Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

По общему правилу в гражданском судопроизводстве никто не может действовать от чужого имени (nemo alieno nomine lege agere potest). Это правило не распространяется на прокурора, ряд государственных и общественных органов и учреждений. Прокуратура ранее была наделена достаточно широкими полномочиями, реализуемыми в области гражданских процессуальных правоотношений. Между тем дальнейшее развитие принципов состязательности и диспозитивности, усиление частноправовых тенденций в гражданском судопроизводстве естественным образом привели к снижению функциональной роли прокурора, что сказалось на его процессуальных правах и обязанностях.

В настоящее время органы прокуратуры не занимаются надзором за судебной деятельностью, поскольку судебная власть является полностью самостоятельной и независимой (ст. 120 Конституции). Однако прокурор по-прежнему имеет возможность участвовать в цивилистическом судопроизводстве, что прямо подчеркивается в ст. 45 ГПК, ст. 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 168-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 27.01.2003 № 8-15-2003 "О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", а также в приказе Генерального прокурора РФ от 26.04.2012 № 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве". При этом само участие тесно сопряжено с наличием поводов и оснований и выражается в определенных формах.

Поводом для участия в гражданском процессе могут являться письменные и устные обращения граждан, сообщения государственных или общественных организаций, публикации в СМИ, а также любые иные сообщения. В отличие от повода выделяют следующие основания:

  • – в силу прямого указания закона (согласно ст. 70,73 СК участие прокурора обязательно по делам о лишении родительских прав, об ограничении родительских прав; в соответствии с Федеральным законом от 18.06.2001 № 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" предусмотрена принудительная госпитализация на основании решений суда с обязательным участием прокурора больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза и др.);
  • – по инициативе суда (кроме тех случаев, когда в процессуальном и материальном законе предусмотрено обязательное участие прокурора, орган правосудия по гражданским делам вправе самостоятельно вынести определение, которым прокурор привлекается в судопроизводство, при этом необходимо учитывать, что подобное право напрямую не устанавливается ГПК, но и не исключается);
  • – по инициативе прокурора (данная инициатива может исходить как от нижестоящего, так и от вышестоящего прокурора; например, прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта полностью или в части, в защиту интересов неопределенного круга лиц, о нарушении прав профсоюзов и др.).

Формы участия прокурора в рассмотрении гражданского дела представляют собой внешнее выражение процессуальной деятельности. В названном выше информационном письме Генеральной прокуратуры РФ содержатся три формы:

  • – путем обращения в суд с заявлениями в порядке искового, приказного, публичного и особого производства;
  • – посредством вступления в процесс для дачи заключения по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий;
  • – путем подачи апелляционных, кассационных и надзорных представлений на решения всех судов, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда РФ, если при рассмотрении гражданских дел по первой инстанции прокурор являлся лицом, участвующим в деле.

По нашему мнению, на самом деле существует лишь две формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве[1], поскольку как при обращении в суд с заявлением в суд первой инстанции, так и при обжаловании правоприменительных актов посредством подачи представления прокурор является инициатором возникновения и продолжения развития гражданских процессуальных отношений[2], что само по себе не меняет правовой сути происходящего (первая форма), тогда как при вступлении в гражданское судопроизводство для дачи заключения по делу (вторая форма) прокурор вторгается в уже существующее процессуальное правоотношение, дополняя и расширяя его. Проанализируем более подробно данные формы.

