Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

В СССР институт административного надзора был введен Указом Верховного Совета от 26.07.1966 № 5364-VI "Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", в соответствии с которым такой надзор признавался принудительной мерой и применялся в отношении признанных судами особо опасными рецидивистами и других совершеннолетних лиц, судимых за тяжкие преступления. К ним могли быть установлены следующие ограничения:

а) запрещение ухода из дома (квартиры) в определенное время; б) запрещение пребывания в определенных пунктах района (города); в) запрещение выезда или ограничение времени выезда по личным делам за пределы района (города); г) явка в милицию для регистрации от одного до четырех раз в месяц. В зависимости от юридических оснований административный надзор вводился на срок от шести месяцев до одного года мотивированным постановлением начальника исправительно-трудового учреждения либо санкционировался прокурором. Как следствие в Исправительно-трудовом кодексе РСФСР от 18.12.1970 институализировалась специальная глава "Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы".

Федеральным законом от 27.12.2009 № 377-Φ3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы" Указ Верховного Совета СССР 1966 г. признавался утратившим силу на всей территории государства. Вместо него несколько позднее был принят Федеральный закон от 06.04.2011 № 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" (далее – Закон об административном надзоре) при синхронном указании в ст. 86 УК на то, что административный надзор есть иное правовое последствие судимости, поэтому законодательное решение вопроса об отнесении производства по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, к гражданскому судопроизводству является весьма сомнительным.

Итак, ст. 1 Закона об административном надзоре закрепляет, что административный надзор – это осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных Федеральным законом; надзор устанавливается для предупреждения совершения лицами преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов^[1].

Административный надзор вводится исключительно посредством судебного порядка и только по определенной группе субъектов, т.е. применительно к совершеннолетнему, освобождаемому (освобожденному) из мест лишения свободы и имеющему непогашенную либо неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, либо умышленного преступного деяния в отношении несовершеннолетнего; а также за преступления при рецидиве преступлений. При этом во внимание должны быть приняты два важных условия, а именно, что:

• – лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;
• – либо лицо, отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершило в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.

По совершеннолетним, освобождаемым (освобожденным) из мест лишения свободы и имеющим непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, административный надзор устанавливается всегда, т.е. независимо от наличия указанных выше условий.

Законом об административном надзоре зафиксирована следующая система административных ограничений: а) запрещение пребывания в определенных местах;

• б) запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях;
• в) запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток; г) запрещение выезда за установленные судом пределы территории; д) обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации.

Несмотря на небольшой объем законодательного материала производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в целом охватывает собой четыре основных и дополнительных объекта или категории гражданских дел, в частности:

• – об установлении административного надзора;
• – о продлении административного надзора;
• – о дополнении ранее установленных административных ограничений;
• – о досрочном прекращении и частичной отмене административных ограничений.

Субъектами обращения в суд с заявлениями об установлении административного надзора выступают исправительное учреждение либо орган внутренних дел; о продлении административного надзора и о дополнении ранее примененных административных ограничений – орган внутренних дел; о досрочном прекращении и частичной отмене административных ограничений – орган внутренних дел или лицо, в отношении которого установлен административный надзор, его представитель.

К заявлению должны быть приложены имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела документы и материалы, а также копия заявления и документов для участвующих в деле лиц.

В заявлении исправительного учреждения об установлении административного надзора за лицом, освобождаемым из мест лишения свободы, указываются сведения о его поведении в период отбывания наказания в исправительном учреждении. Прилагаются копия приговора суда и постановление начальника исправительного учреждения о признании осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания.

В заявлении органа внутренних дел об установлении, о продлении административного надзора или дополнении ранее установленных административных ограничений в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы, дополнительно приводятся сведения о его образе жизни и поведении. Прилагаются копия приговора, а также документы и материалы, свидетельствующие о совершении данным лицом административных правонарушений.

К заявлению органа внутренних дел либо поднадзорного лица о досрочном прекращении административного надзора или частичной отмене ранее установленных административных ограничений прикладываются документы и материалы, содержащие сведения, характеризующие лицо, в отношении которого установлен административный надзор.

Заявление исправительного учреждения или органа внутренних дел подписывается его начальником или руководителем, либо иным уполномоченным лицом, а заявление поднадзорного лица о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений – данным лицом либо его представителем при наличии соответствующих полномочий.

Срок подачи заявления зафиксирован в ст. 173.1 УК и п. 6 ч. 1 ст. 12 Закона об административном надзоре. В частности, заявление об установлении административного надзора за лицом, освобождаемым из мест лишения свободы, подается в суд администрацией исправительного учреждения не позднее чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания, а за лицом, которому в качестве дополнительного вида наказания назначено ограничение свободы, либо неотбытая часть наказания в виде лишения свободы заменена ограничением свободы, – органом внутренних дел не позднее чем за один месяц до истечения срока ограничения свободы. Если с заявлением обращаются значительно позже или раньше, а такие случаи имеются на практике (см. Обобщение практики рассмотрения гражданских дел об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, Нижегородского областного суда за 2012 г.), то исходя из природы административного надзора и его социальной направленности, суд, выявив нарушения законности, повлекшие отступления в сфере сроков, в целях охраны общественных интересов и с учетом конкретных обстоятельств вправе обсудить вопрос о вынесении частного определения в адрес заявителей. При этом необходимо иметь в виду, что подача названного заявления исправительным учреждением или органом внутренних дел соответственно более чем за два месяца до истечения срока отбывания осужденным наказания либо более чем за месяц до истечения срока ограничения свободы, не является основанием для отказа в его принятии.

В отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, надлежащее заявление подается в суд по месту нахождения исправительного учреждения, а по уже освобожденным – по месту жительства или пребывания лица.

Поэтому в случае освобождения осужденного и выезда его но месту жительства за пределы административного района, в котором расположен суд, дело передается по подсудности в суд, по месту проживания либо пребывания, которое указано при освобождении осужденным, в соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 33 ГПК. Вследствие этого суд направляет копию определения о передаче дела в другой суд начальнику исправительного учреждения и начальнику отдела полиции по месту проживания освобожденного из мест лишения свободы лица.

Процессуальный порядок принятия заявлений и рассмотрения дел следующий. По аналогии с ч. 1 и 2 ст. 136 ГПК судья, установив, что заявление подано без соблюдения требований, предусмотренных ст. 131 и 132 ГПК, выносит определение об оставлении заявления без движения, о чем извещает лицо, подавшее заявление, и предоставляет ему разумный срок для исправления недостатков. Если заявитель в установленный срок выполнит указания судьи, перечисленные в определении, заявление считается поданным в день первоначального представления его в суд. В противном случае заявление возвращается заявителю со всеми приложенными к нему документами.

Дело об административном надзоре рассматривается и разрешается судьей единолично с обязательным участием лица, в отношении которого подано заявление, представителей исправительного учреждения или органа внутренних дел, которыми подано заявление, прокурора. Причем неявка в судебное заседание заявителя или прокурора, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению дела по существу (ст. 261.7 ГПК). В связи с этим малопонятно, каким образом можно обеспечить обязательное участие лица, в отношении которого подано заявление о применении мер административного ограничения по основаниям ст. 173.1 УК, ведь оно еще полностью не отбыло наказание. По всей видимости, необходимо будет осуществлять в суд доставку заинтересованного лица, что, как показывает практика, по цивилистическим делам затруднительно, тем более что явка в суд – это право, но не обязанность данного субъекта гражданских процессуальных правоотношений. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд полномочен признать обязательной явку в судебное заседание лишь представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица (ст. 246 ГПК).

Срок рассмотрения дела в ст. 261.7 ГПК не обозначен, что является существенным недостатком механизма гражданского процессуального регулирования. Разумеется, что в этом случае сроки должны быть максимально короткие; иначе общие сроки рассмотрения дел об установлении административного надзора будут сводить на нет юридическое предназначение и эффективность системы административных ограничений. Поэтому вышестоящие суды на практике рекомендуют подвергать анализу дела данной категории в кратчайшие сроки, не позднее 10–20 дней со дня поступления заявления (см. Обобщение практики рассмотрения гражданских дел об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, Нижегородского областного суда за 2012 г.).

Принцип состязательности в рамках производства по делам об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, подвергся некоторой трансформации. На первый взгляд, ч. 3 ст. 261.7 ГПК не изменила общее положение ст. 249 ГПК, в соответствии с которым обязанность по доказыванию обстоятельств дел публичного производства всегда возлагается на органы государственной власти и их должностные лица, а суд в целях правильного разрешения дела может истребовать доказательственные материалы по своей инициативе. Однако нельзя забывать, что заявителем по делам об установлении административного надзора вправе выступить лицо, в отношении которого применены административные ограничения, в частности для их досрочного прекращения или частичной отмены, отсюда бремя доказывания автоматически ч. 3 ст. 261.7 ГПК перекладывается на поднадзорного.

Орган правосудия должен правильно сформировать предмет доказывания по каждой из названных выше категорий дел, поэтому он наделен широкими следственными полномочиями по сбору доказательств в стадиях возбуждения производства и судебного разбирательства (ч. 4 ст. 261.2 ГПК, ч. 6 ст. 261.6 ГПК).

По итогам рассмотрения заявления суд принимает решение об удовлетворении или отказе в удовлетворении материально-правовых требований. При установлении, а также продлении административного надзора в судебном решении одновременно приводится одно либо несколько административных ограничений и определяется временной период надзорной деятельности с учетом дифференцированных правил ст. 5 Закона об административном надзоре. Иными словами, административный надзор устанавливается судом до трех лет, но не свыше срока, институализированного законодательством для погашения судимости; продляется – на срок до шести месяцев, но не свыше срока погашения судимости, в связи с совершением поднадзорным лицом в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.

При досрочном прекращении административного надзора или частичной отмене административных ограничений на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица в решении указывается на истечение не менее половины установленного судом срока административного надзора, если соблюдены следующие условия: поднадзорное лицо добросовестно несло все административные ограничения; надлежащим образом выполняло возложенные обязанности; положительно характеризуется по месту работы и (или) месту жительства либо пребывания.

Наряду с этим суду нельзя забывать и о прямых законодательных запретах, к примеру в отношении лица, которое отбывало наказание за преступление против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, административный надзор не может быть прекращен досрочно (ч. 4 ст. 9 Закона об административном надзоре).

По итогам рассмотрения заявления суд принимает решение об удовлетворении или отказе в удовлетворении материально-правовых требований. При установлении, а также продлении административного надзора в судебном решении одновременно приводится одно либо несколько административных ограничений и определяется временной период надзорной деятельности с учетом дифференцированных правил ст. 5 Закона об административном надзоре, который варьируется от одного до трех лет, но свыше срока погашения судимости.

Согласно ст. 261.8 ГПК решение суда по делу об административном надзоре может быть обжаловано в порядке, установленном гл. 40 ГПК. Однако, по-видимому, здесь речь идет о законодательной ошибке, поскольку данная глава полностью утратила силу с 1 января 2012 г. и отвечала за пересмотр судебных решений, которые не вступили в законную силу. Поэтому решения, состоявшиеся по результатам производства по делам об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, следует обжаловать в порядке гл. 39 ГПК "Производство в суде апелляционной инстанции". В противном случае нужно будет признать, что судебное решение вступает в законную силу немедленно и обжалуется с учетом положений разд. IV ГПК "Пересмотр вступивших в законную силу судебных постановлений". Косвенно об этом свидетельствует ч. 5 ст. 261.8 ГПК, предписывающая копии решений суда по делу об административном надзоре направлять лицам, участвующим в деле, в течение пяти дней со дня вступления этого решения в законную силу. Однако это противоречит ст. 376 ГПК, на основании которой судебные постановления могут быть обжалованы в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу при условии, что лицами были исчерпаны иные установленные способы обжалования судебного акта до дня вступления его в законную силу, т.е. апелляционный способ обжалования. Отсюда складывающаяся правоприменительная практика идет по пути, который предполагает апелляционное обжалование судебных решений по делам об административном надзоре, как следствие в целях соблюдения процессуальных прав лиц, которые освобождаются из мест лишения свободы, копия судебного решения направляется этим лицам в течение пяти дней со дня его принятия в окончательной форме согласно ч. 4 ст. 1 ГПК и ст. 214 ГПК (см. определение Тульского областного суда от 15.03.2012 № 33-723, определение Псковского областного суда от 27.03.2012 № 33-488/2012 и др.).

В соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 № З-ФЗ "О полиции" контроль за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, определенных для них судом запретов и ограничений возложен на органы полиции. Механизм реализации такого контроля подробно описан в приказе МВД России от 08.07.2011 № 818 "О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы". Несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре, влечет для лица административную ответственность (ст. 19.24 КоАП), а уклонение от надзора образует самостоятельный состав преступления (ст. 314.1 УК).

• [1] В Определении Конституционного Суда РФ т 24.09.2012 № 1741-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дуванова Андрея Михайловича на нарушение его конституционных прав положениями статей 3, 4, части 3 статьи 13 Федерального закона “Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы” и статьи 261.8 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" отметил, что по общему смыслу введенные в действие нормы позволяют суду устанавливать административный надзор в отношении лиц, имеющих непогашенную либо неснятую судимость, до вступления в силу Федерального закона "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы".