 августа 1881 г. было принято Положение о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия. Теперь в губерниях разрешалось вводить чрезвычайное положение "для водворения спокойствия и искоренения крамолы". Любого ее жителя могли подвергнуть аресту, сослать без суда на пять лет, предать военному суду. Но так как четких критериев чрезвычайных ситуаций не существовало, то в губерниях начался произвол. Увеличиваются штаты отдельного корпуса жандармов, создаются новые охранные отделения, а в 1882 г. – секретная полиция. Губернаторы получили право закрывать органы печати, торговые и промышленные предприятия, учебные заведения; приостанавливать деятельность земств и городских дум. Изданное как временное, сроком на три года, это Положение постоянно возобновлялось и действовало вплоть до 1917 г.

В сфере образования административные полномочия государства распространились и на сферу университетских свобод. Новый Университетский устав 1884 г. упразднял их автономию. Был ликвидирован университетский суд, запрещены любые студенческие объединения. Преподаватели, избранные учеными советами, обязательно утверждались в должности министром просвещения. Всей университетской жизнью теперь руководил государственный чиновник – попечитель учебного округа: он назначал деканов, обладал правом созывать ученый совет, присутствовать на его заседаниях, наблюдать за преподавателями. Льготы по призыву в армию для лиц, имеющих высшее образование, были ограничены, а минимальный срок военной службы увеличен. Знаменитым циркуляром "О кухаркиных детях" 1887 г. рекомендовалось ограничить поступление в гимназии и прогимназии "детей кучеров, лакеев, поваров, прачек, мелких торговых лавочников и тому подобных людей, детей коих, за исключением разве одаренных необыкновенными способностями, вовсе не следует выводить из среды, к коей они принадлежат". В средние и высшие учебные заведения сокращался прием евреев. Военные гимназии преобразовывались в кадетские корпуса.

Руководство цензурой и надзор за книжной торговлей в этот период осуществляет Главное управление по делам печати при Министерстве внутренних дел. Примерные правила о печати (1865) были дополнены в 1873 г. и предоставляли министру внутренних дел право приостанавливать любое издание, затрагивающее вопросы государственной важности, оглашение или обсуждение которых будет найдено неудобным "по соображениям высшего правительства". Соответствующая практика подтверждается Временными правилами о печати от 9 сентября 1882 г.[6] (ставшими фактически постоянными), по которым администрация получила право лишать издателей и редакторов права па продолжение профессиональной деятельности. Решение об окончательном прекращении повременного издания (с запрещением редактору впоследствии издавать другое) принималось Верховной комиссией по печати, в состав которой входили министры внутренних дел, юстиции и народного просвещения, обер-прокурор Святейшего Синода, а также министры и главноуправляющие тех ведомств, которыми возбуждались подобные иски. Восстанавливалась предварительная цензура для периодических изданий. Редакция обязывалась раскрывать псевдонимы своих авторов по требованию властей. Усиливались административные меры воздействия на "строптивые" издания путем штрафов и конфискаций тиражей.

  • [1] Тарасов И. Т. Полиция в эпоху реформ. М., 1885. С. 20.
  • [2] ПСЗ-2. Т. .37. СПб., 1862. № 39087.
  • [3] Высочайше утвержденные мнения Государственного совета "О даровании некоторых облегчений и удобств отечественной печати" и "О некоторых переменах и дополнениях в действующих ныне цензурных постановлениях" // ПСЗ-2. Т. 40. Отд. 1 (1865). СПб., 1867. № 41988, 41990.
  • [4] ПСЗ-2. Т. 55. СПб., 1880. № 60492.
  • [5] ПСЗ-3. Т. 1.СП6., 1881. № 1.
  • [6] См.: Законы о печати: настольная справочная книга // сост. З. Мсерианц. М., 1890.
 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 
Популярные страницы