Первая форма позволяет прокурору обратиться в суд с исковым заявлением (заявлением) в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц либо интересов Российской Федерации и ее субъектов, а равно муниципальных образований. При этом реализуется обозначенная форма дифференцированно: если речь идет о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц, Российской Федерации (ее субъектов) и муниципальных образований, то никаких ограничений относительно обращения прокурора в суд нет. Прокурор лишь должен указать в заявлении, в чем конкретно заключаются интересы названных субъектов, какое право нарушено и какой закон или иной нормативный акт предусматривает способы защиты их интересов (ч. 3 ст. 131 ГПК). Например, порядок организации и проведения лотерей на территории РФ, осуществления контроля за их организацией и проведением, а также ответственность лиц, участвующих в организации и проведении лотерей, определены Федеральным законом от 11.11.2003 № 138-Φ3 "О лотереях". При рассмотрении в суде заявления прокурора о прекращении деятельности юридического лица по организации и проведению лотереи на основании того, что под ее видом проводятся азартные игры, должны быть всесторонне изучены условия организации и проведения лотереи на предмет их соответствия требованиям федерального законодательства. Проведение азартных игр под видом лотереи нарушает права и законные интересы граждан, посягает на нравственность и может создавать угрозу причинения гражданам вреда. В случае установления опасности причинения какого-либо вреда указанная деятельность может быть прекращена судом по требованию прокурора в силу п. 1 ст. 1065 ГК, согласно которому опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.

Более сложна процессуальная процедура, затрагивающая отдельных индивидуумов: заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, а поэтому адресует свое письменное заявление в органы прокуратуры.

К сожалению, процессуальное законодательство не поясняет, что понимать под уважительными причинами, и не дает критериев состояния здоровья, вызывающих невозможность обратиться в суд. Вместе с тем это не освобождает прокурора при подготовке заявления от приведения в нем мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно воспользоваться правом на обращение в суд и представление соответствующих доказательств с приложением копий необходимых документов. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может адресовать требования к суду, принадлежит органу правосудия.

Приведенное выше ограничение процессуальных прав прокурора в гражданском судопроизводстве не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого выступает обращение к нему граждан с целью защиты нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Во всех перечисленных случаях прокурор полномочен при обращении к нему гражданина подать заявление в суд, не исследуя дополнительных юридических фактов, например: состояние здоровья, возраст, недееспособность и другие значимые причины.

Итак, в рамках первой формы прокурор является инициатором возбуждения гражданского судопроизводства, при этом категорически неверно утверждать, что прокурор возбуждает гражданское дело в суде путем предъявления иска, подачи заявления по делам неискового характера (В. Н. Аргунов). Во-первых, только суд как орган государственной власти может решать вопрос о возбуждении производства, но не прокурор и, во-вторых, некорректно употреблять словосочетание "возбуждение гражданского дела", хотя в ст. 4 и 133 ГПК законодатель использовал именно эту формулировку, правильно говорить о возбуждении гражданского производства по делу.

Прокурор, подавший заявление, наделяется всеми процессуальными правами и обязанностями истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов по делу. При отказе прокурора от заявления, поданного от своего имени в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела продолжается, если данное лицо либо его законный представитель не заявит об отказе от иска. В противном случае производство по делу прекращается с учетом правил ст. 39 ГПК.

Механизм экстраполяции комплекса процессуальных прав и обязанностей истца на прокурора дал право некоторым теоретикам заключить, что прокурор, подавший иск, занимает положение стороны в гражданском судопроизводстве (А. Ф. Козлов, В. Н. Щеглов). Возражая против такого подхода, другие представители науки гражданского процессуального права подчеркнули: лицо, защищающее собственное субъективное право или законный интерес, является истцом в материально-правовом смысле, а прокурор, защищающий от своего имени "чужой" право или интерес, есть истец в процессуально-правовом смысле (А. А. Добровольский, Г. Л. Осокина).

Проблема правового положения прокурора в гражданском судопроизводстве, предъявившего иск, должна рассматриваться с учетом законоохранительной функции, которой стороны не обладают. Именно поэтому его процессуальные права обладают частными особенностями (например, право обжалования незаконных и необоснованных правоприменительных судебных актов реализуется посредством принесения представлений), кроме того, они ограничены (нет возможности заключить мировое соглашение), поскольку прокурор не относится к субъектам спорного материального правоотношения. Как следствие, законодатель в ч. 2 ст. 38 ГПК предписывает суду считать истцом то лицо, в чьих интересах состоялось обращение (в том числе прокурора). Правда, все же имеются правовые коллизии, в которых прокурор выступает стороной гражданского судопроизводства, но они достаточно редки, в частности в делах по спорам между прокуратурой и ее работниками, благодаря чему устраняется правоохранительная функция, но приобретаются все без исключения субъективные процессуальные права и обязанности сторон[3].

Некорректно применение термина "истец в процессуальном смысле", так как правовой рефлексией будет употребление категории "истец в материальном смысле", что может привести к смешению сторон процессуального и материального права. М. А. Викут справедливо отмечает, что введение института сторон, в частности истца в процессуальном смысле в арсенал гражданского процессуального законодательства, делает понятие спора о праве неопределенным, широким и явно не соответствующим тому содержанию, которое вложено в него законодателем.

Прокурор в гражданском судопроизводстве занимает положение представителя государства, не связанного с одной из сторон юридического конфликта каким-либо материальным правоотношением, и только в тех случаях, когда это правоотношение действительно наличествует, следует говорить о том, что прокурор приобрел статус стороны, но потерял специфические полномочия, обусловленные правоохранительной функцией, предоставляемые ГПК и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации".

Посредством второй формы прокурор вправе, но не обязан участвовать в уже начавшемся гражданском судопроизводстве для дачи заключения (поэтому его непривлечение судом не является основанием отмены решения) (см. определение Верховного Суда РФ от 13.10.2009 № КАС09-448) по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами.

Руководствуясь ст. 189 ГПК, после исследования всех доказательств председательствующий предоставляет слово для заключения прокурору, который должен изложить государственную точку зрения по поводу правильности и полноты исследования фактов и доказательственного материала, сослаться на нормативные акты, подлежащие применению, и аргументировать выводы по делу. После этого орган правосудия переходит к судебным прениям. Другими словами, процессуальный закон не воспринял рациональное предложение относительно того, чтобы прокурор давал заключение в рамках судебных прений (Г. А. Жилин). Само заключение для суда не носит обязательного характера, но принимается во внимание при вынесении правоприменительного акта, которым дело разрешается по существу.

  • [1] Такая же правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ в Определении от 20.06.2006 № 176-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Абдурахмановой Людмилы Бегляровны на нарушение ее конституционных прав частями первой и второй статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", в котором сказано, что предусмотренные ст. 45 ГПК обращение прокурора в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов других лиц, а также вступление прокурора в уже начавшийся процесс представляют собой две различные процессуальные формы участия прокурора в деле; прокурор не может выступать в процессе одновременно в двух процессуальных формах.
  • [2] Действующий ГПК наделяет прокурора правом принесения представлений в вышестоящие судебные инстанции при условии наличия статуса лица, участвующего в деле. При этом согласно постановлению ЕСПЧ от 15 января 2009 г. "Менчинская против России" (Menchinskaya v. Russia) прокурор не должен дублировать процессуальные полномочия лиц, участвующих в деле, если они воспользовались или способны это сделать в будущем.
  • [3] В этом плане интересным представляется постановление Президиума Верховного Суда РФ от 27.12.2000 № 159пв-2000 по делу, инициированному работниками межрайонной прокуратуры в отношении Генеральной прокуратуры РФ. В данном постановлении указано, что Генеральная прокуратура РФ является стороной правового конфликта, следовательно, ее должностные лица не могут пользоваться особыми полномочиями, которые представлены прокуратуре как органу, осуществляющему надзор за законностью судебных постановлений, так как такого права нет у сторон, иначе нарушается действие принципов состязательности и равноправия. В целом с такой позицией согласился и Конституционный Суд РФ в Определении от 25.02.2013 № 200-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Хомякова Максима Александровича на нарушение его конституционных прав положением части третьей статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >