Высшие органы государственной власти. Децентрализация управления. Демократизация Советов. Институты общественного участия в управлении и правосудии

В высших эшелонах власти после смерти Сталина развернулась борьба за лидерство. Она стоила жизни Л. П. Берии, привела к потере Г. М. Маленковым поста главы правительства. С марта 1958 г. Н. С. Хрущев возглавляет два высших поста в партийно-государственном руководстве: первого секретаря ЦК КПСС и председателя Совета Министров СССР, тем самым превращаясь в единоличного лидера. В 1964 г. Н. С. Хрущева также смещают со всех постов, первым (позднее – генеральным) секретарем ЦК КПСС становится Л. И. Брежнев, а председателем Совета Министров СССР – А. Н. Косыгин.

В июне 1953 г. были приняты коррективы национальной политики: замещение руководящих кадров национальных республик преимущественно местными уроженцами, ведение делопроизводства на местном языке, отзыв в распоряжение ЦК не знающих местного языка номенклатурных работников. Это способствовало росту центробежных тенденций в республиках. В то же время в пропагандистской литературе подчеркивалась высокая степень единства народов СССР. Так, в 1951 г. в журнале "Большевик Украины" объявлялось, что "в ходе социалистических преобразований в нашей стране сложилась невиданная в истории общность людей – советский народ, содружество двух классов, рабочих и крестьян, и подлинно рабочей интеллигенции, содружество всех пародов СССР"[1]. Между тем, ввиду активной миграции русскоязычной рабочей силы, во многих республиках опасались утраты национальной идентичности, в них формировались различные течения и формы националистических движений. Так, городской комитет Коммунистической партии (далее – КП) Латвии города Риги предписал всем нелатышам в течение двух лет выучить латышский язык. Лиц, не последовавших предписанию, предполагалось освобождать от работы с предложением покинуть республику. Ограничивалась прописка таких лиц. В апреле 1959 г. ЦК КП Латвии распространил эти положения па всю территорию республики. Аналогичные решения были приняты в ЦК КП Азербайджана. Вскоре эти решения были отменены, а первые секретари компартий этих республик освобождены от занимаемой должности. Тем не менее в докладе ЦК КПСС XXIII съезду содержалась более тонкая формулировка о советском народе. Речь шла уже о "многонациональном советском народе", что во многом должно было успокоить население союзных республик, которое не хотело консолидироваться в единую коммунистическую нацию.

В этот период произвели изменения территориальных границ некоторых союзных и автономных республик. В частности, в феврале 1954 г. Крымская область была передана из состава РСФСР в состав Украинской ССР. С существенным расширением территории была восстановлена Чечено-Ингушская автономная республика. В том же году начался процесс реабилитации и возвращения гражданских прав народам, выселенным с их исконных территорий. Отчасти были ликвидированы последствия сталинской политики депортации народов (калмыков, чеченцев, ингушей и многих других), восстановлены национально-административные образования некоторых из этих народов. Стихийное возвращение людей вызывало конфликты. Их дома были заняты, им отказывали в прописке, не брали на работу. В итоге они пытались утвердиться на землях их предков угрозами или силой. Началась обратная миграция русского населения из этих регионов.

Постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1955 г. был существенно изменен порядок планирования и финансирования хозяйства союзных республик. Решением июльского Пленума ЦК КПСС 1955 г. были расширены права союзных республик по руководству хозяйством и социально-культурной сферой. Совминам союзных республик предоставлялось право самостоятельно утверждать планы производства и распределения всех видов промышленной продукции, вырабатываемой в республиках. Из общесоюзного в республиканское подчинение были переданы многие промышленные предприятия, учреждения и организации. В 1954–1956 гг. были расширены права республик в области планирования и финансирования. Ликвидировалось деление бюджетов республик на республиканский и местный. Теперь республиканские власти стали самостоятельно распределять средства между республиканским и местным бюджетом. Однако ключевые отрасли экономики по-прежнему подчинялись Союзному центру. Важным координационным центром экономики СССР становится созданная в 1957 г. Экономическая комиссия Совета Национальностей Верховного Совета СССР. Именно она рассматривала предложения республик о развитии их хозяйства, строительстве новых объектов, а также готовила заключения о соответствии планов социально-экономического развития интересам республик.

Многочисленные сталинские министерства работали по принципу жесткой централизации, непосредственно или через подчиненные им главные управления руководили промышленными предприятиями, доводили до них цифры государственного плана, устанавливали разнообразные показатели. Они же определяли, кто является поставщиком сырья для предприятий, а также куда будет поступать готовая продукция. "Штаб отрасли", как иногда называли министерство, существовал в каждой отрасли хозяйства, промышленности, управления. Первым шагом реформы как раз и стало сокращение числа министерств. Речь шла преимущественно об оборонной промышленности и машиностроении. Так, в марте 1953 г. в Министерство машиностроения СССР вошли Министерства автомобильной и тракторной промышленности, машиностроения и приборостроения, станкостроения, сельскохозяйственного машиностроения. Предпринятая попытка не принесла ожидаемого результата, поскольку число союзных министерств и ведомств продолжало расти. 14 октября 1954 г. вышло постановление ЦК КПСС и Совмина "О существенных недостатках в структуре министерств и ведомств СССР и мерах по улучшению работы государственного аппарата". На основании этого постановления к 1957 г. было упразднено более 10 тыс. лишних контор, организаций, управлений, секторов различных министерств. Высвободилось более 900 тыс. квалифицированных управленцев.

В июне 1957 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, результатом которого стал разгром противников Н. С. Хрущева и перестановки в высшем аппарате партии. В результате поддержавший Хрущева аппарат ЦК стал в стране полновластным хозяином[2]. Именно партийный аппарат стал определять политику и контролировать государственный аппарат, исходя из своих корпоративных интересов. Такие ведомства, как Министерство внутренних дел, Министерство обороны, Комитет государственной безопасности (далее – КГБ) утратили ключевые позиции.

В декабре 1962 г. происходит реорганизация системы государственного контроля. Декларируя цель возвращения к ленинской идее единого всеохватывающего, постоянно действующего контроля с участием широких масс коммунистов и всех трудящихся ЦК КПСС. Президиум Верховного Совета СССР, Совет Министров СССР образовали единый орган – Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР (КПГК). Комитет являлся союзно-республиканским органом. Республиканские, краевые и областные комитеты партийно-государственного контроля являлись органами ЦК компартий и Советов Министров союзных республик, крайкомов, обкомов партии и исполкомов соответствующих советов. Городские, районные комитеты партийно-государственного контроля, равно как и комитеты по производственным колхозно-совхозным управлениям и промышленным зонам являлись органами республиканских, краевых и областных комитетов партийно-государственного контроля. На предприятиях, стройках, в колхозах и т.д. создавались группы содействия комитетам партийно-государственного контроля. В задачу комитетов и групп содействия входили проверки фактического исполнения директив партии и правительства, народнохозяйственных планов министерствами, госкомитетами, ведомствами, организациями предприятиями, стройками, колхозами, совхозами и учреждениями. Для осуществления своих задач комитеты имели право давать руководителям соответствующих структур указания об устранении недостатков, заслушивать их доклады и объяснения и даже приостанавливать незаконные, могущие нанести ущерб интересам государства распоряжения и действия организаций, учреждений и должностных лиц.

В начале 1957 г. произошла радикальная децентрализация управления хозяйством. Закон СССР "О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством"[3], принятый Верховным Советом СССР 10 мая этого года, передал управление промышленностью и строительством коллегиальным органам управления – советам народного хозяйства (совнархозам) административно-экономических районов. 22 мая 1957 г. Н. С. Хрущев выдвинул знаменитый лозунг: "Догнать и перегнать Америку по производству мяса, молока и масла на душу населения". Соответствующие изменения о реорганизации управленческих структур были внесены в Конституцию СССР. Упразднялись за ненадобностью 10 союзных и 15 союзно-республиканских министерств. Подчиненные им предприятия перешли в ведение совнархозов. Кроме самого совета народного хозяйства в структуру управления входили еще производственно-отраслевые управления, создаваемые по отдельным отраслям промышленности, а также функциональные отделы – транспортный, финансовый и другие. В мае – июне 1957 г. образуется 105 совнархозов. В своей деятельности они подчинялись правительствам республик. Больше всего совнархозов было в РСФСР – 70, 11 в УССР, девять в КазССР, четыре в УзССР, в остальных республиках по одному. В 1962 г. совнархозы были укрупнены, их число сократилось до 43. Были созданы отраслевые комитеты, советы по координации и планированию работы совнархозов. В марте 1963 г. создается Высший совет народного хозяйства при Совете Министров СССР. Н. С. Хрущев утверждал, что после переноса центра тяжести управления хозяйством на места – в области, края и республики "функции союзного правительства, видимо, выльются в форму координации политической и хозяйственной деятельности республик, а союзные республики всем хозяйством будут управлять сами"[4]. Централизованное управление было сохранено только для наиболее важных и наукоемких отраслей военной промышленности. Однако Госплан не только не был упразднен, но даже несколько расширился.

Создание совнархозов принесло положительный экономический эффект. Однако в среде партийно-хозяйственных управленцев это же породило серьезные противоречия и известное противодействие реорганизации. Реформы вызывали недовольство столичной бюрократии, которая теряла работу в столице и не имела реальных перспектив трудоустройства в совнархозах. В то же время местные элиты видели в реформе расширение своих возможностей. Интересно, что в апреле 1960 г. Совмин принял постановление, согласно которому в состав руководства совнархозов вводились директора крупнейших предприятий и строек. При этом областное партийное начальство в руководство не входило. Не было нормативно предусмотрено и прямого взаимодействия между совнархозами и обкомами.

Во времена сталинизма деятельность Советов стала во многом носить формальный характер. Их решения предвосхищались административно-партийными резолюциями, сессии созывались нерегулярно, ослабились связи Советов с населением. Для изменения ситуации ЦК КПСС принимает в 1957 г. постановление "Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами". Трудящиеся должны были активно привлекаться к работе комиссий, рекомендовалось оживлять работу всевозможных самодеятельных организаций, в том числе уличных комитетов по месту жительства. Тогда же были восстановлены наблюдательные комиссии при исполкомах районных Советов депутатов трудящихся, на территории которых имелись исправительно-трудовые учреждения. Конец 1950-х гг. ознаменовался и новым всплеском веры в неограниченные возможности общественности в охране правопорядка. К 1959 г. в стране насчитывалось более 84 тыс. народных дружин, в которых участвовало более 2 млн человек.

Ноябрьский Пленум ЦК 1962 г. по настоянию Н. С. Хрущева принял решение об отказе от территориальной организации управления и перестройке всех руководящих органов по производственному принципу. Партийные организации – от областных и ниже – делились на промышленные и сельские. По такому же принципу создавались сельские и промышленные Советы и исполкомы. Подобным образом разделялись профсоюзные и комсомольские организации. Этот своеобразный эксперимент не повысил эффективность управления, но привел к росту управленческого аппарата, значительному увеличению расходов па его содержание. Организации и управления связи, торговли, народного образования, здравоохранения, которые стали теперь подчиняться одновременно сельским и промышленным партийным и советским органам, получали дублирующие постановления по одним и тем же вопросам.

  • [1] Цит. по: История России XX – начала XXI века / под ред. Л. В. Милова. М., 2007. С. 675.
  • [2] Подробнее об этом Пленуме см.: Пихоя Р. Г. Москва. Кремль. Власть. Сорок лет после войны. 1945–1985. М., 2007. С. 361.
  • [3] Ведомости Верховного Совета СССР. 1957. № 11. Ст. 275.
  • [4] Цит. по: Пихоя Р. Г. Москва. Кремль. Власть. Сорок лет после войны. 1945-1985. М., 2007. С. 347.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >